Глава 6. административное право японии

Глава 6. административное право японии

§ 1 Понятие и система источников

Роль и место административного права в правовой системе Японии претерпели значительные изменения за последние пятьдесят лет. О существовании административного права в его современном понимании в Японии до послевоенных правовых реформ 1945-1952 гг. можно говорить с определенной долей условности. Конституция Японии 1889 г. (Конституция Мэйдаи) сосредоточила всю полноту государственной власти в руках императора (тэнно). Организация государственного управления регламентировалась преимущественно императорскими рескриптами.

Принятая в 1946 г. и вступившая в силу в 1947 г. ныне действующая Конституция Японии, провозгласив принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, отнесла государственное управление к компетенции кабинета министров (ст. 65).

Активная нормотворческая деятельность органов исполнительной власти привела к значительному расширению правовой базы, с помощью которой регламентируется государственное управление. Расширение деятельности исполнительных органов и резкое увеличение количества административно-правовых актов, отмечает японский правовед Цунэо йнако, явились основанием для попыток выделения подотраслей административного права. Развитие государственного управления привело к появлению на стыке административного и гражданского права комплексных отраслей законодательства, таких как земельное право, право образования, природоохранительное право и др.102.

В соответствии с традициями континентального права японская юридическая наука разделяет право на публичное 'и частное. Административное право является одной из важнейших отраслей публичного права. В последнее время ряд японских правоведов обращают внимание на сложность и определенную условность выделения публичной и частной составляющих правовой системы.

Проблемы возникли в связи с определением характера правоотношений, субъектом которых является орган государственного управления. Если признается, что данные правоотношения входят в сферу публичного права, то применяется процедура, предусмотренная Законом о порядке рассмотрения административных дел. В случае же отнесения правоотношений к области частного права судебное разбирательство осуществляется в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом103.

Становление административного права, как и всей правовой системы Японии, находилось под существенным влиянием иностранного права. С конца XIX в. отмечается заимствование континентального европейского права. О значении рецепции германского права говорит бытовавшая в то время фраза: «Что

Цуюо Инако. Современное право Японии // Пер. с японского. М., 1981. С. 170. Цуто Инако. Указ. соч. С. S71.

151

не является немецким правом, не является правом вообще». После второй мировой войны значительно возросло влияние англо-американского права.

Несмотря на определенную схожесть японского и западного права, правовая система Японии характеризуется рядом институтов, выработанных собственно японской практикой. Традиционное начало выражается прежде всего в особенностях правопонимания в японской культуре.

Немецкий исследователь японского права Гунтрам Ран справедливо отмечает: «Западное общество конфликтов стремится к урегулированному разрешению коллизий, японское общество гармонии старается их избежать» |(Ч

Особенностями традиционного правопонимания объясняется и само определение административного нрава, в основу которого положена идея о верховенствующей роли государственной власти. Так, в одном из наиболее авторитетных в Японии энциклопедических словарей «Кодзиэн» административное право определяется как «свод юридических предписаний, регулирующих в первую очередь взаимоотношения государства как субъекта административной власти с подчиненным ему народом»105.

Управление в Японии отмечено достаточно ярко выраженным национальным своеобразием. Успешное развитие японского общества в послевоенный период стало одной да причин повышенного интереса к японской модели управления, в том числе и государственного. Начали говорить о так называемом «японском стиле управления» или «управлении по-японски» (нихонтэки кэйэй). Национальная специфика предопределила возникновение оригинальных форм и методов государственного управления, отличающихся слабой степенью формализации, гибкостью и преимущественной ориентацией на людей, а не на организационные структуры. Это, в свою очередь, приводит к аморфности и усложненности организационного механизма, нечеткому правовому статусу управленцев и управляемых. Как считают многие японские исследователи, традиционное в японском стиле управления делает его более близким к искусству, чем к науке106.

