5.4. германия

5.4. германия

5.4.1. Система общего административного права Германии, сложившаяся к настоящему времени, имеет следующие составляющие. Часть 1. Управление и административное право. Часть 2. Основные понятия административного права. Часть 3. Управленческие действия: Административные акты. Часть 4. Управленческие действия: Административный договор и другие формы управления.

Часть 5. Процесс управления и исполнение актов управления. Часть 6. Организация управления.

Часть 7. Правовое регулирование государственного возмещения ущерба.

Процесс управления, важнейшая часть административного права ФРГ, представляет собой внешнюю деятельность органов, учреждений, направленную на оценку условий, подготовку и издание административного акта, на заключение административно-правового договора. В отличие от процесса управления законодатель регламентирует административный процесс, заключающийся в рассмотрении административными судами споров, одной из сторон которых является публичное управление. Закон об административном процессе включает в себя нормы, указывающие на область применения, компетенцию, подсудность, принципы процесса (участники процесса, исполнители, представители, расследование, доказательства, вступление в силу, срок давности, срок рассмотрения и т.д.).

Особенная часть административного права ФРГ объединяет правовые нормы, действующие для различных отраслей и сфер управления. К Особенной части административного права относятся: коммунальное право, социальное право, чиновное право, полицейское право, налоговое право, школьное право, а также строительное право, экологическое право и водное право.

Одним из самых популярных учебников административного права Германии, который оказал значительное влияние на содержание позднее издаваемых учебников, является книга О. Манера «Немецкое административное право»; ее первое издание датируется 1895 г., а последнее — 1924 г. Этот учебник имеет следующую структуру.

1. Введение (понятие управления, административное право и административно-правовая наука). Общая часть

2. Историческое развитие немецкого административного права (монархическое право верховной власти; полицейское государство; правовое государство).

3. Основные черты административно-правового порядка (господство закона; источники административного права; административный акт; публичные права; административно-правовой институт и отделение от гражданского права).

4. Правовая защита по административным делам (право на иск;

административное судопроизводство; стороны; виды административно-правовых споров; компетенция судов по гражданским делам в сфере управления; ответственность за неправомерные должностные действия).

Особенная часть

1. Полицейская власть (развитие понятия полиции; границы полицейской власти; приказ полиции; разрешение полиции; полицейский штраф; полицейское принуждение, непосредственное принуждение;

особенности принуждения посредством применения власти).

2. Финансовая власть (налоговое бремя, налоги); права и взаимные права, вытекающие из налогообложения; смягчение налоговой обязанности; финансовый приказ; финансовый штраф; финансовое принуждение.

Современная учебная литература по административному праву ФРГ в основном базируется на одинаковых подходах к выявлению основных частей административного права. Вместе с тем встречаются и «нетрадиционные» подходы к рассмотрению данного вопроса. Например, в опубликованной в 1994 г. в Германии книге Р. Лёзера под названием «Система административного права» автор приводит три основных раздела административного права: 1) фундамент административного права: публичное управление как бюрократия; 2) правовой режим (порядок) управления; 3) публичное управление: организация построения.

5.4.2. В Общей части административного права Германии важнейшее место занимает институт административного акта. В германском административном праве законодатель считает административным актом каждое распоряжение, решение или другое властное мероприятие, которое осуществляет орган управления для регулирования конкретного случая в области публичного права и которое направлено на непосредственное правовое воздействие на внешнюю среду. Таким образом, основными признаками административного акта по германскому административному праву являются следующие: 1) издается органом управления; 2) является властной мерой воздействия; 3) применяется как форма управления в области действия публичного права;

4) представляет собой особую форму регулирования конкретных отношений или разрешения конкретного случая (спора); 5) оказывает непосредственное правовое воздействие на внешнюю сферу.

Административная мера (или управленческое действие) должна иметь ясное содержание и название. Она может иметь письменную, устную или иную форму, например целенаправленное бездействие («конклюдентное молчание»). Административная мера может исходить также от специально созданной машины или аппарата (например, сигнал светофора. Административный акт должен издаваться только административным органом, т.е. специальным органом, выполняющим функции публичного управления, и только в сфере отношений публичного права (или, можно сказать, в сфере отношений административного права). Административный акт направлен на одностороннее регулирование, которое влечет правовые последствия. Административная мера, принятая органом публичного управления и содержащая односторонние меры внешнего правового регулирования, только тогда является административным актом, когда она регулирует единичный случай. При этом разграничиваются правовые нормы (нормативные правовые акты) и административные акты: нормативные акты устанавливают абстрактно-всеобщее регулирование, а административные акты — конкретно-индивидуальное регулирование. Административная мера, принятая органом публичного управления, только тогда может стать административным актом, когда конкретно-индивидуальное регулирование (решение) органа управления будет направлено на непосредственное правовое действие во внешнюю среду.

Германскими учеными особо отмечаются три существенных признака административного акта: 1) регулирование отдельного случая;

данным признаком административный акт отграничивается от нормы закона, т.е. административный акт является конкретным решением, относящимся именно к отдельному случаю, тогда как закон представляет собой абстрактное регулирование; 2) является решением; в данном признаке скрываются два момента: а) волеизъявление ведомства в отношении граждан или некоторой вещи и 6) обоснование прав и (или) обязанностей для гражданина или относительно некоторой вещи; 3) внешнее действие административного акта заключается в том, что он оказывает непосредственное правовое воздействие «вовне», т.е. имеются в виду правоотношения между государством и гражданами.

Германские административные акты можно классифицировать по различным основаниям: 1) по содержанию выделяются постановляющие (приказывающие, запрещающие, разрешающие, отказывающие, ограничивающие, отменяющие), устанавливающие, право устанавливающие (публично-правовое правоустановление и частноправовое правоустановление) административные акты; 2) по действию в отношении затронутого лица — обременительные и благоприятствующие; 3) по степени связанности правом — содержательные и рамочные; 4) по действию во времени — разовые и постоянные; 6) по полноте регулирования — частичные и полные административные акты; 7) в зависимости от «окончательности» решения — предварительные и окончательные акты.

