Глава 14 налоговые реформы 1990—2000-хгг.

Глава 14 налоговые реформы 1990—2000-хгг.

14.1. Экономические преобразования и налоговая система

Экономическая характеристика недостатков системы налогообложения советского периода

Финансовый кризис надвигался медленно, но неуклонно. Начиная с 1987 г. поступлений доходов от хозяйства и от населения стало недоставать для сбалансирования бюджета. Потребовалось дополнительное привлечение средств для обеспечения финансирования расходов, что вело к увеличению государственного внутреннего долга. В 1988 г. сумма привлеченных средств, с помощью которых был сбалансирован государственный бюджет, составила 90,14 млрд руб., без их учета доходы по сравнению с 1985 г. сократились на 11,7 млрд руб., причем поступления от хозяйства уменьшились на 18,3 млрд руб., а расходы государственного бюджета за этот же период возросли на 73 млрд руб., в 1989 г. сумма привлеченных средств возросла до 91,78 млрд руб. Удельный вес поступлений от хозяйства в доходах бюджета снизился с 91,7\% в 1985 г. до 72,3\% в 1989 г. При практически неизменном удельном весе поступлений от населения — чуть более 8\% — доля привлеченных средств в бюджете 1989 г. составила уже 18,6\%.

Очевидно, что к концу 1980-х гг. советская налоговая система перестала выполнять в полной мере свою основную функцию — фискальную, т.е. она не обеспечивала запланированных объемов финансовых поступлений на государственные расходы.

Социальная функция налоговой политики, направленная непосредственно на человека, также не получала должного подкрепления финансовыми ресурсами.

При росте расходов масштабы финансового кризиса нарастали. В конце 1991 г. внутренний государственньгй долг превысил 995 млрд руб., внешний долг достиг 47 млрд инвалютных рублей.

В силу бюджетного устройства того периода дефицит государственного бюджета, впервые официально объявленный в 1989 г., а до того в течение нескольких лет носивший скрытый характер, привел к разбалансированности всех бюджетов на всех уровнях вплоть до районного.

Таким образом, финансовый кризис и развитие бюджетного дефицита — это не случайное явление, а концентрированное выражение накапливавшихся в экономике страны негативных процессов, которые нарастали в системе централизованного управления в финансах в целом и налоговой политике в частности.

Налоговая система в 1980-е гг. оказалась в роли разбаланси-рующего механизма. Она не была приспособлена к новым условиям нарастающих рыночных отношений в недрах еще советской экономики.

Кардинальные преобразования в экономике России на рубеже 1980—1990-х гг., интеграция постсоциалистической системы в единый мировой хозяйственный комплекс потребовали создания новой налоговой системы.

Важнейшее принципиальное отличие налоговой системы до перехода к рынку и после включения хозяйственных объектов в систему рыночных отношений, по нашему мнению, заключается в следующем:

налоговая система СССР действовала как фискальный механизм, обеспечивавший изъятие запланированной части доходов у государственных предприятий и населения с последующим перераспределением их через систему централизованного планового регулирования социалистической экономики;

в современных условиях налоговая система сама должна выступать регулятором экономических процессов в обществе, в ее рамках необходимо обеспечить реализацию и согласованность всех функций, присущих налоговой политике в условиях современной рыночной экономики — фискальной, стабилизирующей, регулирующей и интегрирующей.

В развитии налоговой системы Российской Федерации можно выделить несколько основных этапов.

Этап становления. Первые признаки начавшей формироваться налоговой системы появились только во второй половине 1980-х гг.,

Этапы становления современной налоговой системы

когда начали образовываться предприятия других форм собственности (акционерные, с участием иностранного капитала, совместные и др.) и началось постепенное изменение экономического строя общества. С 1 января 1991 г. был введен в действие Закон СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» от 14 июня 1990 г., в соответствии с которым были установлены основные общесоюзные налоги:

налог на прибыль;

налог с оборота;

налог на экспорт и импорт;

налог на фонд оплаты труда колхозников;

налог на прирост средств, направляемых на потребление;

налог на доходы и др.

Следует отметить характерные особенности реализации действовавшего налогового законодательства:

на территории Российской Федерации была установлена «од-ноканальность» сбора налогов, т.е. суммы налоговых поступлений предварительно централизовывались в российском бюджете, а затем часть их предусматривалось перечислять в союзный бюджет на согласованные расходы;

одновременно для налогоплательщиков, перешедших в российское подчинение, устанавливались более льготные условия налогообложения (в частности, российская ставка налога на прибыль составляла 35\%, тогда как союзная — 45\%).

Основы существующей в настоящее время российской налоговой системы были заложены с принятием Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 и соответствующих законов по конкретным видам налогов, которые вступили в действие 1 января 1992 г. и отменены с 1 января 2005 г. С принятием этих законов в России впервые за многие десятилетия была создана налоговая система.

Необходимость сведения действующих налогов в единую систему была вызвана тем, что проводившиеся экономические преобразования потребовали выработки принципиально иной современной финансовой политики, которая должна была стать одним из важнейших и действенных инструментов регулирования развивающихся рыночных отношений. Налоговая система была призвана ограничить стихийность рыночных отношений, активно воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, снизить инфляцию.

Сформированная и вступившая в действие с 1 января 1992 г. российская налоговая система была построена на отдельных, не увязанных в единое целое, принципах, важнейшими из которых были:

равенство всех налогоплательщиков, включая предоставление налоговых льгот и защиту экономических интересов;

разграничение прав по введению и взиманию налогов между различными уровнями власти;

однократность налогообложения (один и тот же объект может быть обложен налогом одного вида только один раз за установленный период);

приоритет норм, установленных налоговым законодательством, над иными законодательными и нормативными актами, не относящимися к нормам налогового права, однако в той или иной мере затрагивающими вопросы налогообложения;

установление конкретных прав и обязанностей налогоплательщиков и государства, но с чрезмерным преобладанием прав налоговых органов.