Японские методы управления основаны на национальных традициях и обычаях. На их формирование оказали влияние синтоизм, буддизм и конфуцианство. С синтоизмом связано становление японской государственности, основанной на культе императорской династии и эмоциональном единстве нации. С помощью отдельных положений буддизма происходило обоснование иерархичности общественного строя. Конфуцианство послужило фундаментом социальной этики. Сложившееся под влиянием этих религиозных течений японское правосознание характеризуется понятием та» (дух гармонии). В этом понятии соединяются присущие японской культуре представления об иерархии и гармонии. Принцип «во» требует уклоняться от критики (критика допускается только в завуалированной форме, чтобы критикуемый «не потерял своего достоинства») и предполагает мирное, полюбовное разрешение споров, возникающих в сфере

104 Rahn G. Recht tmd Rechtskerstandnis in Japan // Enstehung und Wandel rechtlicher Traditionen. Freiburg Munchen, 1981. S. 473-496.

jj^ Симмура Идзуру. Кодзиэн (большой сад слов). Токио, 1979. С. 573 (на японском яз.). 106 Оно Т. Нихонтэки. Японский стиль управления и система «ринги». Токио, 1967. С. 7 (на японском яз.).

152

управления (Р. Давид называет это «антиюридической направленностью мышления» японцев107).

Система традиционных ценностей и обязательств определяет принципы мотивации и критерии принятия управленческих решений. Одно из центральных мест в этой системе занимают отношения «он» (добро, благодеяние),~носящие, как правило, вертикальный характер, т. е. возникающие между индивидом и лицом, занимающим более высокое положение в социальной иерархии. Отношения «он» возникают помимо воли индивида в силу факта принадлежности к какой-либо социальной группе (семье, предприятию или государству в целом). Личность, занимающая более высокое положение в данной социальной группе, оказывает благодеяние и покровительствует нижестоящим, что побуждает последних к ответной признательности. В ответ на оказанную заботу и покровительство индивид должен выполнить обязательства «гиму» и «гири». «Риму» это долг и обязательство высшего порядка (преданность императору, государству и нации, обязательства по отношению к своей работе, долг перед родителями и предками), которые не могут быть полностью выполнены, как бы к этому ни стремиться. Обязательства «гиму» не ограничены временем и установленным объемом. Каждый японец должен исполнять их всю свою жизнь. В отличие от «гиму» обязательства «гири» могут быть исполнены в требуемой форме и объеме и ограничиваются во времени. К «гири» относятся обязательства перед лицами, от которых индивид получает благодеяние «он» (кроме императора и родителей, в отношении которых возникают обязательства «гиму»), а также долг по отношению к самому себе (необходимость беречь свое имя и блюсти свое достоинство), предполагающий добросовестное отношение индивида к своим обязанностям.

Традиционные предписания, нормы морали и этики продолжают оказывать существенное влияние на процесс регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления. Однако современному состоянию государственного управления соответствует система источников административного права, в которой ведущее место занимают правовые предписания.

Механизм государственного управления строится в соответствии с общими правовыми принципами, среди которых японские юристы выделяют:

легитимность (хотисюги);

демократичность (мжсюсюги);

подчинения закону (хо-ни еру гесэй);

разделение компетенции центральной и местной администрации (тихо бункэнсюги)т.

Сам процесс государственного управления в Японии характеризуется использованием права на административное усмотрение и широкое применение административного руководства.

10' Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1984. С. 460. 108 Современное право. Т. 4; Современная администрация. Токио, 1967. С. 8 (на японском яз.); Итахаси Икуо, Такано Тадаеси. Введение в правоведение. Токио, 1971. С. 189-190 (на японском яз.),

153

Административное усмотрение (гесэй сайре) предполагает наделение органов государственного управления некоторым объемом дискреционных полномочий. Свобода административного усмотрения допускается прежде всего в сфере государственного управления экономикой и финансами (установление цены продаваемой земли, государственной собственности (земли, недр и другого имущества), предоставление льгот по налогообложению и т. д.). Рассмотрим ситуацию с налоговыми льготами. Принимаемые после согласования позиций Министерства финансов и Министерства внешней торговли и промышленности ежегодные законы о налоговых режимах устанавливают максимальный объем предоставляемых льгот. В пределах определенного «потолка» Министерство внешней торговли и промышленности может предоставлять льготы по своему выбору. В результате отрасли конкурируют друг с другом за налоговую поддержку, а распределение льгот становится объектом борьбы между министерскими департаментами,

Практика административного усмотрения нашла свое применение в таких сферах, как дорожное и жилищное строительство, охрана окружающей среды, отвод площадей под промышленные предприятия и др. В некоторых случаях административное усмотрение присутствует и при осуществлении государственного управления, ведущего к ограничению прав и свобод человека. Так, Закон о выполнении полицейскими чинами служебных обязанностей регламентирует способы административного принуждения лишь в самом общем виде, оставляя решение вопроса даже о такой мере, как применение оружия, на «разумное усмотрение» полицейского. В подобных случая^ использование права административного усмотрения может привести к фактам административного произвола.

Японская полиция наделяется правом самостоятельно принимать меры в отношении малозначительных преступлений. Такие дискреционные полномочия, предоставляемые полицейским, помимо прочего, позволяют значительно сократить нагрузку на органы уголовной юстиции, что позволяет последним сосредоточить свои усилия на серьезных преступлениях. По данным профессора Университета Рицумэйкан Кан Уэда, на начало 1980-х годов число лиц, в отношении которых была применена указанная система, составило около 40 \% всех взрослых, задержанных полицией по подозрению в совершении преступлений, предусмотренных УК109. В связи с совершением малозначительных преступлений (кражи, укрывательство краденого, мошенничество и др.) и с причинением незначительного ущерба дела этих лиц были разрешены полицией путем вынесения им официального предостережения. Надзор за правильностью применения процедуры принятия мер по малозначительным делам осуществляет прокурор.

Административное руководство (гёсэй сидо) применяется в Японии преимущественно в сфере государственного управления экономикой. Оно предполагает заключение неформальных соглашений по экономическим вопросам между государственным органом (должностным лицом), с одной стороны, и корпорацией, группой корпораций или отдельным предпринимателем с другой. Распространенной формой административного руководства являются неформальном Уэда. Преступность и криминология в современной Японии. М., 1989. С. 157.

154

ные соглашения между заинтересованными сторонами (джентльменские соглашения).

Неформальный характер административного руководства со всей остротой ставит задачу создания в кадровой системе японского госаппарата специальных механизмов, снижающих степень риска сговора между чиновниками и предпринимателями. В этих целях используется, например, система постоянной (каждые 2-3 года) ротации служащих между подразделениями аппарата. Устанавливается ранний срок выхода чиновников в отставку (до 55 лет), после чего работник может поступить с разрешения министерства управляющим в частную фирму при условии, что в течение срока работы в госаппарате он не имел с ней официальных деловых контактов (в противном случае требуется выждать два года)110.

Отражая особое значение административного руководства для государственного управления промышленностью, исследователи определяют административное руководство как «сердцевину всей послевоенной индустриальной политики Японии111». Предметом административного руководства в сфере экономики являются организация межфирменных соглашений об объемах производства, экспорта, ввода в действие мощностей, подготовка слияния фирм. Наиболее распространенной формой административного руководства являются так называемые «рекомендации по сокращению производства» {сотая канкоку), даваемые компаниям в целях проведения антидепрессивной политики.

Административное руководство используется также в качестве эффективного средства контроля центральной администрации за деятельностью органов местного самоуправления через издание центральными ведомствами специальных циркуляров.