В отличие от германского в российском административном праве издаваемые органами управления акты применения норм административно-юрисдикционного права (например, постановления о наложении административного взыскания) считаются правовыми актами управления (как правило, индивидуальными). В германском же административном праве такие акты не считаются правовыми актами управления, ибо законодатель четко выделяет отличительные признаки правового акта управления.

5.4.3. Важнейшие административно-правовые институты германского административного права развиваются в рамках его Особенной части. Например, традиционно огромное значение имеет немецкое профессиональное чиновничество (публичная служба). В Германии, как и во многих государствах Западной Европы, институт профессионального чиновничества (чиновное право) структурно является одной из важнейших частей Особенной части административного права. Теоретическому исследованию правовых вопросов публичной службы Германии, проблемам современного чиновного права, профессионального чиновничества, установления правового статуса чиновников и других лиц, находящихся на публичной службе, в немецкой литературе посвящено множество работ, учебников, практических пособий'. В Высшем административном суде Германии также анализируются и решаются многие вопросы применения действующего законодательства о профессиональном чиновничестве. С объединением Германии в 1990 г. вопросы публичной службы стали обсуждаться еще более активно. В новых землях ФРГ последние годы происходило становление нового законодательного регулирования публично-служебных отношений. Некоторые аспекты публично-служебного законодательства ФРГ рассматривались и российскими учеными. Например, согласно п. 1 ст. 75 Основного закона Германии, Федерация определяет «рамочную» компетенцию для установления правоотношений на государственной службе в землях, общинах и других образованиях и организациях государственного права. Закон о правовом положении государственных служащих (закон-рамка) закрепляет руководящие и объединяющие начала чиновного права ФРГ. В гл. 1 этого Закона (§ 1—120) содержатся положения, адресованные законодателю земель, который разрабатывает и принимает действующие на своей территории законы о государственной службе; вторая глава упомянутого Закона (§ 121—133) включает в себя предписания, действующие непосредственно и единообразно как в Федерации, так и в землях Германии.

Согласно ст. 174 а Основного закона Германии, Федерация имеет конкурирующее законодательство в области оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих на государственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственных служащих оптимальным образом объединил федеральное и земельное законодательства в данной сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительно отличаются от федерального.

Правовое положение государственных служащих земель в Германии и подчиненных этим органам земель коммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственными законодательными актами, при этом Федерация имеет право принимать нормативные акты, устанавливающие лишь рамочные предписания и нормы. Однако в данном случае имеются два ограничения:

а) в издании федеральных нормативных актов должна быть реальная потребность, т.е. принятие закона обусловлено необходимостью урегулирования отношений на государственной службе;

б) устанавливаются только те рамочные нормативные акты и предписания, которые не затрагивают прав и свобод граждан, а относятся лишь к определению правового положения государственных служащих.

5.4.4. Анализ современного законодательства о государственной службе в России и содержащихся в научных трудах предложений ученых приводит к однозначному выводу, что реформирование государственной службы проводится сегодня в большей мере с учетом опыта ФРГ. Однако, заимствуя полезное из законодательства о публичной службе Германии (или какой-то другой страны), не следует повторять чужих ошибок. В Германии, например, на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновников, т.е. специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Как правило, эти требования обосновываются наличием у чиновников многих «привилегий», «неповоротливым и громоздким персоналом управления», «многочисленностью чиновников» и пр.

Кроме того, важно учитывать специфические условия современной российской государственно-правовой, политической и общественной ситуации. Да и мировая практика реформирования института государственной службы показывает, что в каждой стране, несмотря на учет традиционных положений публичной службы, в принимаемых новых законах содержатся определенные особенности правового государственно-служебного регулирования. Видный немецкий ученый-административист профессор У. Баттис отмечает, что земельные законы о чиновниках новых земель Германии не ограничиваются простым перенесением в принимаемые законы «рамочных» положений федерального закона о чиновниках, а учитывают в различном объеме особые общественные и государственные условия.

В западной теории используются понятия «публичная служба», «профессиональное чиновничество», «чиновничество». Исторически чиновничество создавалось для выполнения служебных обязанностей. В чиновном праве стран Западной Европы чиновника определяют как носителя особых государственных функций. Именно исходя из этого признака чиновники выделяются из числа прочих лиц, работающих по найму в системе государственной службы. Чиновник — носитель публично-правовых функций. Эта теория получила наиболее широкое распространение в Западной Европе. Например, в Германии чиновник — это лицо, состоящее в особых служебных отношениях с государством (землей), причем эти отношения характеризуются выполнением государственно-правовых функций и связывают чиновника с государством отношением верности (и доверия со стороны государства, т.е. наделения его особыми властными публично-правовыми полномочиями).

5.4.5. Немецкое законодательство подразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. Чиновники — это лица, выполняющие публично-правовые функции на службе у союза (федерации), земли, органа самоуправления или в иных учреждениях. Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от 27 февраля 1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении чиновников (в ред. от 27 февраля 1985 г.). Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям Федерального закона. Особые права и обязанности чиновничества в отличие от прочих лиц, работающих по найму, выражаются, например, в порядке назначения на должность (не путем заключения соглашения о приеме на работу, как для служащих); в порядке увольнения с должности (как правило, по достижении определенного возраста с уходом на пенсию). Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всех случаях несут учреждения публичного права — работодатели чиновника, а дела о проступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами по рассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношении рабочих и служащих. Чиновники ограничиваются в праве свободного выражения мнений: они не имеют права участвовать в забастовках. По мнению законодателей и теоретиков немецкого административного права, государство имеет полное право требовать от чиновников политической благонадежности и преданности, поскольку они служат всему народу, а не какой-либо политической партии. В качестве важнейшего принципа профессионального чиновничества устанавливается внепартийность государственной службы и чиновников.

Публичная служба в ФРГ — это деятельность на службе юридического лица публичного права. Под формальное понятие государственной службы кроме чиновников подпадают также судьи, профессиональные солдаты, солдаты по контракту на определенное время и служащие вместе с рабочими, которые состоят на службе юридического лица публичного права. Чиновничество в землях ФРГ (особенно в так называемых старых землях ФРГ) в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германии — чиновник) составляет большинство, т.е. чиновников больше, чем просто служащих и рабочих, занятых на государственной службе.

