Глава 3. административно-правовые отношения

Понятие и основные характеристики административно-правовых отношений

Понятие1

Административно-правовые отношения — это общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления) и урегулированные нормами административного права.

Основные характеристики административно-правовых отношений

Представляют собой разновидность правовых отношений, из чего следует, что к основным свойствам административных правоотношений относятся и наличие корреспондирующих друг другу прав и обязанностей его субъектов, возникновение правоотношения на основе нормы права и в связи с ней и т.д.

Являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе определенный общественный, государственный интерес. Его выразителем является властный субъект государственного управления как одна из сторон административного правоотношения. Административные правоотношения непосредственно связаны с реализацией задач и функций исполнительной ветви государственной власти в процессе государственного управления.

Носят властный характер, поскольку в процессе возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений реализуется государственное управление.

Обладают обширной сферой возникновения — это сфера государственного управления или сфера реализации исполнительной власти государства. Административно-правовые отношения могут возникнуть и в области обороны и государственной безопасности, и в сфере культуры, науки, образования, и в сфере экономических отношений, и применительно к системе социальной защиты, т.е. везде, где государством средствами своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями. Вследствие этого административно-правовые отношения часто не похожи между собой.

Являются организационными, возникают, изменяются и прекращаются в связи с реализацией исполнительной власти и связаны с ее организацией в широком смысле. Для того чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для совершения тех или иных действий, организовать материальное, финансовое, техническое сопровождение процесса и т.д. Таким образом, государственное управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений.

Отличаются особым административно-правовым порядком разрешения споров участников правоотношений. Разрешение спорных ситуаций, возникающих в процессе существования административного правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений, возникающих между лицом, инициирующим спор, и вышестоящей административной инстанцией, с одной стороны, и между лицом, к которому предъявляются претензии (это всегда государственный орган или должностное лицо), и этой же вышестоящей административной инстанцией. Таким образом, если в других отраслях права (гражданском, уголовном) решение спора всегда выносится за рамки правоотношений внутри отрасли — в ведение судебной инстанции, то в административном праве допустимо разбирательство и внутри самой системы.

Обладают своеобразным механизмом действия института ответственности за невыполнение субъективных обязанностей, составляющих содержание правоотношения. Административная ответственность в отличие от гражданско-правовой наступает не перед стороной правоотношения, права которой нарушены, а непосредственно перед государством. В целом административная ответственность родственна уголовной. Различие между основаниями для привлечения к уголовной или административной ответственности зачастую лежит в плоскости степени тяжести совершенного правонарушения (большего или меньшего вреда, нанесенного общественным интересам).

Структура административно-правовых отношений

Субъект

Понятие

Субъектом административно-правового отношения являются два и более участника, как минимум, один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, т.е. наделен специальной компетенцией в области государственного управления.

Виды

Индивидуальные

К их числу относятся все физические лица, обладающие различными административно-правовыми статусами (беженцы, иностранные граждане, государственные служащие, должностные лица, пенсионеры, студенты и т.д.), а также должностные лица органов исполнительной власти.

Коллективные

Как правило, наделенные каким-либо административно-правовым статусом юридические лица, в том числе различные государственные органы.

Особенности

должен отвечать требованиям административной правоспособности, т.е. потенциальной возможности участвовать в административно-правовых отношениях, иметь установленные административно-правовыми нормами права и обязанности, и требованиям административной дееспособности (включая деликтоспособность);

должен отвечать требованиям специальной административной правоспособности, т.е. ему необходим специальный административно-правовой статус, поскольку каждое физическое или юридическое лицо, вступая в административно-правовые отношения, становится лицензиатом, государственным служащим, заявителем и т.д.

Объект

Понятие2

Объектом административно-правовых отношений является то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников административно-правовых отношений.

Подходы к определению объекта

Ю. М. Козлов, P.O. Халфина и др. в качестве единственного объекта любого правоотношения признают действия, поведение людей3.

Н.Г. Александров, В.М. Манохин, Г.И. Петров и др. выделяют два вида объектов правоотношения: объект имущественных отношений (предмет правоотношения), в качестве которого выступают материальные ценности и вещи, и объект неимущественных отношений, т.е. те самые действия, поведение людей4.

Д.Н. Бахрах выделяет непосредственные (действия и поведение) и отдаленные объекты (материальные предметы, информация, продукты духовного творчества) административно-правовых отношений5.

Содержание

Субъективные права

Предоставляемая и охраняемая государством возможность (свобода) субъекта по своему усмотрению удовлетворять интересы, предусмотренные объективным правом.

Юридические обязанности

Предусмотренная законодательством и охраняемая государством необходимость должного поведения участника правового отношения в интересах управомоченного субъекта (индивида, организации, государства в целом).