Понятие административного руководства уже давно укоренилось в административном праве Японии112. Однако, несмотря на это, оно до сих пор не имеет своего законодательного определения. Существуют лишь доктринальные определения административного руководства. Так, профессор Токийского университета Хироши Шионо считает, что административное руководство представляет собой «совокупность предпринимаемых административными органами мероприятий, которые, несмотря на то, что не обладают силой юридического принуждения, оказываются способными побудить определенные лица совершить те или иные действия в интересах государственного управления»113.

В законах о статусе министерств в самой общей форме определяются основные формы административного руководства: рекомендации (канкоку), требования (ёсэй)\% советы (дзёгон) и посредничество (тюкай). Не установлена и регламентированная процедура административного руководства. «Рекомендации» могут даваться в любой форме, в том числе устной. При прочих равных ус110 Modem Japanese Organisation and Desision Making. Berkeley, 1975. P. 111.

11 s John Owen Haley. Authority without Power. Law and the Japanese Paradox. N.-Y., Oxford,

1991. P. 160.

112 Narita Yoriaki. Administrative Guidance // Law in Japan. Vol.2. 1968; Senekata KenjL

Administrative Guidance and the Antimonopoly Law // Law in Japan. Vol. 10. 1977; Smith

Malcolm D. Prices and Petroleum in Japan 1974-1974. A Study of Administrative Guidance //

Law in Japan. Vol. 10. 1977.

113 Н. Shiono. Administrative Guidance // Public administration in Japan. Tokyo, 1984. P. 204.

155

ловиях это обстоятельство затрудняет судебное разбирательство противозаконных административных действий.

Выделяют три основные разновидности административного руководства:

регулятивное;

примирительное;

поощрительное.

В первом случае органы публичной администрации посредством административного руководства ограничивают деятельность одной из сторон в публичных интересах или в целях защиты прав и законных интересов другой стороны. При этом регулятивное административное руководство может осуществляться и когда административные органы наделены законодательством властными полномочиями для урегулирования данных общественных отношений, и когда закон не предоставляет им таких полномочий. Так, например, в соответствии с Законом о стандартах в строительстве лицо (юридическое или физическое), приступающее к возведению здания или иного строения, должно в предварительном порядке представить строительный план соответствующему административному агентству по контролю за строительством, которое по различным причинам (например, возведение здания на месте, предлагаемом строителем, создало бы помехи для телеи радиовещания) может рекомендовать перенести стройку на другое место. Административное агентство, наделенное в соответствии с Законом о стандартах в строительстве властными полномочиями вплоть до запрещения строительства, на практике прибегает к ним только тогда, когда строитель игнорирует предложения перенести стройку в другое место.

Во многих случаях законодательство не наделяет административный орган специальными властными полномочиями, и его решения носят исключительно убеждающий, рекомендательный характер. В соответствии с Законом о нефтепереработке каждая японская нефтеперерабатывающая компания ежегодно представляет в Министерство промышленности и внешней торговли план по производству нефтепродуктов. Министр может предложить руководству компании пересмотреть отдельные положения плана. Если же компания отказывается внести изменения в свой план, то единственное средство воздействия, которым наделяется по закону Министерство промышленности и внешней торговли, это предание гласности данного факта. На практике этого оказывается достаточно для того, чтобы «убедить» компанию, поскольку в противном случае может быть нанесен серьезный ущерб ее деловой репутации на японском рынке.

Примирительное административное руководство, как это следует из самого названия, преследует цель примирить интересы сторон в конфликтной ситуации. Так, в уже приводившемся примере с предоставлением строительного плана в административное агентство по контролю за строительством, последнее может предложить согласовать место строительства, если планируемая постройка будет нарушать права и законные интересы собственников соседних зданий (например, приведет к ухудшению освещения в близлежащих зданиях).

Наконец, поощрительное административное руководство предполагает осуществление административным органом действий, стимулирующих развитие общественных отношений в публичных или частных интересах (например, Закон о поощрении малых и средних предприятий).