Публичная служба в Германии — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении определенными субъектами публично-правовых функций в органах федеральной государственной власти, земельных органах, общинах и других субъектах публичного права. К государственной службе относятся:

а) профессиональные судьи, которые выполняют функции правосудия;

б) профессиональные военные;

в) министры, члены дирекции федерального банка;

г) чиновники, осуществляющие управленческие функции. Единство государственной службы Германии обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением и оплатой труда.

5.5.1. Историческая осудц Право в Европейском Союзе — это особый вид законодательства, розданный на основе сочетания принципов, содержащихся в юридических системах стран-участниц, и новых принципов, характерных я правопорядка Сообщества. Первоначально Сообщество состояло 43 трех отдельных экономических организаций, созданных по соглашению. Европейское объединение угля и стали о6разовалося Парижскому договору 1951 г., а в 1957 г. были подписаны .два других соглашен: о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) и Европейский договор по атомной энергии. Самым важным из них является договора ЕЭС, поскольку он имеет более широкое применение, чем два других. Он определяет принципы Сообщества, его основы, политику и вида управления институтами Сообщества.

К шести первоначальным членам Сообщества: Бельгии, Франции, Германии, Италии, Люксембургу и Нидерландам, в 1973 г. присоединились Великобритания, Ирландия и Дания, в 1981 г. Греция, в 1986 г. — Испания и Португалия и в 1995 г. — Швеция, Финляндия и Австрия. Одной из Шей Сообщества на настоящий момент является его расширение за к обратившихся с просьбой о вступлении стран Центральной и Восточной Европы.

Учредительные Документы Сообщества пересматривались трижды: в Едином Европэдском акте 1987 г., в Договоре Европейского Союза 1992 г. и в Амстердам с ком договоре (проекте) 1997 г. Договор Европейского Союза устанавливает конституционную базу на трех «столпах». Первый это Договор ЕЭС (исправленный), второй -положения, относящая к общим вопросам внешней политики и политики безопасности ц третий — положения о сотрудничестве в области права и внутренних дел. В природе Сообщества было заложено быстрое развитие его внутренней структуры. Существует разветвленная и сложная сеть институтов, имеющих полномочия продвигать идеи Сообщества, и многие изменения, внесенные после пересмотра договоров, имеют орошение к роли и взаимоотношениям между этими институтами.

Следует отметить что институты Сообщества не просто являются его составляющими административными частями. Настоящий анализ европейского административного права принимает во внимание, что страны, входящие в сообщество, и их правительства сами по себе являются жизненно важными частями конституционной структуры Сообщества, так сказав «местными» правительствами в общей наднациональной схеме.

5.5.2. Особенности конституции.

1. Основным источником правовых норм ЕЭС являются учредительные договоры и законы, принятые в целях их реализации. Договоры являются первичными правовыми документами, законы — вторичными. И те и другие дополняются юрисдикцией Европейского Суда справедливости.

2. Межправительственные конференции являются официальным механизмом пересмотра первичного законодательства Союза. Вторичное его законодательство принимается Советом, Комиссией и Парламентом. Существует пять основных типов правовых документов, раз-. личных по характеру. Это постановления, директивы, решения, рекомендации и заключения. Два последних документа не влекут за собой мер юридического характера.

3. Граждане могут пользоваться правами, вытекающими из мер Сообщества, в своих национальных судах, даже если эти меры еще не применяются национальным законодательством. В этом заключается принцип прямого действия, установленный Судом Van Gend and loos и разработанный в дальнейшем прецедентным правом.

4. В случае конфликта между положениями прямого применения или прямого действия, относящимися к законодательству Сообщества, и законодательством отдельной страны применяется правовое положение Сообщества. В этом состоит принцип примата, установленный ECJ в Costa v. ENEL и разработанный в дальнейшем прецедентным правом, включая Factortime.

5. Поскольку система Сообщества не предусматривает отдельного административного суда как такового, в ней применяется судебная проверка актов Европейского сообщества. Действие может быть представлено на рассмотрение ЕСL для того, чтобы либо отменить Акт Сообщества, либо обязать действовать в том случае, если жалоба была на бездействие.

6. Страны-участницы могут предлагать к рассмотрению действия, связанные с нарушением закона Сообщества со стороны других стран-участниц или Комиссии.

5.5.3. Административная система.

1. Основными институтами в рамках Европейского Союза являются следующие:

Европейский Парламент, который избирается общим прямым голосованием и представляет народы Сообщества. Он принимает участие в законодательной деятельности и составлении бюджета. Число членов Европарламента — порядка 700, число мест для каждой из стран-участниц должно обеспечивать соответствующее представительство;

Совет Европейского Союза (или его Совет министров) состоит из министров, представляющих каждое из правительств. Выносит решения и принимает законодательство Сообщества;

Комиссия предлагает проекты законов Сообщества, следит за соблюдением законов и договоров и осуществляет общую политику;

Суд справедливости вместе с Судом первой инстанции следит за соблюдением закона при интерпретации и применении договоров. Хотя суды не связаны строгой доктриной прецедента, обычно, хотя не всегда, они следуют принципам, установленным предыдущими приговорами.

Другими важными институтами являются Суд аудиторов, Европейский инвестиционный банк, Социально-экономический комитет, Комитет регионов и Европейский валютный институт.

2. В своем развитии Сообщество вставало перед выбором тех или иных законодательных процедур. Варианты отражали регулирование соотношения полномочий между Советом, Комиссией и Парламентом, в особенности же — рост влияния последнего.

3. Амстердамский договор (проект) упрощает систему, вводя три законодательные процедуры: совместное решение, одобрение и консультация. Голосование осуществляется простым либо квалифицированным большинством в тех случаях, когда это облегчает процедуру принятия решения.

4. Основы судебного пересмотра актов ЕС прописаны в ст. 179 Договора. Для того чтобы иметь основания оспорить тот или иной акт, необходимо, чтобы были выполнены четыре серьезных условия. Сам акт должен быть такого типа, который позволяет открыто оспаривать его юридический эффект. Статус учреждения или лица, выносящего протест, должен позволять ему такое действие. Кроме того, необходимо, чтобы была очевидна серьезная противоправность по существу или по процедуре, а также соблюдены предусмотренные для протеста временные рамки.

