Аннотация

Аннотация

Д.ГАЛЛИГАН • В.В.ПОЛЯНСКИЙ • Ю.Н.СТАРИЛОВ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВО:

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И ОСНОВНЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ

МОСКВА ЮРИСТЪ

2002

учебник» Московского общественного научного фонда совместно с Институтом конституционной и законодательной политики (С01.Р1— Будапешт) при финансировании Института «Открытое общество» (Фонд Сороса) — Россия

Перевод текста Д.Дж. Галлигана с английского П. Филипповой

Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ, 2002. – 410 с.

15ВМ 5-7975-0470-7 (в пер.)

Сравнительно-правовое исследование британского и российских ученых посвящено главным проблемам современного административного права. Рассматриваются природа, объем, цели, задачи, принципы административного права, его конституционные основы и 4>ормы осуществления, административные процедуры, принципы административного процесса, основные вопросы административного и судебного надзора.

Авторы книги известные специалисты в области административного права.

Денис Дж. Галлиган профессор Оксфордского университета, директор Центра социально-правовых исследований;

Виктор Владимирович Полянский — заведующий кафедрой конституционного и административного нрава Самарского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент;

Юрий Николаевич Старилов — заведующий кафедрой административного, муниципального и финансового нрава Воронежского государственного унивсрси-тста, док-гор юридических наук. профессор.

Для с тудентов, аспирантов, преподавателей, практических работников правоохранительных органов.

I8ВN 5-7975-0470-7

УДК 342.9 ББК 67.401

© Оформление. «Юристъ», 2002 © Соп5(Ки1юпа1 & Ье§;51а11уе

РоПсу 1п<,п(и1е (С01.Р1),

Ви(1арех1, 2002 © Московский общественный

научный фонд (МОНФ), 2002

Бюлетень Бюллютень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

Ведомости Ведомости съезда народних депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

Ведомости РСФСР Ведомости съезда народних депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

Ведомости СРСР Ведомости Верховного Совета СССР

Вестник ВАС Вестник Верховного Арбитражного Суда Российской Федерации

ГиП Государство и право

ЖРП Журнал Российского права

ОЗ Основной закон ФРГ

ПобаС Положение об административном судопроизводстве Германии

РВ Российские вести

РГ Российская газета

РЮ Российская юстиция

САПП РФ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СГП Советское государство и право

СЗ РФ Собрание законодательства Российской Федерации

СП СССР Собрание постановлений СССР

СЮ Советская юстиция

ФЗ Федеральный закон

ФКЗ Федеральный конституционный закон

ХиП Хозяйство и право

AoR Archiv des offentlichen Rechts

Bay VBI Bayerische Verwaltungsblatter

BGBI Bundesgezetzblatt

DOV Die offentliche Verwaltung

DRIZ Deutsche Richterzeitung

DVBI Deutsches Verwaltungsblatt

GVBI Gezetz und Verordnungsblatt

Jura Juristische Analysen

NJW Neue Juristische Wochenschrift

NVvZ Neue Zeitsebrife for Verwaltungsrecht

RGBI Reichsgezetzblatt

ROW Recht in Ost und West

VBIBW Verwaltungsblatter Baden-Wurttemberg

Verv Arch Verwaltungsarchiv

Создание основ административного права является исключительной заслугой административно-правовой науки, которая на определенном историческом отрезке выделилась из науки об управлении в самостоятельную дисциплину. Наука административного права — это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.

Наука административного права, являющаяся частью публичного Права, — одна из самых молодых наук. Как самостоятельная область научного познания она берет свое начало в теории разделения властей и в теории правового государства. Административно-правовая наука является результатом и одновременно частью так называемого рационального опытного знания, развившегося на Западе уже в Новое время. Государство возникло там как «механическое» и рациональное явление, которое, проявляясь в различных видах и формах, сначала сводилось к небольшому числу основных функций. С точки зрения общественной практики и потребностей все государственные жизненные ситуации были предсказуемы; они подвергались исчислению и были управляемы в соответствии с действующим законом, правовыми нормами. На этой основе наука об управлении в XVII в. развивалась прежде всего как камеральная и полицейская наука.

В настоящей книге будут анализироваться история развития и сущность английского, французского, австрийского и немецкого административного права; в этих странах зародились и административное право, и соответствующая научная отрасль. Существует мнение, что страны, внедрившие у себя административное право, подразделяются на два типа: 1) Франция и страны, заимствовавшие ее правовую систему; 2) страны, в которых преобладает влияние германского права. Этим двум типам государств противостоят страны, игнорирующие автономию административного законодательства (например, США, Великобритания, другие страны с англосаксонскими правовыми традициями).

В эпоху абсолютизма наука административного права «избежала» научного анализа и теоретического подхода в изучении своего предмета, составляющих ее частей и соответствующих общественных отношений. В то время государство представлял господин (царь, король, князь, властитель). Его воля и считалась законом, а действия и мероприятия не были связаны нормативными правилами (законодательными установлениями). Отсутствовал и предмет административного права, ибо управленческая деятельность осуществлялась без всякого нормативного регулирования. Следовательно, систематической административно-правовой науки в период абсолютизма создано не было. Предпосылки для создания самостоятельной и систематической управленческой науки (науки управления, или административного права) отсутствовали, так как в эпоху монархического абсолютизма не существовало ни сформированной системы разделения властей, ни административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти.