156

Три основные разновидности административного руководства не являются взаимоисключающими и могут сочетаться друг с другом. Так, например, административное руководство, стимулирующее развитие конкретного сектора производства (поощрительное руководство), одновременно ограничивает активность конкурирующих производств (регулятивное руководство).

Административно-правовая доктрина исходит их того, что административное руководство не должно нарушать законы и постановления114.

В основании системы источников административного права находится Конституция Японии верховный закон страны, в котором закреплены основы государственного управления.

Постоянно возрастает число законов, являющихся источниками административного права. К началу 1980-х гг. в Японии действовало свыше 1500 законов, при этом более тысячи законов относилось к сфере государственного управления и административного права115.

Среди законодательных актов, регулирующих деятельность государственной администрации, выделяется группа основных законов. Основные законы определяют общее направление правовой политики и правовые принципы в соответствующей сфере, а конкретные мероприятия регулируются «обычными» законами. К числу основных законов в административном праве относятся Закон о кабинете министров, Закон об организации государственного управления, Закон о государственных служащих, Закон о местном самоуправлении и некоторые другие законодательные акты.

К разряду обычных законов могут быть отнесены законы о статусе министерств и ведомств, в которых устанавливаются структура, штаты, основные задачи центральных органов публичной администрации, механизмы межведомственной координации, а также многочисленные законы об отраслевом регулировании. Последние подразделяются на постоянные и временные (так называемые законы о временных мерах). Постоянными законы называются в том случае, если они содержат нормативы постоянной регламентации (ограничения на открытие новых предприятий, принудительная специализация в отраслях инфраструктуры, стандарты техники безопасности, строительные нормативы и др.). Временные законы предусматривают льготные режимы, действие которых ограничено во времени и направлено как на приоритетные отрасли, так и на «структурно больные» отрасли, нуждающиеся в помощи для их свертывания.

В современном административном праве Японии существует разветвленная система правовых норм, предназначенных для осуществления полицейско-ре-прессивных целей. Японские юристы называют административно-правовые акты, содержащие подобные нормы, законодательством в области общественного спокойствия (тианриппо). К числу таких актов относятся Закон о предотвращении подрывной деятельности (предусматривает административно-правовые ограничения в отношении реализации конституционных прав на собрание, объединение в союзы, коллективные действия, свободы печати и др.), Закон о силах самообороны, Закон об охране оборонной тайны, Закон о выполнении чи~

The Japanese legal system. Tokyo, 1976. P. 374. Цунэо Инако. Указ. соч. С198.

157

нами полиции служебных обязанностей, Закон о дорожно-транспортном движении и др. Принимаемое японским парламентом законодательство в области общественного спокойствия дополняется постановлениями об общественной безопасности (коан дзёрэй), представляющими собой решения муниципальных собраний.

Японское административное законодательство не кодифицировано в отличие от уголовного, гражданского, торгового, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального. Административно-правовые нормативные акты собраны в Сборнике действующих законов и постановлений, который издается Бюро юридических исследований при Министерстве юстиции. Кроме того, нормативные акты в области административного права содержатся в Полном собрании шести законов (или просто «Шесть законов»)116, публикуемом различными частными издательствами.

Значительная часть источников административного права представлена различными подзаконными актами. Их количество практически не поддается учету. Во исполнение конституции и законов кабинет министров принимает правительственные указы. К числу подзаконных актов в Японии относятся приказы министерств и других государственных ведомств, правила органов, действующих при правительстве, а также правила исполнительных органов муниципалитетов. Муниципальные собрания в пределах законом установленной компетенции могут принимать нормативные акты местного значения положения.

Важную роль в регулировании сферы государственного управления играют заключенные Японией международные договоры. Они особенно эффективно используются в качестве инструмента государственного управления экономикой и внешней торговлей.