5. Судебная проверка бездействия основывается на ст. 175. Соответствующему органу должно быть предоставлено достаточное время, чтобы определить свою позицию или выполнить действие, прежде чем бездействие станет рассматриваться как отказ действовать.

6. Если истекает срок, назначенный для выполнения действия, остается возможность предъявить иск о незаконности по ст. 184.

7. Статья 177 позволяет национальным судам передавать вопросы, относящиеся к праву Сообщества, для рассмотрения в Европейский суд справедливости. В этом состоит предварительная обязательная юрисдикция Суда. Ее цель — обеспечить единообразное применение законов Сообщества во всех странах-участницах. Заявление может быть не принято в том случае, если суть дела несоответствующая или фактически нет проблемы.

8. Действия против стран-участниц предпринимаются в соответствии со ст. 169 и 170 Договора. Европейский Суд справедливости обладает исключительной юрисдикцией в этих вопросах. Обычными проблемами являются несовместимость законов или введение административных процедур, не согласующихся с законодательством Сообщества.

5.5.4. Административное право. Мы видели, что европейское административное право в основном изложено в учредительных документах Союза. Оно также основывается на юриспруденции Европейского Суда справедливости. При вынесении своих решений и при определении области и оснований для проведения проверки актов институтов Сообщества и стран-участниц Суд исходит из фундаментальных принципов, которые служат основой для функционирования правопорядка. Эти принципы также заложены в предварительной регулятивной юрисдикции Суда и применяются регулятивными органами и омбудсменами Сообщества. Эти принципы представляют собой нечто отдельное от политики Сообщества.

Существует несколько важных основополагающих принципов европейского административного права.

1. Принципы примата и прямого действия права обсуждались выше.

2. Каждый гражданин любой страны-участницы является как гражданином своего государства, так и гражданином Европы. Страны-участницы могут нести ответственность перед физическими лицами за нарушение законодательства Сообщества. Это было окончательно закреплено в Frankovich и подтверждено последующими решениями.

Если гражданин является жертвой акта «плохого управления» со стороны какого-либо института Сообщества или его органа, он может апеллировать к Европейскому омбудсмену.

3. При толковании законов Сообщества применяется телеологический метод построения. В преамбуле любого мероприятия Сообщества излагается его цель. Это помогает при последующей интерпретации.

4. Все административные акты ограничены основными принципами недискриминации по признаку пола или национальности.

5. Следует отметить, что на европейское административное право также оказал воздействие принцип равенства, который имеет четкие отличия от недискриминации по признаку пола или расы. Это требует, чтобы к похожим ситуациям не подходили с различными мерками, а разные ситуации не трактовали одинаково, за исключением тех случаев, когда такая трактовка объективно оправдана.

6. Система Сообщества гарантирует широкий спектр фундаментальных прав. Необходимо, однако, заметить, что только в исключительных случаях меру, принятую Сообществом, можно считать ничтожной на том основании, что она нарушает международные права человека.

7. Принцип субсидиарности влечет за собой регулирование на возможно более низком уровне. Как таковой он важен при определении границ компетенции Сообщества. Одним из его проявлений является предпочтение, где это возможно, национальной нормы норме, установленной Сообществом.

8. Принцип административного права, знакомый многим системам, — это принцип юридической определенности. В европейском законодательстве он означает, что принимаемые Сообществом меры, влекущие за собой юридические последствия, должны быть четкими и точными и они должны быть разъяснены затронутым лицам, с тем чтобы те могли понять, когда начинаются юридические последствия.

9. Меры, принимаемые Сообществом, и национальное законодательство, приводящее их в действие, должны соблюдать принцип пропорциональности. Средства, к которым они прибегают для достижения своих целей, должны давать возможность достичь этих целей и не должны выходить за рамки необходимого для достижения этих целей.

10. Быстро развивающийся принцип законных ожиданий защищает тех, кто разумно и добросовестно полагается на действия или мероприятия институтов Сообщества.

Следует заметить, что последние два из этих принципов в недавнее время стали все активнее проникать в систему административного права Великобритании.

5.6. Соединенные Штаты Америки

5.6.1. Историческое основание. Особенностью становления административной системы Соединенных Штатов Америки было самое широкое влияние на нее английских традиций в области организации государственного управления и формирования его правовых основ. Колониальный период Североамериканского континента наложил серьезный отпечаток на последующую историю внедрения в практику управления государством принципов администрирования, которым предшествовали различные способы общинного самоуправления. Опосредованное влияние королевской власти (через торговые компании и частных лиц) предопределило некоторую свободу поселенцев в Новом Свете в организации власти на колонизованных территориях при сохранении привилегий поселенцев как английских подданных.

Решающую роль в управлении делами североамериканских колоний, несмотря на созданные впоследствии представительные органы парламентского типа, играли губернаторы, назначаемые советами торговых компаний, собственниками колоний либо английским монархом. Права губернаторов были весьма широки и подкреплялись реальной возможностью применять силу. Современная традиция и правовое основание для широких полномочий Президента США, губернаторов назначать на административные и судейские должности весьма широкого перечня чиновников имеет свое начало в праве первых губернаторов колонизованных территорий назначать и смещать большую часть чиновников колониальной администрации и судов.

Дух свободы в новом американском обществе, обусловленный факторами, повлиявшими на процесс переселения английских подданных в Северную Америку, был выражен в первых правовых актах колонизованных территорий. Так, в наиболее известном массачусетском «Своде свобод» (1641) американцы не только воспроизвели нормы английского права о свободах и вольностях, но и сформулировали новые гуманные принципы. Впоследствии они были закреплены, например, в поправке к Конституции США о запрете жестоких наказаний. Правда, это не помешало поселенцам весьма жестоко и несправедливо относиться к аборигенам — индейцам.

Характер управления в разных колониях (южных, Новой Англии) во многом зависел от воли лиц и компаний, обладавших правами согласно королевским хартиям. Управление южными территориями в основном было основано на верховенстве административной власти губернаторов над легислатурами, а в Новой Англии и некоторых других территориях представительные органы наделялись значительными полномочиями.

