§ 3. публичная администрации

§ 3. публичная администрации: Административное право зарубежных стран, Козырин Александр Николаевич, 1996 читать онлайн, скачать pdf, djvu, fb2 скачать на телефон Учебное пособие рассчитано на студентов, изучающих юриспруденцию, политологию, управление, регионоведение. Может быть полезно практическим работникам, занятым в сфере управления.

§ 3. публичная администрации

В Италии нет специального закона о центральной администрации либо об организации и деятельности публичной администрации. В самом общем виде принципы, касающиеся образования государственных учреждений, подбора кадров и организации их деятельности, устанавливаются в ст. 97 Конституции: учреждения создаются на основании предписаний закона; набор персонала, как правило, происходит на конкурсной основе; критерием оценки деятельности является правильность работы и беспристрастность администрации. В итальянской доктрине к публичной администрации относят все структуры, созданные преимущественно для осуществления какой-либо из трех задач: 1) содействие политическим институтам в сфере управления; 2) осуществление деятельности по достижению целей государственного характера, определенных политическими институтами; 3) производство продукции, оказание услуг и извлечение прибыли в коллективных интересах в соответствии с предписаниями Конституции и законов, курсом правительства страны94.

К органам публичной администрации относят' структуры, различающиеся по своей организации и осуществляемым полномочиям: Бюро Совета Министров, министерства и межминистерские комитеты, национальные и высшие советы, независимые агентства и администрации, автономные службы. В самом общем виде рассмотрим их отличительные признаки.

При осуществлении своих полномочий Председатель правительства опирается на аппарат Бюро Совета Министров. Основной структурой является общий секретариат Бюро, состоящий из департаментов и служб, во главе с генеральным

См.: Pastori G. La pubbSica ammiriistrazione // Manuale di diritto pubblico. P. 519.

135

секретарем (допускается назначение и его заместителя). Должности генерального секретаря, руководителей департаментов и служб являются политическими, на остальных служащих распространяется большинство норм, касающихся работников министерств. Составными частями секретариата являются центральное бюро по координации законодательных инициатив и нормотворческой деятельности правительства, бюро по координации административной деятельности, бюро дипломатических советников, бюро военных советников, бюро главы управления печати председателя Совета Министров и бюро церемониала. Новые департаменты создаются либо на основании предписаний закона (департаменты гражданской защиты, по координации политики Сообщества, государственной деятельности, информации и издательской деятельности) или декретов Председателя Совета Министров (по областным вопросам, по взаимоотношениям с парламентом, по проблемам городских территорий, по специальным вопросам). Генеральному секретарю оказывает содействие и комитет экспертов по программам правительства.

В Италии существуют и периферийные органы, непосредственно подчиненные Председателю Совета Министров, правительственные комиссары в областях. Кандидаты на данные должности назначаются декретом Президента Республики по предложению главы правительства, согласованному с министрами по делам областей и внутренних дел. Правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководит деятельностью периферийных органов публичной администрации, осуществляет контроль за актами областей, представляет правительству информацию о необходимости вмешательства.

Центральная и периферийная администрация в Италии строятся на базе министерств. В их систему неоднократно вносились коррективы. Только в последнее десятилетие были упразднены некоторые из них (государственного участия, туризма и зрелищ) и созданы новые (охраны окружающей среды, университетов и научных исследований). Министерства транспорта и морского флота были слиты, а министерство сельского хозяйства в основном сосредоточилось на координационных функциях.

Структура министерств строится по единой схеме. Во главе стоит министр, который входит в состав правительства страны. В ходе своей деятельности он издает декреты (решения, ордонансы) и циркуляры. Согласно закону министр может иметь одного заместителя, однако на практике их число варьируется от двух до четырех. Назначение на должность заместителя министра также носит политический характер, а объем полномочий целиком и полностью зависит от министра. В своей деятельности он опирается на секретариат, в состав которого входят законодательная, исследовательская служба, бюро печати. Руководитель секретариата меняется после назначения нового министра. Секретариат поддерживает контакты с парламентом, Бюро Совета Министров, другими министерствами, руководит деятельностью оперативных служб. В последнее время, по мнению итальянских авторов, наметилась тенденция расширения структур секретариата.

Ключевыми подразделениями министерства являются генеральные дирекции, полномочия которых фиксируются на законодательном уровне. Существует единая организационная модель для всех министерств: генеральные дирекции

136

подразделяются на отделы и секции, а возглавляют их генеральные директора. В некоторых министерствах (обороны, внешних сношений, финансов) имеется пост генерального секретаря с координационными полномочиями. Управление персоналом осуществляется Административным советом во главе с министром, в состав которого входят представители профсоюзов и генеральные директора. Этот орган принимает решения-об объявлении конкурса для замещения вакансий и продвижения по службе. В каждом министерстве есть дисциплинарная комиссия, которая готовит материалы и дает юридические консультации в отношении применения мер дисциплинарного характера.

В итальянских министерствах есть центральная бухгалтерия, которая подчиняется главной бухгалтерии Министерства казначейства, хозяйственное управление, а также вспомогательные подразделения архив, библиотека, бюро обработки электронных данных, множительное бюро.

Периферийные подразделения создаются, как правило, на провинциальном, реже на областном и коммунальном уровне. После осуществления областной реформы часть территориальных служб была передана на местный и региональный уровень, поэтому более остро встал вопрос о координации полномочий. В последнее время наметилась тенденция создания смешанных периферийных служб с участием государства и областей в рамках планирования развития определенной сферы (водоемы, Адриатическое побережье).