§ 2 Высшие и центральны® органы публичной администраций

Император ш государственное управление в Японии. С вступлением в силу Конституции 1947 г. Япония превратилась из дуалистической в конституционную монархию. Статья 1 Конституции закрепила: «Император является символом государства и единства народа, которому принадлежит суверенная власть». Были упразднены такие важные учреждения прежнего государственного аппарата, как Тайный совет и Министерство императорского двора, подчинявшиеся непосредственно императору и стоявшие выше парламента и правительства.

Сейчас японский император выполняет приблизительно те же государственные функции, что и британский монарх («правит, но не управляет»). К основным полномочиям императора в сфере государственного управления Конституция относит: назначение премьер-министра в соответствии с решением парламента (ст. б); промульгация правительственных указов и договоров; подтверждение назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц (ст. 7). При осуществлении этих полномочий император лишается личной

16 Сборники законодательства, выпускаемые ежегодно с конца XIX в., получили название «Шесть законов», поскольку имели подразделения в соответствии с конституцией и пятью кодексами.

158

власти. Совершая государственные акты, он должен руководствоваться «советами» и получать предварительное «одобрение» кабинета, который несет ответственность за государственные решения императора. Все действия императора ставятся в зависимость от принятого законодательства (ст. 4). Они не должны выходить за рамки так называемых государственных дел, под которыми Конституция понимает обязанности процедурного и протокольного характера. Император формально лишается права заниматься «государственной политикой», отнесенной к компетенции парламента и кабинета. Поэтому в государственном управлении он только одобряет уже принятые правительственные решения. Таким образом, Конституция заложила основы системы «символической монархии» сете тэта сэй.

Оценивая место императора в механизме государственного управления, нельзя ограничиться только формальной юридической стороной дела. Традиционное преклонение японцев перед особой императора предопределяет отношение политиков и государственных деятелей к императорскому дому. Монарх по-прежнему оказывает сильное влияние на политическую и идеологическую жизнь страны. К тому же и сама действующая Конституция не лишает главу государства возможности активно влиять.на политические процессы. Не раз японские правоведы обращали внимание на отсутствие в Конституции положения, которое исключало бы для императора возможность отвергать решения правительства1 !7. Политический смысл подобных «спящих» прерогатив усматривается без труда: за императором резервируется возможность в экстренных случаях противодействовать правительственному курсу.

Правительств©. Исполнительная власть в Японии осуществляется кабинетом министров (ст. 65 Конституции). Статус правительства помимо Конституции закреплен в Законе о кабинете (1947 года) и Законе об организации государственного управления (1948 года).

В состав кабинета (найкаку) входят премьер-министр (найкаку соридайд-шн) и государственные министры (кокуму дайдзин). Государственные министры, как правило, руководят работой соответствующих министерств. При этом некоторые министры могут возглавлять параллельно управления и комитеты, находящиеся при канцелярии (офисе) премьер-министра или при кабинете министров.

Часть государственных министров являются министрами без портфеля. В соответствии со сложившейся практикой на них возлагается руководство структурными подразделениями канцелярии премьер-министра.

Членами кабинета являются также генеральный секретарь кабинета (с 1966 г. именуется министром) и начальник законодательного бюро кабинета.

Законодательство устанавливает ряд существенных требований к составу кабинета.

Не менее половины министров кабинета должны быть депутатами парламента. Члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Термин «гражданское лицо» (буммин), впервые появившийся в послевоенной Конституции как буквальный перевод английского civilian, нуждается в раскрытии, ибо в

117 Нихон кэмпо но бунсэки. Токио Нагоя, 1954. С. 148; Мшобэ Тацукшш. Синкэмпо Гайрон. -Токио, 1947. С. 59.

159

законодательстве содержание этого термина не определено. Он понимается в одном из следующих трех значений: а) лицо, не состоящее на военной службе; б) не бывшее в прошлом профессиональным военным; в) не являющееся носителем милитаристской идеологии. Доминирует второе из этих толкований: как и премьер-министр, остальные министры также должны быть гражданскими лицами (civilians), т.е. не служить прежде в сухопутных войсках или военно-морском флоте118.