Весьма примечательной была история формирования судебной системы североамериканских территорий. Будучи почти лишенными профессионального судебного чиновничества, суды на первом этапе в большей мере были органами администрирования, нежели судебной власти.

Существенным фактором, влиявшим на формирование американской системы управления, была революционная борьба за освобождение колоний от английского владычества. Дух свободы, принесенный в Америку переселенцами-англичанами, воплотился в созданных в процессе борьбы с колониальными властями комитетах безопасности (по сути — органах политической власти). Более позднее состояние власти в США отличалось свободой общества в управлении самим собой, что позволило А. де Токвилю рассматривать США как совершенно новую форму реализации власти.

Ретроспективный анализ показывает, что административная система США как часть механизма защиты интересов поселенцев на территориях колоний, выраставшая из идеалов свободы граждан (выкованных в борьбе с английской короной), трансформировалась от верховенства законодательной власти Конгресса до фактического господства исполнительной власти в лице Президента и подчиненных ему структур. Существенную роль в усилении позиций исполнительной власти играет делегированное законодательство, освященное судебной властью, поскольку «суды подтвердили право Конгресса передавать обширные полномочия федеральной бюрократии».

Несмотря на наличие традиционных и современных политико-правовых механизмов вовлечения населения в демократические процессы, элита, по всей видимости, более заинтересована в поддержании иллюзии демократии, чем в создании правительства, ответственного перед народом.

Так или иначе, к такому (возможно, более компромиссному, мягкому) выводу приходят американские исследователи проблем оптимизации механизма разделения властей на федеральном уровне.

Вместе с тем американская история свидетельствует и о том, что перманентное противостояние Конгресса и Президента США при вело к выработке довольно действенного механизма взаимного контроля органов законодательной и исполнительной власти. Однако это не мешает политической элите, особенно в сфере функционирования исполнительной власти, использовать свое положение властвующих в собственных интересах. Американские ученые отмечают, что «правительственные чиновники сегодня располагают беспрецедентной способностью манипулировать информацией и формировать общественное мнение как во время выборов, так и в периоды между ними. Большая часть внутренней политики делается в рамках «скрытых правительств», включающих в себя профессиональных карьеристов, ключевые агентства исполнительной власти и соответствующих отраслевых и корпоративных лоббистов. Значительная часть процесса формирования государственной политики переместилась за закрытые двери»'. Кроме того, «рост бюрократии существенно изменил процессы формирования общенациональной политики. Разрастание бюрократии привело к тому, что инициатива определения и проведения в жизнь публичной политики перешла от Конгресса к исполнительной власти».

Указанный вывод не бесспорен, но симптоматичен для современной демократии высокоразвитых постиндустриальных государств. По крайней мере, этот вывод справедлив для США, где, как утверждают Daniel Hellinger и Dennis R. Judd, «к демократическим процессам относятся с терпимостью, только если они не представляют опасности для гегемонии элиты».

5.6.2. Основная конституционная система. Являясь пионерами конституционного закрепления формы правления государства, несмотря на незначительный по историческим меркам срок существования государства, Соединенные Штаты Америки стали примером для многих государств мира в построении системы центральных органов государственной власти. Позитивное влияние США на мировую практику было предопределено фактом реализации в США наиболее прогрессивных идей и принципов построения государственного механизма, прежде всего принципа разделения властей. И если идеи разделения властей во всех их модификациях рождались в Старом Свете, то практическое воплощение в оригинальной форме они нашли в Северной Америке. Именно в этой части американская конституционная модель государственно-организованного общества оказалась наиболее притягательной для других государств (в отличие от теории естественных прав человека, заслуга в продвижении которых в гуманистическую, пусть даже формальную, практику принадлежит европейским странам).

Составной частью принципа разделения властей основатели определили так называемый механизм «сдержек и противовесов», обеспечивавший некоторую гармонизацию публичной государственной власти на федеральном уровне. Во многом эта система определила и механизм верховной власти в отдельных штатах, республиканская форма правления которых гарантировалась Конституцией США (ст. IV, раздел 4).

Ведущий принцип Конституции США — разделение властей — лежит в основе взаимоотношений высших органов федерации, штатов. Согласно доктрине и практике в США разделение властей обеспечивает рациональное управление, когда ни одна из ветвей власти не выходит за собственные прерогативы, не злоупотребляет властью. Не менее существенным является механизм распределения полномочий и сфер их реализации между федерацией и штатами. В рамках федеративных отношений выработаны способы и средства, обеспечивающие целостность государства, единство общегосударственной внутренней и особенно внешней политики, в целом служащей интересам населения страны. Весьма существенную роль в этих отношениях играет Президент США и весь аппарат исполнительной власти, реально распоряжающийся всеми материальными и финансовыми ресурсами государства. Большим достижением американской политико-правовой системы является бюджетный федерализм, позволяющий гармонизировать интересы штатов и всего Союза публично-правовыми средствами.

Конституция США закрепляет за Конгрессом Соединенных Штатов, состоящим из Палаты представителей и Сената, полномочия законодательной власти (ст. I), Президентом Соединенных Штатов Америки — осуществление исполнительной власти (ст. II), Верховным судом и теми низшими судами, которые время от времени устанавливаются и учреждаются Конгрессом, — осуществление судебной власти Соединенных Штатов (ст. III).

Конституция США, создававшаяся для целей закрепления федералистских отношений между штатами, не закрепляла механизма власти ни в самих штатах, ни на местном уровне. Поэтому конституционная система управления в США может быть в полной мере уяснена в контексте анализа конституций штатов. Последние, наряду с регулированием властных отношений на уровне высших органов штатов, закрепляют принципы и нередко структуру местного управления и самоуправления, которые во многих штатах являются их креатурой.

Конституции штатов без исключения включают в себя билли о правах, закрепившие «естественные и неотчуждаемые» права человека, во многом определяющие отношения граждан с исполнительной властью. Подробно закрепляя порядок формирования, полномочия и процедуру деятельности легислатур, конституции штатов также тщательно закрепляют принципы и порядок организации и деятельности органов исполнительной власти (администрации). Центральной фигурой исполнительной власти штата является губернатор, осуществляющий руководство обширной структурой административных органов. Значительная часть органов исполнительной власти является выборной, что несколько компенсирует потери демократии в условиях оторванности бюрократии от населения.

