10.1. вступление

10.1. вступление

Помимо процессуальных вопросов, которые обсуждались в предыдущих главах, имеются некоторые ограничения для административных органов, касающиеся принятия решений. Ограничения могут быть различного рода, и их не так легко четко категоризировать. Более того, многие из них особенно важны при применении дискреции. Однако дискреция сама по себе есть очень расплывчатое понятие, и смысл ее во многом зависит от степени применения, поэтому разумнее описать ограничения в общем плане.

Можно предложить следующую классификацию ограничений.

1. Ограничения, вытекающие из самой природы и логики административного процесса. Они включают в себя мысль о том, что власти должны сами исполнять свои обязанности и не должны передавать их никому другому, что они должны очень внимательно изучать обстоятельства каждого дела и не должны подгонять его ни под придуманные ими самими правила, ни под условия заключенного ими контракта.

2. Ограничения, относящиеся к свидетельствам и фактам, на основании которых действуют власти.

3. Ограничения по процедуре доказательства в том смысле, что власти должны преследовать цели, определенные законом, они должны действовать на основании серьезных и относящихся к делу причин и прийти к разумному решению.

4. Ограничения, связанные со справедливым обращением с человеком. Вместе с процессуальными аспектами, рассмотренными выше, справедливость может играть существенную роль. Один такой аспект выражен в принципе пропорциональности, в соответствии с которым обстоятельства дела и действие, принятое в его отношении, должны быть соизмеримы.

5. Так же как и процессуальные принципы, обсуждаемые ранее, каждое из этих ограничений играет двойную роль в администрировании и в праве; с одной стороны, они должны регулировать процесс принятия административных решений; с другой — формулировать юридический принцип, на основании которого можно будет оспорить административное действие в суде.

10.2. Компетенция уполномоченных органов

10.2.1. К первой группе ограничений относится мысль о том, что административная власть должна осуществляться органом, которому она предоставлена законом, за исключением тех случаев, когда соответствующее положение закона говорит об обратном. Для обеспечения административной законности очень важно, чтобы властные полномочия осуществлялись самим административным органом, не передавались другим органам или официальным лицам. Эта общая идея лежит в основе двух доктрин.

10.2.2. Действия по указаниям. Первая доктрина гласит, что один административный орган не должен действовать по указаниям другого. Пример из английского законодательства: министр, имеющий полномочия давать разрешение на планирование, проконсультировался с другим министром, чей департамент имеет заинтересованность в этом деле, и принял решение на основании совета второго министра. Консультации между министрами возможны, но, когда в результате один министр действует по указаниям второго, это означает, что полномочия были фактически переданы второму министру.

10.2.3. Неправильное делегирование полномочий. Общая идея, высказанная выше, дает основание и для второй доктрины, согласно которой административный орган не должен делегировать свои полномочия другому органу, за исключением тех случаев, когда это четко оговорено в законе. Например, полномочия, которыми по закону наделяется министр X, не должны делегироваться министру У, если закон не разрешает этого. Хотя в принципе эта доктрина четкая и логичная, ее следует рассматривать в контексте того, как работает администрация на практике. Если нет разделения на департаменты или ведомства, чиновники обычно работают вместе и задания распределяются на неформальной основе. Хорошее администрирование невозможно без такой организации работы; на самом деле действия часто предпринимаются от имени министра или других чиновников иногда даже без их ведома. Разница состоит в том, что неформальное распределение обязанностей также происходит от имени официального должностного лица, который при этом несет ответственность за решения, которые последуют.

10.3.1. Еще одна основополагающая идея состоит в том, что административный орган должен применять дискрецию в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Иными словами, административный орган не должен делать заранее ничего, что могло бы помешать в каждом конкретном случае исходить исключительно из обстоятельств рассматриваемого дела. Решать заранее — значит затруднять дискрецию, и это общее положение может служить основанием для двух частных доктрин.

10.3.2. Ограничение дискреции в соответствии с правилами. Одна из доктрин, которая вытекает из общего принципа, состоит в том, что административный орган не должен заранее определять, каким образом он будет рассматривать дела в будущем. Выработав правило и следуя ему, административный орган на деле лишает себя возможности действовать по своему усмотрению в конкретном случае. Можно добавить, что он также создает препятствия для рассмотрения имеющих отношение к делу фактов.

10.3.3. Следует разъяснить, однако, что эта доктрина не мешает административному органу сформулировать основные указания для выбора критериев использования дискреции. Как уже объяснялось, в целом желательно, чтобы административный орган структурировал свою дискрецию таким образом: необходимо четко разграничить основные указания и правила, поскольку первые вполне допустимы, а последние являются противозаконными ограничителями. Разница состоит в том, что указания являются инструкцией, но в то же время позволяют должным образом учитывать обстоятельства дела, тогда как правила диктуют, как должно решаться каждое конкретное дело. На практике сделать такое разграничение бывает довольно трудно. Чтобы не допустить ненужных ограничений, обычно бывает достаточно, чтобы административный орган продемонстрировал, что вне зависимости от того, насколько жестко может быть структурирована его дискреция, он сохраняет некоторую возможность действовать в зависимости от конкретных обстоятельств.

10.3.4. Следует подчеркнуть, что доктрина против ограничений не мешает административному органу разработать цельную политику, которую затем он будет последовательно применять в конкретных случаях. Хорошее администрирование в этом смысле зависит от логичности и последовательности. Доктрина против ограничений нужна только в качестве защиты от излишней жесткости такой политики, при которой становится невозможным учитывать конкретные обстоятельства дела.

10.3.5. Ограничения по договоренности или контракту. Вторая доктрина, которая вытекает из принципа, отвергающего ограничения, состоит в том, что административный орган не должен вступать в контрактные отношения или брать какие-либо другие обязательства, которые помешают осуществлять дискрецию в определенной ситуации. Например, планирующий орган не должен заключать с разработчиком контракт, в соответствии с которым он обязуется выдать плановое задание на коммерческую разработку в будущем. Та же идея применима к данному административным органом какой-либо другой стороне обещанию, которое нельзя назвать контрактом, но которое, сточки зрения частного лица, будет считаться обязательством. В обоих случаях контракт или обещание не дает административному органу возможности рассмотреть будущее дело в соответствии с обстоятельствами на то время.