Юридические факты в административном праве

Понятие

Юридический факт — это обстоятельство, при наступлении которого в соответствии с требованиями нормы административного права между сторонами должно (может) возникнуть, измениться или прекратить свое существование конкретное правоотношение.

Содержание

Деяния

Действие6

Правомерные

Основаны на положениях норм административного права и соответствуют им (например, в связи с наступлением 14-летнего возраста у конкретного лица возникает право на получение паспорта гражданина Российской Федерации. Получая паспорт, это лицо вступает в конкретные административно-правовые отношения с соответствующим государственным органом).

Неправомерные

Нарушают предписания норм административного права. Неправомерные действия влекут за собой возникновение ряда процессуальных правоотношений по привлечению к административной (дисциплинарной), ответственности (например, нарушение правил дорожного движения является основанием для возникновения административного правоотношения между нарушителем и уполномоченным государственным органом).

Бездействие

Волевое несовершение предписываемых законом действий (например, бездействие должностного лица, обязанного совершить определенные действия в отношении гражданина или организации, или бездействие гражданина, обязанного регистрироваться в органах внутренних дел по месту временного пребывания).

События

События — это явления, независимые от воли людей (например, смерть стихийное бедствие и т.п.). Нормами административного законодательства предусматривается возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, в том числе в связи с такими обстоятельствами, которые не связаны с волеизъявлением субъектов правоотношения (например, смерть гражданина влечет за собой прекращение все правоотношений, субъектом которых он выступал).

Особенности

прямое их юридическое последствие — возникновение, изменение или прекращение конкретного административно-правового отношения, т.е. они являются условиями возникновения конкретного административно-правового отношения;

представляют собой результат активного волеизъявления субъекта правоотношения;

основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т.е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер.

Виды административно-правовых отношений

По управляющему воздействию субъекта отношений

Основные

Непосредственно выражают формулу «субъект — объект», в которой проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Они возникают между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами, между руководителями и подчиненными и т.д.

Не основные

Складываются в рамках управленческих отношений, связанные с ними, но не имеющие своим назначением управляющее воздействие субъекта управления на объект. Неосновные отношения строятся по формуле «субъект — субъект» (например, два федеральных органа исполнительной власти решают совместно те или иные управленческие проблемы, затрагивающие их деятельность).

По направлению деятельности

Внешние

Направлены непосредственно на реализацию функции управления применительно к управляемым объектам.

Внутриорганизационные

Связаны с формированием управленческих структур сверху донизу с определением порядка взаимодействия между исполнительными органами и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между ними. Такие отношения выражают интересы самоорганизации системы исполнительной власти и ее структурных подразделений.

По характеру отношений, возникающих между субъектами административно-правовых отношений7

Горизонтальные8

Возникают в ситуациях взаимодействия властных структур между собой в условиях, когда между ними отсутствует какая-либо соподчиненность или подконтрольность.

Вертикальные

Возникают в случае, если одна сторона правоотношения организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта для управляемых субъектов государственного управления (например, между министерством и подведомственным ему предприятием).

Субординационные

Базируются на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (субординация, соподчинение субъектов правоотношения).

Координационные

Используют властные полномочия для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов.

Реординационные

Обеспечивают обратное воздействие управляемого субъекта на управляющий субъект (например, отношения, возникающие при обжаловании действий и решений властных субъектов или при обращении во властные структуры).

По целям

Регулятивные

Регулируют нормальные экономические отношения и личные неимущественные отношения. При помощи регулятивных отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций.

Охранительные

Направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также специфических государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.

По направлениям деятельности

административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории;

административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;

административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении9.

В зависимости от особенностей участников управленческих отношений10

между соподчиненными субъектами исполнительных органов, находящимися на разном организационно-правовом уровне (например, между Правительством РФ и министерством);

между несоподчиненными субъектами исполнительных органов, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, между двумя министерствами);

между субъектами исполнительных органов и находящимися в их системе государственными учреждениями, предприятиями, организациями;

между субъектами исполнительных органов и не находящимися в их организационном подчинении государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (например, Министерство финансов РФ может проводить финансовую проверку их деятельности);

возникающие между органами исполнительной власти (исполнительными органами) и органами местного самоуправления, между органами исполнительной власти (исполнительными органами) и общественными объединениями, между органами исполнительной власти (исполнительными органами) и гражданами.

По организационной направленности11

Организационно-управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти

Возникают в процессе и в результате реализации исполнительной власти и осуществления субъектом в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов.

Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности

Опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности.

Общегосударственные контрольно-организационные отношения

Возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т.е. общегосударственного контроля, который в отличие от обычного функционального контроля наделен рядом особенностей (осуществляется в масштабах всего государства от имени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определенным вопросам).

Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения

Возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля над законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий, судами и судьями, а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.