Одним из объектов конституционного закрепления властных отношений является местное управление и самоуправление. Конституции штатов закрепляют как формы административно-территориального деления (графства, тиуны или тиуншипы, поселки и муниципалитеты), так и систему местных органов власти, о которых будет сказано ниже.

5.6.3. Административная система. В контексте наших задач — анализа принципов администрирования и административного права и форм их реализации — весьма интересна та часть государственно-властных отношений в США, которая предполагает участие в них органов исполнительной власти: Президента, других центральных ведомств, органов исполнительной власти штатов, местного управления, самоуправления.

Федеральный уровень административной системы США прежде всего включает в себя Президента, которому принадлежит вся исполнительная власть, Вице-президента, избираемого вместе с Президентом сроком на четыре года и являющегося спикером Сената Конгресса США. Президенту подчинен аппарат Белого дома, так называемый кухонный кабинет министров Президента, возглавляемый главой Администрации Президента. Вице-президент имеет свой аппарат, расположенный также в Белом доме. Однако функции аппаратов Президента и Вице-президента различны. Аппарат последнего выполняет организационно-технические функции, тогда как аппарат Президента участвует в формировании политики Президента.

Кроме того, в структуре американской федеральной исполнительной власти имеются министерства (департаменты во главе с секретарем — всего 14), исполнительный аппарат при Президенте США — Исполнительное управление Президента (управления, советы, службы — всего 9), независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк.

Исполнительный аппарат и министерства находятся под непосредственным руководством Президента США. Однако Исполнительное управление Президента играет все возрастающую роль в политической жизни страны, нередко оттесняя министерства и ведомства, образуемые на основе закона*. Это та практика США, которая, возможно, вдохновляет властные притязания Администрации Президента Российской Федерации, во многом дублирующей не только министерства и ведомства России, но и Правительства в целом.

Независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк структурно входят в систему исполнительной власти, но не зависят в своей работе от Президента США. Практика такова, что «для обычного гражданина бюрократические агентства представляются более могущественными; часто это единственные контакты, которые граждане имеют со своим правительством».

В американской доктрине довольно сильны позиции, согласно которым правительство считается универсальным органом для решения всех проблем. Как отмечает Остром Винсент, «преобладающим становится взгляд на Президента как на фигуру, осуществляющую единоличное руководство механизмами управления внутри исполнительной ветви власти, а в деятельности этих механизмов все большее место начинают занимать законодательные функции — формулирование правил для упорядочения взаимоотношений в американском обществе».

Тенденция на усиление законодательного регулирования общественных отношений посредством делегированного законодательства в США, с учетом очевидной ориентации российского политического истеблишмента периода президентства Б.Н. Ельцина на опыт функционирования исполнительной власти в США, стала образцом для подражания в правовом регулировании различных сфер государственной жизни в России.

В исполнительной власти прежде всего разрабатываются и реализуются принципы элитарного правления, фактически отстраняющие рядовых граждан от участия в формировании государственной политики. И если в Конгрессе, легислатурах штатов воля народа в какой-то степени объективируется в решениях депутатов и сенаторов, то в недрах исполнительной власти формирование политики практически не зависит от воли граждан. Здесь господствует обширная бюрократия. Численность федеральных государственных служащих выросла с полумиллиона в 20-е гг. до одного миллиона накануне Второй мировой войны, до двух миллионов в конце сороковых и до трех миллионов к тому времени, когда Ричард Никсон был избран Президентом в 1968 г.

Губернаторы штатов — второй слой (но не уровень) в системе исполнительной власти США, обладающие большой независимостью в осуществлении своей власти, во многом по своему статусу напоминающие Президента США. Это просматривается даже в наличии лейтенант-губернаторов, прообразом которых является Вице-президент США. Примерно на тех же принципах строится исполнительный аппарат губернатора. Часть администраторов (секретари, атторнеи, казначеи и др.) избираются непосредственно гражданами, что является предпосылкой их независимого поведения, нередко ведущего к конфликтам с губернатором. Характерной чертой аппарата управления в штатах является наличие большого числа департаментов, агентств и ведомств с крайне запутанной структурой, перекрещивающейся компетенцией, межведомственными конфликтами, неподчиненностью многих из них главе исполнительной власти. Кроме того, штаты имеют многие учреждения, которые не обладают реальным общенациональным эквивалентом. Среди подобных учреждений — большая часть советов по выдаче лицензий на право занятия определенной деятельностью, от решений которых зависит профессиональная карьера специалистов.

Как развивающаяся система исполнительная власть в штатах постоянно совершенствуется, проводятся реформы, целью которых является создание условий для наиболее успешного служения органов исполнительной власти народу. В рамках проводимых реформ укрупняются структуры исполнительной власти, учреждаются кабинеты при губернаторах, которые сами их и формируют из числа руководителей ведущих управленческих органов.

Одним из направлений совершенствования механизмов исполнительной власти стало упорядочение правовой основы деятельности государственных служащих, которые играют ключевую роль в реализации принципов административного права, особенно в отношениях с гражданами. Следует отметить, что, несмотря на сильные бюрократические проявления в деятельности госслужащих, они, имея неплохие трудовые и социальные гарантии, демонстрируют в отношениях с гражданами, по крайней мере, формальную предупредительность, сдержанность. Хотя это нередко не способствует решению проблемы гражданина по существу, однако создает иллюзию гармонии исполнительной власти и населения, содействует сохранению социального мира, укрепляет веру в то, что государство является инструментом демократического правления. Между тем в России отсутствует даже такой способ поддержания хотя бы видимости заботы огромной армии государственных и муниципальных чиновников о человеке.

Наиболее близкой к гражданину является местная власть, которая призвана решать жизненно важные проблемы населения городов и поселков. В частности, на местном уровне решаются многие социальные вопросы, для чего необходимы значительные финансовые ресурсы (последние составляют существенную долю федерального бюджета). Кроме того, организуя управление социальной сферой, муниципалитеты создают рабочие места, решают вопросы занятости населения.

