Глава 1. природа и объем административного права

Глава 1. природа и объем административного права

1.1. Понятие административного права

1.1.1. Общий смысл. Административное право можно понимать в двух смыслах.

В самом широком смысле этот термин может означать законы, иные нормативно-правовые акты, создающие административные институты, наделяющие их властными полномочиями и регулирующие дальнейшее осуществление этих полномочий. Понимаемое в этом значении административное право охватывает широкое поле деятельности; оно включает полномочия министерств, государственных департаментов, всех других служб, проверяющих (контролирующих, надзирающих) и прочих органов, реализующих полномочия, которыми они наделены по закону. В этом значении административное право включает в себя как саму власть и полномочия, переданные административным органам, так и процедуры реализации этих властных полномочий. Министерские полномочия на решение вопросов, связанных с иммиграцией, полномочия служб на регулирование определенных экологических вопросов, полномочия местных властей па организацию местных школ — вот всего лишь несколько примеров огромного круга проблем, включаемых в административное право, понимаемое в этом значении. Каждая из этих областей, управляемых законом, важна сама по себе и заслуживает подробного изучения, хотя интерес к исследованию таких специальных предметов возникает обычно либо из-за содержания, либо для иллюстрации определенных принципов административного права.

Понимание административного права как системы правовых норм в российской административно-правовой науке несколько шире, чем представленная выше точка зрения, поскольку административное право регулирует не только статус органов управления (власть, полномочия, переда иные административным органам, процедуры реализации полномочий этих органов). Административное право регулирует также статус физических и юридических лиц в отношениях административно-правового характера — в деликтных и некоторых других, что ставит перед наукой и правоприменитель-ной практикой задачу исследования проблем реализации и выработки механизмов защиты прав человека и гражданина, хозяйствующих субъектов в сфере административных правоотношений.

Когда же мы начинаем рассматривать второе значение административного права, тогда и предмет рассмотрения смещается с конкретного множества специальных предметов к набору общих идей и принципов. Это второе значение административного права охватывает два связанных между собой момента. Во-первых, оно относится не к тому огромному объему правовых полномочий, которые делегированы публичным властям, а к более общим принципам и правилам, которые управляют тем, как любая из этих властных структур должна осуществлять свои функции. Во-вторых, вместо того чтобы включать в себя целый набор материально-правового и процессуального законодательства, относящегося к административным органам, это более узкое значение административного права охватывает общие правила и принципы, связывающие все подобные органы.

Административное право в этом смысле обладает как процессуальными, так и материальными элементами. Процессуальный элемент заключается в некоторых общих принципах, определенных для управления всеми административными органами. Такие принципы обычно содержатся как в общих административно-процессуальных кодексах, как во многих европейских странах, так и в сочетании статутного и общего права, как в большинстве стран общего права. Идея заключается в том, что, каков бы ни был источник, такие процессуальные принципы должны носить общий характер, распространяться на всех, за исключением специфических случаев, выведенных за рамки их юрисдикции.

Таким образом, теоретически и практически значимыми ипостасями административного права являются два важнейших его значения, сводящиеся к следующим понятиям:

1) система нормативных актов, регулирующих деятельность административных, т.е. управленческих, институтов;

2) система общепринятых (не обязательно закрепленных в нормативных актах) принципов функционирования административных институтов в отношениях материального и процессуального характера. В данном случае речь идет о началах функционирования административных институтов, которые определяются не столько законом, сколько идеями правового государства, в котором принципы создаются волей народа. Однако эти идеи могут (и должны!) быть адекватно выражены в нормативных актах (в законодательстве), в общем праве (решениях судов).

1.1.2. Административное право как общие принципы. Второе значение административного права может также включать в себя принципы материально-правового характера. Один важный принцип заключается в том, что власть имеет право использовать только те полномочия, которые возложены на нее законом, и что любое действие, выходящее за рамки этих полномочий, будет незаконным.

Принцип «разрешено все, что не запрещено законом» приобрел большую популярность и в Советском Союзе на начальном этапе «перестройки», однако, к сожалению, его трактовка применительно к субъектам реализации носила искаженный характер. Нередко этим принципом пользовались органы государственной власти, в том числе и органы исполнительной власти (такая практика существует и в настоящее время). Между тем указанный принцип может применяться исключительно гражданами, а не органами власти — данное положение вытекает из объективной необходимости создавать дополнительные гарантии личности в ее отношениях с властью, владеющей репрессивным аппаратом, обладающей преимуществами по сравнению с индивидом.

Этот простой принцип может вызывать весьма сложные правовые споры, а во многих правовых системах приводить к частым судебным тяжбам. Могут быть и другие принципы, например о том, как должно применяться дискреционное право, или принципы, накладывающие некоторые ограничения на вопросы, которые могут быть приняты в рассмотрение в любом административном контексте. Во многих правовых системах распространены принципы, отнесенные к таким вопросам, как сдерживание дискреции, ограничение способности одной властной структуры делегировать своп полномочия другой, наложение ограничений на полномочия властных структур заключать контракты с частными организациями. Сходно с этим могут существовать общие принципы того, как административным властям следует обращаться с отдельными гражданами и группами граждан в отношении соблюдения равенства и отсутствия дискриминации,

Административное право в смысле общих принципов, управляющих использованием полномочий властными структурами, не зависит от четкого разграничения между процессуальными и материально-правовыми принципами. В самом деле, как мы увидим позже, линия между этими двумя видами принципов часто нечетка, определяемая критерием, в основе которого классификация принципов но категориям.

Следует также отметить, что административное право во втором значении тесно связано с общим принципом законности и с более конкретными принципами, вытекающими из него. Административное право также определяется набором фундаментальных правовых и юридических принципов, таких, как демократия, разделение властей, уважение прав отдельных лиц и их групп. Эти принципы, в свою очередь, могут быть переведены в более конкретные правовые принципы, такие, как процессуальная справедливость или должный процесс, включая право сторон быть выслушанными и обязательность обоснования действий или решений. Мы можем сформулировать принципы непредвзятости официальных лиц, раскрытия информации и доступности апелляций и других форм права регресса первичного акта или решения. Нам не нужно сейчас перечислять все принципы административного права, а просто подчеркнуть мысль о том, что общие принципы, входящие во второе понимание административного права, распространяются на все административные действия (за очень небольшим исключением) и можно проследить их корни в более фундаментальных политических и конституционных принципах.

Право быть выслушанным как принцип содержится в уголовно-процессуальном законодательстве России. Недавнее постановление Конституционного Суда РФ о праве осужденного участвовать в рассмотрении кассационной жалобы в суде свидетельствует о практической реализации идеи о праве человека на судебную защиту в России. В равной мере этот принцип должен присутствовать и в административном праве. Такой вариант развития российского административного законодательства может содействовать становлению всесторонне развитой системы защиты человека от произвола власти в рамках государственного механизма. Актуальность формально-юридического и практического принципа административного права в России предопределена необходимостью серьезной ломки господствовавших долгое время традиций зависимого положения человека как объекта управления от усмотрения, нередко произвола государственной власти, ее чиновников. Тем более это важно, поскольку, к сожалению, упомянутые традиции сохраняются и воспроизводятся в сфере самоуправления, которое по своей природе должно было бы быть сферой непосредственного взаимодействия управляющих и управляемых, объединяемых в одном лице (субъект и объект в самоуправлеических отношениях в принципе должны совпадать).