Глава кабинета премьер-министр назначается императором по представлению парламента. По сложившейся конституционной практике главой кабинета становится лидер партии парламентского большинства. Конституция предоставляет премьер-министру право назначать и отстранять от должности по своему усмотрению министров кабинета. В случае, когда глава кабинета временно не может осуществлять свои функции, его обязанности возлагаются на одного из министров кабинета при условии, что од заранее был уполномочен на это премьер-министром. Если же должность премьер-министра становится вакантной, кабинет в полном составе уходит в отставку.

Премьер-министр может возложить на себя обязанности любого из министров либо поручает их исполнение другому министру, когда кто-либо из министров оставил свой пост.

Пост премьер-министра высшая административная должность в Японии. Однако исследователи по-разному оценивают роль главы кабинета в реальном механизме принятия правительственных решений. Одни (Ч. Янага, советский исследователь И.А. Латышев)119 сравнивают статус японского премьера с положением британского главы правительства. Другие же, напротив, считают главу японского кабинета политически слабой фигурой120. Большинство исследователей современной японской политической системы сходятся во мнении, что государственно-политическая власть сконцентрирована в руках спаянной элиты, «правящей триады» высшего эшелона государственных чиновников, ведущих функционеров правящей либерально-демократической партии и представителей крупного бизнеса. Премьер-министр сам по себе не в состоянии противиться решениям, принятым «триадой». В то же время если политической элите не удается достичь консенсуса по важнейшим вопросам правительственной политики, обращаются к премьер-министру как к своего рода политическому арбитру.

Конституция, определяя компетенцию кабинета, относит к его ведению наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности (ст. 73):

ведение государственных дел и исполнение принятых парламентом законов;

руководство внешней политикой;

заключение договоров;

18 Еремин В.Н. Политическая система современного японского общества. М., 1992. С. 86.

119 Chitoshi Yanaga. Japanese People and Politics. N.-Y., 1956. P. 151; Латышев И. А. Япон

ская бюрократия. M., 1968. СП.

120 Hayo Kenji.The Japanese prime minister and public policy. L., 1993; Constantino R.

Japanese prime minister and public policy //Journal of contemporary Asia. -Stockholm, 1994.

V. 24. № 2. P. 227-228.

160

организация и руководство государственной службой;

составление проекта бюджета;

издание правительственных указов;

решения о всеобщих и частичных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.

Кроме полномочий, закрепленных в ст. 73 Конституции, к компетенции кабинета относятся: предоставление императору советов в отношении всех его действий, относящихся к государственным делам (ст. 3); назначение судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также судей всех нижестоящих судов (ст. 79, 80); решение о созыве чрезвычайных сессий парламента (ст. 53). Кабинет несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом (ст. 87).

Премьер-министр наделяется правом: выступать в парламенте от имени кабинета; вносить в парламент проекты бюджета, законопроекты и иные документы, требующие утверждения законодательным органом страны; докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях; руководить всеми звеньями исполнительной власти и контролировать их работу. Глава кабинета председательствует на заседаниях правительства. Его позиция является решающей при определении компетенции любого министра. В соответствии с Законом о кабинете (ст. 8) он вправе приостанавливать на время (до рассмотрения кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих органов исполнительной власти.

Кабинет министров осуществляет свои функции в форме заседаний кабинета, которые по сложившемуся обыкновению проводятся два раза в неделю121. Возможно проведение чрезвычайных заседаний кабинета (риндзи какуги). В отдельных случаях документы могут получить утверждение кабинета опросным путем. Заседания японского кабинета образец «закрытого» управления: они ведутся при закрытых дверях и не стенографируются. Не существует четко определенного регламента принятия решения кабинетом. Предполагается, что решения принимаются лишь после того, как с ним согласятся все участвующие в заседании министры. Если же премьер-министр считает необходимым принять решение, несмотря на возражения некоторых членов кабинета, он может предложить несогласным министрам уйти в отставку122.