Особенностью эволюции центральной администрации Италии является создание межминистерских комитетов для координации деятельности. Впервые такой орган был образован в 1936 г. комитет кредита и сбережений во главе с председателем правительства. В его состав вошли три министра. В настоящее время число подобных органов увеличилось: функционируют межминистерские комитеты цен, внешнеэкономической политики, координации промышленной политики, экономического программирования, продовольственной и сельскохозяйственной политики. Межминистерские комитеты создаются, как правило, на базе законодательных предписаний. В их состав могут входить либо только министры, либо руководители ведомств и специалисты в определенной сфере. Некоторые межминистерские комитеты принимают решения только единогласно, однако наиболее распространенной является следующая практика: если в состав данного органа входят только министры, то меньшинство подчиняется решению большинства95. Межминистерские комитеты должны информировать о своей повестке дня Председателя Совета Министров, при этом последний может вынести некоторые вопросы на рассмотрение правительства.

Итальянские авторы по-разному оценивают деятельность межминистерских комитетов. Одни рассматривают их в качестве вспомогательных органов, готовящих решения правительства, другие считают, что данные органы принимают политические решения и в определенной степени подменяют кабинет, а также сужают объем полномочий главы правительства. Вторая точка зрения получает подтверждение в деятельности межминистерского комитета экономического программирования, главой которого является Председатель Совета Министров,

95 См.: Constituzione e stmttura del Governo. La riforma dei ministeri. Padova, 1984. P. 2. P. 234.

137

а в состав входят министры бюджета, иностранных дел, финансов, казначейства, промышленности, сельского хозяйства, внешней торговли, труда, общественных работ, транспорта и торгового флота. В компетенцию данного комитета входит представление курса национальной экономической политики, определение на основе доклада министра бюджета и экономического программирования основных направлений разработки национальной экономической программы, а на основе доклада министра казначейства основных направлений проекта предварительного бюджета страны. Весьма существенно, что комитет издает общие директивы по реализации национальной экономической программы, координируя деятельность органов публичной администрации и учреждений публичного права.

При министерствах в Италии практикуется создание высших советов коллегиальных консультативных органов, в состав которых входят эксперты и специалисты. Среди них наиболее известны высшие советы общественных работ, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения. После осуществления областной реформы были созданы национальные советы органы координационного характера в области программирования, в состав которых входили представители конкретного министерства и областей (иногда и ассоциаций местных учреждений). Примером подобных структур являются национальные советы окружающей среды, здравоохранения. В деятельность данных органов были внесены существенные коррективы после создания Постоянной конференции по взаимоотношениям между государством и областями при Бюро Совета Министров в соответствии с предписаниями Закона №400 от 23 августа 1988 г. Именно к ее ведению были отнесены общие вопросы программирования, в то время как национальные советы сосредоточились на разработке и осуществлении конкретных программ.

В последнее время все более широкое распространение получают так называемые «независимые администрации». Они не входят в состав министерств и являются политически нейтральными структурами. Подбор кадров в их состав осуществляется с учетом профессиональной специализации на определенный срок, причем ни иерархически, ни функционально эти лица не находятся в подчинении правительства. К числу независимых агентств относятся национальная комиссия обществ и бирж, институт по надзору за страхованием частных лиц, комиссия по доступу к административным документам и т. д. Все эти структуры осуществляют регулирование, управление и контроль в конкретной области, обладают организационной и финансовой самостоятельностью.

На основании законов 1992-1993 гг. в Италии была создана целая группа специализированных агентств (национальное агентство окружающей среды, агентство для представительства на переговорах о коллективных договорах органов публичной администрации). Конкретные министры могут осуществлять функцию направления и координации деятельности данных структур. Однако в отличие от традиционных подразделений министерств агентства обладают полной организационной и управленческой самостоятельностью, а также правами юридического лица.

В последние пять лет число автономных служб, действующих в данной стране, существенно сократилось. Достаточно последовательно прослеживается

138

тенденция преобразования их в экономические учреждения публичного права и акционерные общества (в соответствии с новейшим законодательством такие преобразования происходят на основании решения Межминистерского комитета экономического программирования). Автономные службы подразделяются на предприятия, администрации по обслуживанию, исследовательские институты. В Италии отсутствует единый нормативный акт, касающийся статуса данных субъектов, однако в самом общем виде можно выделить следующие черты. Председателем автономной службы является министр, в непосредственном подчинении которого находится генеральный директор службы. В совете по управлению службы достаточно широко представлены работники министерства. Персонал службы относится к разряду государственных служащих, а имущество передается государством в длительное пользование. К числу автономных служб, в частности, относятся государственные монополии, Высший институт профилактики и безопасности труда, Автономная служба по содействию полетам на воздушном транспорте.

Как и в большинстве западных стран, в Италии наряду с государственными органами территориальных субъектов областей, провинций, коммун отдельные функции публичной администрации могут быть возложены на иных субъектов публичного права, пользующихся правами юридического лица.

Административное право зарубежных стран

Административное право зарубежных стран

Обсуждение Административное право зарубежных стран

Комментарии, рецензии и отзывы

§ 3. публичная администрации: Административное право зарубежных стран, Козырин Александр Николаевич, 1996 читать онлайн, скачать pdf, djvu, fb2 скачать на телефон Учебное пособие рассчитано на студентов, изучающих юриспруденцию, политологию, управление, регионоведение. Может быть полезно практическим работникам, занятым в сфере управления.