Начало развитию науки административного права положила камералистика — наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика)3. Корни этой старейшей науки уходят в шестнадцатое столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой. М. Оссе (1506—1557) показал в своем политическом завещании (тестаменте от 1556 г.) образец правительства и управления территориального государства эпохи времен Реставрации. Г. Обрехт (1547—1612) в сочинении «Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции» (1617 г.) составил проект всеобщей программы управления, в которой в качестве предмета управления впервые были показаны общественные отношения и взаимоотношения индивидуумов с государством, управленческими органами, полицейскими учреждениями.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права девятнадцатого столетия.

В средневековых европейских университетах в камералистику входил целый пакет административных и экономических дисциплин. Король Пруссии Фридрих Вильгельм I учредил в г. Галле и во Франкфурте-на-Одере первую кафедру камералистики. С ее введением в университетское образование молодая наука в XVIII в. получила дальнейшее развитие и распространила свой предмет изучения на все связанные с государственной политикой важнейшие дисциплины, особенно на экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах, аграрную науку, мануфактурное дело и горное строительство (получив название «новая камералистика»). Научное значение этого учения стало расти, и уже вскоре кафедры камеральной науки были образованы и в других университетах Европы (например, в Вене в 1752 г. и Гёттингене в 1755 г.). Со второй половины XIX в. камералистика стала преподаваться и в университетах России.

В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа научных трудов по проблемам управления, которые в меньшей степени имели научно-систематический характер, в большей — практически-инструментальный. В литературе анализировались прежде всего вопросы повышения «эффективности» управления с целью усиления и распространения государственной власти, повышения собираемости налогов и сборов, поддержки хозяйства и общего благосостояния. В качестве правового наименования государственного обеспечения «хорошего порядка» в обществе служил термин «власть полиции». Полицейская власть также понималась при этом как осуществление заботы о благосостоянии общества. Практически до XIX в. назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение «счастья граждан»', безопасности и благосостояния. Соответственно этому с термином «полиция» идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась «полицейской наукой», она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний но осуществлению административных действий.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы» систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины.

С точки зрения современного административиста-правоведа, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту историческую эпоху, очевидно, было совершенно невозможно систематически изложить понятийную систему административного права, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов «камеральное право» (право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и «камеральная наука» является в данном случае предпочтительным при определении административного права того времени и при его сравнении с современным административным правом, которое в XVII—XVIII вв. особенно быстро развивалось во Франции, Пруссии, Голландии и Швеции. В этих государствах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, явилась образцом администрации и для других европейских стран; во Франции быстро создавались и развивались полицейские учреждения. По шведскому образцу Петром I была организована российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции во многих других сферах, даже в семейных делах.

В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым при формировании самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права. Главными представителями полицейской науки того исторического периода были И. Юсти (1717—1771) и Е. фон Зонненфельс, который внес большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и финансовой сферы. Юридические наработки были собраны Г. фон Бергом в семитомном «Справочнике германского полицейского права» (1799—1806). И. Юсти впервые в то время подчеркнул необходимость такого разделения в своей работе «Основы (принципы) полицейской науки»' (1756); с 1758 по 1764 г. ученый опубликовал труды по денежной системе, государственным финансам, промышленным предприятиям, церковному имуществу. Таким образом постепенно создавались предпосылки для самостоятельного научного исследования вопросов полицейской науки. Поддерживал такой подход к развитию этой науки и государствовед из Гёттингена И. Пюттер (1725—1807). Более того, он попытался показать место полицейской науки в системе публичного права и описал полицейскую власть как задачу защиты общества от опасностей, при этом содействие благосостоянию общества не должно было быть делом полиции, как это считалось ранее. И. Пюттер изучал также историю управления времен империи.

главные со черты, т.е. те сферы общественных отношений, которые объединены полицейской деятельностью. В разработанной им системе ученый выделил 11 частей той материи, в которой применяется полицейская деятельность: религия; обычаи; здравоохранение; питание; публичный порядок и спокойствие (мир); дорожное хозяйство; торговля; мануфактура (производство); служебный персонал; поденная работа (т.е. работа тех, кто продавал свою рабочую силу на один день).

В конце XVIII — начале XIX в. Г. Берг (1765—1843) систематически переложил старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанных И. Пюттером, т.е. им была заложена основа научно-правовой разработки соответствующей правовой материи. Обоснование принципа правового государства оказало воздействие и на понимание управления, которое обозначалось тогда термином «полиция». Попытку ограничения полицейской деятельности в соответствии с принципом правового государства предпринял Г. Берг в «Справочнике германского полицейского права», в котором он редуцировал понятие полиции до уровня обеспечения безопасности.

Новое содержание понятия «полиция» было обусловлено проникновением в сферу управления новых знаний и вытекало из государственно-правовых представлений просветительской философии. Следовательно, в конце XVIII в. полицейская наука стала изменяться под воздействием гуманистических идей, т.е. произошел переход к «либеральному мышлению», характерному для правового государства.