Организация заседаний кабинета, подготовка необходимых материалов, сбор и изучение информации по важнейшим вопросам правительственной политики и некоторые другие организационно-технические вопросы составляют предмет ведения секретариата кабинета (найкаку камбо). Во главе этого правительственного учреждения стоит генеральный секретарь, являющийся по существу главным политическим советником премьер-министра.

При кабинете действует законодательное бюро (найкаку хосейкёку), обеспечивающее должное юридическое оформление всех законопроектов и правительственных указов, подготовленных правительством.

Латышев И.А. Японская бюрократия. М, 1968. С. 14. Латышев И.А. Указ. соч. С. 15.

11-1783

161

Важным совещательным органом при премьер-министре является Совет национальной обороны (кокубо кайги), в состав которого входят премьер-министр (председатель), заместитель премьер-министра, министр иностранных дел, министр финансов, начальник управления национальной обороны, начальник управления экономического планирования.

Деятельность Совета по делам персонала, также создаваемого при кабинете, будет рассмотрена в следующем параграфе.

Министерства и ведомства. В соответствии с Законом об организации государственного управления все органы и учреждения центральной администрации подразделяются на:

фу (канцелярия);

сё (министерства);

иинкай (комитеты);

те (управления).

Название «фу» относится только к одному административному учреждению канцелярии премьер-министра (сорифу), которую возглавляет министр кабинета. К основным функциям канцелярии относится решение вопросов общего порядка, касающихся всех министерств, а также некоторых специальных вопросов, не входящих в компетенцию существующих министерств (награждение и пенсионное обеспечение государственных служащих, статистика, общее инспектирование всех звеньев государственного аппарата, официальная публикация правительственных актов и т. д.).

Практически все министерства (се) построены однотипно. Министерство состоит из секретариата (камба) и департаментов (кёку), которые в свою очередь подразделяются на отделы (бу) и секции (ка). В некоторых министерствах создаются самостоятельные управления (те). Почти при каждом министерстве существуют консультативные комиссии, комитеты, советы, а также различные учреждения (исследовательские институты, учебные заведения и т. д.).

Возглавляет министерство министр (дойдзин). Его полномочия установлены в Законе об организации государственного управления: руководство министерством и надзор за работой персонала; разработка законопроектов в своей области управления и представление их премьер-министру для обсуждения на заседаниях кабинета; разработка приказов и распоряжений по министерству; руководство деятельностью местных филиалов министерств и ведомств и надзор за их работой (ст. 10-! 2,14,15).

Каждый министр имеет по одному парламентскому вице-министру, а наиболее влиятельные министры (финансов, внешней торговли и промышленности и др.) по два. Парламентский вице-министр оказывает министру помощь в управлении министерством, в решении ряда административных дел, а также исполняет обязанности министра в его отсутствие. Кроме того, каждый министр имеет по одному управляющему (административному) вице-министру (дзиму дзшсан), в задачу которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.

Два остальных вида административных учреждений (комитеты иинкай и управления те) создаются при канцелярии и министерствах. Как уже отмечалось выше, в ряде случаев их могут возглавлять государственные министры.

162

Комитетами, создаваемыми при канцелярии премьер-министра, являются: государственный комитет по обеспечению общественной безопасности (контролирует полицейские силы), комитет по делам столичной зоны, комитет по урегулированию земельных вопросов и др. Создаются комитеты и при некоторых министерствах: комитет по охране культурных богатств при министерстве просвещения, комитет по вопросам труда на общественных работах при министерстве труда и т. д.

При канцелярии премьер-министра создан целый ряд управлений: императорского двора, по развитию острова Хоккайдо, экономического планирования, обороны и др. При министерстве может создаваться несколько управлений: при министерстве внешней торговли и промышленности патентное управление и управление малых и средних предприятий; при министерстве сельского и лесного хозяйства продовольственное управление, управление рыболовства и управление лесного хозяйства.