§ 4. отраслевые начала в управлении

§ 4. отраслевые начала в управлении

В период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли1 (экономики, социально-культурной и иной деятельности) в тех или иных территориальных границах. В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вышестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полномочий первых над полномочиями вторых. Такая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифицированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смысле.

Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявились в децентрализа' В Законе РФ о стандартизации под отраслью понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское или функциональное назначение.

388 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ции управления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих условиях обозначилась дифференциация в представлениях об отраслевом управлении. Оно коренным образом изменилось применительно к экономической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к отдельным отраслям административно-политической деятельности.

По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положениями:

1. В данных сферах сохранилось отраслевое управление. Но его структура, функции и полномочия органов принципиально изменились. Федеральные отраслевые органы разрабатывают предложения и участвуют в формировании государственной политики, а также обеспечивают единую техническую политику в области производства продукции отрасли; разрабатывают прогнозы развития и размещения предприятий подведомственной отрасли; разрабатывают и реализуют федеральные целевые и научно-технические программы по развитию отрасли; подготавливают предложения по созданию и ликвидации федеральных предприятий и организаций. Они финансируют в установленном порядке предприятия, учреждения и организации, объекты капитального строительства, осуществляют экспертизу проектов и смет. На них возлагаются функции заказчиков целевых программ, закупки продукции для государственных нужд. Такие органы назначают на должности и освобождают от должностей руководителей подведомственных предприятий, учреждений и организаций, заключают, возобновляют, изменяют и расторгают с ними контракты.

2. Как о специфических формах отраслевого управления в настоящее время можно говорить о федеральном управлении и об отраслевом управлении субъектов РФ.

3. Предприятия, учреждения и организации отраслей в силу их самостоятельности не являются звеньями отраслевых систем управления, подчиненными вышестоящим отраслевым органам по всем вопросам их деятельности. Конечно, степень зависимости таких объектов государственного сектора выше, чем негосударственных. Но вышестоящие органы не могут вмешиваться в основную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций. Это обстоятельство важно иметь в виду, ибо положениями об отдельных федеральных органах они по-прежнему включаются в их единые системы, что может вызвать искаженное представление об их взаимоотношениях с вышестоящими органами. В зависимости от особенностей отраслей отдельные функции отраслевого управления могут быть централизованы.

4. В системе органов отраслевого управления появилось два блока органов: а) органы специализированных отраслей (Министер-

389

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

ство путей сообщения, Министерство культуры и др.); б) органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализированных отраслей (Министерство транспорта и др.).

5. Отраслевые органы субъектов РФ не являются организационными звеньями единых систем федеральных органов отраслевого управления. Поэтому неправомерным является включение в положения о министерствах и других отраслевых органах норм, в соответствии с которыми в их единую систему включаются одноименные органы отраслевого управления субъектов РФ. В организационном смысле это противоречит принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

6. По общему правилу, функции и полномочия органов отраслевого управления ориентируются на общеотраслевые проблемы, на создание благоприятных условий для функционирования предприятий, учреждений, организаций, развития профильных отраслей.

7. Территориальные органы министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти являются звеньями их единых систем.

В административно-политической сфере имеются строго централизованные системы управления. В единую систему некоторых федеральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управления (управление оборонной, государственной безопасностью, внешней разведкой и др.).

Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолировано от территориального. Эти формы управления взаимодействуют, призваны во многих случаях дополнять друг друга. С организационно-правовой точки зрения их взаимодействие может осуществляться по разным каналам и в различных формах: в разработке и реализации региональных и отраслевых программ, согласовании вопросов территориального размещения объектов отрасли и т. д. В последние годы все чаще используется договорная форма обеспечения их взаимных интересов.

Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспекты управления тесно связаны с финансово-промышленными группами, правовые основы статуса которых установлены Федеральным законом от 27 октября 1995 г. "О финансово-промышленных группах"1. Это обусловлено тем, что такие группы участвуют в реализации федеральных и региональных целевых программ. Государственное регулирование их создания, деятельности и ликвидации осуществляется уполномоченным на то федеральным государственным органом, который^ по смыслу этого Закона, образуется Правительством РФ. Выполнение указанных функций относит1 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697.

390 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ся к его исключительной компетенции. Так, группа юридических лиц может приобрести статус промышленно-финансовой группы лишь по решению полномочного государственного органа о ее государственной регистрации. Он выполняет по отношению к ней определенные контрольные функции, например, вправе не чаще чем один раз в год потребовать отчета о ее деятельности и назначить ее аудиторскую проверку. При выявлении нарушений законодательства упомянутый орган может предложить участникам группы устранить выявленные недостатки; обратиться в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы и т. д.