В условиях высокой инфляции и глубоких структурных изменений в экономике в первые годы реформ российская налоговая система в определенной степени выполняла свою роль, обеспечивая минимальные потребности государства по поступлению в бюджеты всех уровней финансовых ресурсов. Вместе с тем по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований недостатки действующей налоговой системы становились все более и более заметными, а ее несоответствие происходящим в экономике изменениям все более и более очевидным.

Этап неустойчивого налогообложения. Не случайно на протяжении последующих лет экономических реформ в законодательство о налогах ежегодно, а нередко и по нескольку раз в год, вносились многочисленные поправки. Но они решали лишь отдельные узкие вопросы, не затрагивая основных положений построения налоговой системы. К сожалению, вносимые законодательные изменения не всегда были обоснованными. Так, в декабре 1993 г. предоставлением права региональным и местным органам вводить неограниченное число новых налогов был нарушен один из важнейших принципов построения налоговой системы — принцип ее единства. В результате сложившаяся к концу 1990-х гг. в Российской Федерации налоговая система из-за несовершенства ее отдельных элементов во все большей степени препятствовала экономическому развитию страны.

Огромная налоговая нагрузка на законопослушных налогоплательщиков, наличие большого числа налоговых льгот, а также многочисленных возможностей для сокрытия доходов и неуплаты налогов создали в стране атмосферу отсутствия честной конкуренции законопослушных и закононепослушных налогоплательщиков, а также способствовали развитию теневой экономики. Все более четко проявлялась фискальная функция налогов при одновременном сокращении темпов прироста налоговых поступлений и росте бюджетного дефицита. Налоги все в меньшей степени стали выполнять функцию регулятора производства. Назрела необходимость существенного изменения налоговой политики.

Этап подготовки налоговой реформы. Это были годы дальней-шеего развития налоговой системы. Начиная с 1996 г. последовательно сокращалось число многочисленных налоговых льгот исключительного характера, отменялись отдельные налоги, которые искажали суть налоговой системы. Был восстановлен нарушенный принцип единства налоговой системы, ликвидировано право региональных и местных органов по установлению новых налогов. Одновременно осуществлялась разработка и подготовка к принятию Налогового кодекса.

Этап реформирования. Это современный этап развития налоговой системы. В 1998 г. была принята и с января 1999 г. вступила в действие первая (общая) часть Налогового кодекса Российской Федерации, которая регламентирует важнейшие положения налоговой системы России, в частности перечень действующих России налогов и сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс взаимоотношений государства с налогоплательщиками и их агентами.

Это был результат многолетнего и мучительного труда Правительства РФ и парламента. Причин длительной разработки Кодекса много, но главная состоит в том, что у государства не хватило достаточно политической воли, чтобы и «власть употребить», и налоги собрать, и своевременно разработать и ввести Налоговый кодекс.

С 1 января 2001 г. вступила в действие специальная часть Налогового кодекса РФ, которая регламентирует вопросы конкретного применения основополагающих налогов.

К настоящему времени из предполагаемых 30 глав второй части Кодекса приняты все 30. Таким образом, в целом обновленная налоговая система начала функционировать с 2005 г.

Налоговый кодекс РФ — это единый, взаимосвязанный и комплексный документ, учитывающий всю систему налоговых отношений в Российской Федерации. С его принятием в целом в России окончательно сформирована единая налоговая система.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что принятие Налогового кодекса РФ не ставило своей целью кардинально изменить принятую в России в 1991 г. налоговую систему. Кодекс представляет собой эволюционное преобразование этой системы путем устранения выявленных в ходе ее функционирования недостатков и перекосов.

К 2000 г. сложились новые экономические условия. Появились признаки экономического роста благодаря мерам, принятым Правительством РФ. Но слабость процесса заключается в нестабильности факторов, обеспечивающих подъем производства.

Определяя дальнейшие шаги по проведению налоговой реформы, следует отметить, что наиболее важные меры из тех, которые были поставлены перед Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ Президентом Российской Федерации, уже были реализованы в 2000—2002 гг.

Эти, а также ряд других мер налоговой реформы проводились в соответствии с одобренной в 2000 г. Правительством РФ Программой проведения масштабной налоговой реформы в Российской Федерации и были осуществлены в беспрецедентно короткие для мировой практики сроки.

Следствием проведенных мер стало обеспечение более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, изменение в положительную сторону как структуры налоговых поступлений, так и структуры поступлений налоговых платежей по основным отраслям экономики. Улучшилось администрирование уплаты налогов и сборов. Прекращена практика заключения специальных соглашений по уплате налогов с крупнейшими налогоплательщиками. Важным следствием проведенных мер стала легализация многими налогоплательщиками своих доходов, ранее скрываемых от налогообложения.

В результате интенсивной совместной работы Правительства и Федерального Собрания было принято одиннадцать глав второй части Налогового кодекса РФ, регулирующих порядок уплаты конкретных налогов.

Важнейшим промежуточным результатом реализованных мер было реальное снижение общей налоговой нагрузки на экономику, что стало одним из важных факторов поддержания экономического роста в стране.

Несмотря на общее снижение налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков, в последние годы удалось обеспечить опережающее по сравнению с ростом валового внутреннего продукта увеличение доходной базы бюджетов всех уровней. Однако следует учесть, что в значительной степени такое положение было обусловлено высокими мировыми ценами на нефть, что обеспечивало ежегодно получение дополнительных доходов в объеме около 2\% к ВВП.