Местное самоуправление и управление формируется на базе административно-территориального деления.

Более чем в трех тысячах графств население избирает советы графств, других должностных лиц (шерифа, прокурора или атторнея, казначея, комиссара и др.). Исполнительные коллегиальные органы на уровне графств не создаются, а совет и указанные выше должностные лица руководят муниципальными служащими.

Города составляют многочисленные самоуправляющиеся единицы, власть в которых организуется на основе трех систем городского самоуправления. В системе «совет — управляющий» (в большинстве городов) совет избирается населением, который, в свою очередь, избирает мэра. Функцию управления выполняет нанимаемый по контракту управляющий, он же нанимает других чиновников.

В значительной части городов используется механизм управления «совет — мэр». Здесь население избирает оба органа власти. Мэр назначает чиновников (как правило, на основе конкурсного отбора, но часть чиновников являются политическими назначенцами — срок их полномочий равен сроку полномочий мэра).

Незначительную часть составляют города, где существует комиссионная система. Ее особенностью является то, что она, будучи избранной населением, совмещает функции городского совета и выполнение ее членами функций управления отдельными сферами жизни города.

В таунах и тауншипах решение вопросов местной жизни осуществляется на собраниях жителей (всего поселения либо отдельных поселений, входящих в тауншип), которые избирают небольшой исполнительный комитет, казначея, констебля.

Для управления отдельными сферами в штатах создаются многочисленные специальные округа — школьные, экологические, противопожарные и т.д. Эти округа не совпадают с административно-территориальным делением, охватывают территорию нескольких территориальных единиц. В таких округах населением избирается комитет, либо органом, создавшим округ, назначаются чиновники. Указанные органы округов занимаются решением только профильных вопросов.

Следует заметить, что на уровне местного самоуправления и управления в США созданы наиболее благоприятные условия для реализации принципов демократического управления делами общества. Именно здесь политические лозунги могут быть очень быстро проверены практикой, а честность и профессионализм политиков и чиновников (большинство из них имеют единый статус) проконтролированы самим населением. Поэтому в большинстве случаев реальным влиянием на местах обладают истинные демократы (не в партийном смысле!). Они признают право населения на контроль их деятельности, несут ответственность, в том числе и в порядке реализации института отзыва. Указанные обстоятельства важны для функционирования системы исполнительной власти, поскольку чаще всего она обладает реальными рычагами управления местными делами.

5.6.4. Основные характеристики административного права. Как . отмечает Лоуренс Фридмен, «административный сектор юридической системы является наиболее быстро растущей частью, и в этом его явное преимущество... Административным сектором является все, что останется праву и правительству после того, как мы удалим суды и законодательные органы, президента и губернаторов, мэров и учреждения, ведающие национальной безопасностью. Остаток, то есть все то, что в юридической системе относится к правовым нормам, политике и к тому, что создает нормы и политику, и представляет собой административный сектор». Соглашаясь с автором относительно серьезного значения политики для администрирования, правотворчества, остановимся на интересующем нас аспекте — правовом регулировании отношений в сфере исполнительной власти. Такой подход соответствует российской правовой доктрине, согласно которой административное право включает в себя правовые нормы, регулирующие отношения в сфере исполнительной власти.

Система законодательства (в широком смысле), регулирующего исполнительную власть, имеет три уровня источников — федеральный, штатов, местного самоуправления и управления.

На федеральном уровне Конституция предоставляет нормотворческие полномочия Конгрессу, который, в свою очередь, делегирует (это прямо в Конституции не предусмотрено) право издавать нормативные акты Президенту и другим административным ведомствам, хотя первоначально такой вариант нормотворчества Конституцией не предполагался. Но в современных США административное нормотворчество получило особенно широкий размах, что вызвано усложнением функций государства в целом. Конгресс при этом осуществляет контроль нормотворческой деятельности административных ведомств с точки зрения соблюдения ими прерогатив такого регулирования общественных отношений. Но это не меняет сложившегося положения, когда административные органы фактически осуществляют законодательную (а не исполнительную) власть. Законодательная деятельность между тем признается в параграфе 553 пятого раздела Свода законов, а также решениями судов — первое из них — решение Верховного суда США 1813 г. (хотя были и исключения из этого правила). Подобная ситуация сложилась и в штатах, где легислатуры делегировали административным структурам широкие нормотворческие полномочия. Это привело к усилению дискреционной власти администрации.

Административное право, определяя параметры действий органов исполнительной власти, закрепляет процедуру нормотворческой деятельности административных учреждений. Установлены также средства гарантирования населения от возможного произвола чиновников, обязанности органов и должностных лиц раскрывать информацию об их деятельности, в том числе и нормотворческой. Общие принципы административно-правового регулирования соблюдаются и на уровне местного самоуправления и управления, где также имеется обширный массив административных нормативно-правовых актов.

Конституционное и административное законодательство является основой для судебной и административной защиты прав человека и гражданина. Решение вопросов по защите прав человека и гражданина базируется прежде всего на первой поправке к Конституции США, закрепляющей право «обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Обжалование может быть осуществлено как нормативного, так и индивидуального акта административных органов.

Судебная защита прав в связи с деятельностью административных органов занимает важное, но не самое большое место в спорах граждан с администрацией. И хотя общая тенденция на поддержание высокого авторитета суда сохраняется, значительное количество административных споров рассматривается в квазисудебном порядке административными учреждениями, которые были наделены такими полномочиями в нарушение Конституции США. При этом «...все большее число людей думают о нем в лучшем случае как о необходимом зле».

5.7.1. Сущность современного российского административного права. Административное право заключает в себе сущность правовых положений, которые специфическим образом действуют на управление и в сфере управления, а именно в области: 1) организации управления, 2) процесса управления. Это, однако, не означает, что административное право применимо только по отношению к органам управления и их деятельности; оно также регулирует отношения между «государственной администрацией» (или органами управления) и гражданами и другими субъектами права, т.е. определяет права и обязанности граждан, но только по отношению к управлению и в сфере управления.

Общее административное право представляет собой систему общих .норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:

1) организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;

2) управленческий процесс, т.е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор;

3) административный процесс (административное судопроизводство), т.е. судебная защита граждан от действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы (рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и административных актов, нарушающих права и свободы граждан, термином «административная юстиция»;

4) административно-деликтное право, устанавливающее так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отношения, т.е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, установление административных взысканий) и процессуальное административно-деликтное право (например, порядок наложения административных взысканий на физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения). Административно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также с целью предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Административно-деликтное право нельзя приравнивать к полицейскому праву или идентифицировать с ним. Думается, что формирующееся в системе правовых отраслей полицейское право — это лишь одна из важнейших частей организационно-административного права (задачи, структура, компетенция милиции или полиции и т.д.) и административно-деликтного права (применение должностными лицами мер административного принуждения, выполнение других юрисдикционных функций). Административно-деликтное право — более широкий, более содержательный блок отношений по сравнению с правом полицейским. В нашей стране полицейское право можно определить как «милицейское право», т.е. как такую подотрасль административного права, которая регламентирует отношения по организации и деятельности милиции в Российской Федерации.

Административное право содержит в качестве подотраслей, кроме управленческого и полицейского (или «милицейского») права, и другие обширные сферы правового регулирования: экологическое, санитарно-эпидемиологическое, архитектурно-строительное, таможенное, налоговое, служебное право.

В истории развития административного права можно найти аналог современному «безграничному» толкованию понятия «общественный порядок»: в XVII—XVIII вв. полицией или полицейской деятельностью считалось осуществление всяких функций и полномочий, направленных на обеспечение благосостояния и спокойствия общества, т.е. порядок осуществления всякой управленческой деятельности государства и его органов (во всех сферах и областях); этот термин объединял внутреннее управление. Термин «полиция» не равнозначен термину «административное управление» (установленному порядку управления во всех сферах административной деятельности государства), причем в истории развития государственности и права термин «полиция» постоянно сужался. В XIX в. это понятие ограничивалось лишь управлением в сфере обеспечения правопорядка (защита общего правопорядка, защита граждан, общественности и самого государства от угроз и нападений). Наконец, с середины XX в. и до настоящего времени под термином «полиция» понимается лишь такая деятельность специальных государственных органов и уполномоченных должностных лиц, которая направлена на обеспечение защиты общества и отдельных граждан от различных опасностей, на поддержание общественного порядка (в узком, или «милицейском», смысле слова) и общественной безопасности.

В настоящее время термин «полиция» не объединяет и не раскрывает таких сфер правового регулирования и специальной деятельности, как, например, врачебная, санитарно-эпидемиологическая, строительная, налоговая, экологическая. Однако в этих областях наряду с позитивным управлением постоянно реализуются и применяются административно-принудительные функции и соответствующие правовые средства охраны. Думается, что термин «полиция» («милиция») целесообразно использовать сегодня лишь в узком смысле, а полицейскую охранительную деятельность считать одной из многих сфер административно-правового регулирования при использовании мер административного принуждения. Такой подход, на наш взгляд, соответствует современной структуре административного законодательства, устанавливающего наряду с мерами принуждения, применяемыми органами милиции, и другие меры принудительного характера, осуществляемые административно-юрисдикционными органами и должностными лицами.

В условиях современного государства, государственного управления и административного права является, по нашему мнению, необоснованной идея реанимировать и абсолютизировать понятие «полицейское право»'. Полицейское право Российской Федерации — это практическая реальность в системе современного российского административного права, являющаяся подотраслью административного права, которая в ближайшее время (при новом подходе к структуре административного права) войдет наряду, например, со служебным правом в Особенную часть административного права.

5.7.2. К дискуссии по вопросу о новой системе российского административного права. В настоящее время следует, на наш взгляд, говорить о новом подходе к разделению (системе) административного права; его необходимо проводить по иным основаниям, чем те, которые приняты сегодня. В основу разделения Общей и Особенной частей административного права следует положить предмет регулирования. В Общей части административного права целесообразно сгруппировать правовые нормы, которые одинаково действуют во всех сферах организации и функционирования управления. Поэтому в самом общем виде Общую часть административного права можно представить следующим образом:

1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений;

2) субъекты управленческих действий;

3) структура и содержание государственного управления;

4) управленческий процесс (т.е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и государством; предпосылки для заключения административного договора; правовые последствия недействительности административных договоров);

5) административное принуждение;

6) административно-юрисдикционный процесс;

7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц;

8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам, в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским правом);

9) контроль и надзор в сфере государственного управления. Общая часть административного права объединяет те правила (нормы), принципы, понятия и правовые институты, которые применимы ко всем областям административного права; иными словами, она регулирует типичное, сравнимое, общее в системе управления. В отличие от гражданского и уголовного права, Общая часть которых кодифицирована (Гражданский и Уголовный кодексы РФ), административное право не имеет такого документа. Поэтому в отсутствие такого важнейшего нормативного правового документа, как Административно-процессуальный кодекс, в котором бы правовым путем регламентировалось издание правовых актов управления, заключение административных договоров, совершение других процедурных действий административно-правового характера, едва ли можно говорить о целостности правового регулирования общих управленческих отношений.

Особенная часть современного российского административного права претерпевает значительные изменения; она наполняется новым правовым содержанием в результате развития административного законодательства. В опубликованных в последние три года учебниках по административному праву, несмотря на некоторые (впрочем, непринципиальные) различия в подходах к определению структуры Особенной его части, авторы одинаково подходят к рассмотрению общих вопросов относительно структуры Особенной части этого учебного курса. Например, А.II. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, придерживаясь традиционной точки зрения на структуру Особенной части административного права, выделяют в ней следующие элементы: 1) основы административной организации управления в современных условиях; 2) управление экономикой; 3) управление социально-культурной сферой; 4) управление административно-политической сферой и 5) административное право и законность в управлении'. В учебнике, изданном под редакцией Д.Н. Бахраха, Особенная часть административного права сходна по содержанию с учебником А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого и Ю.М. Козлова и состоит из трех разделов: 1) административно-правовые основы обеспечения безопасности личн