1.5. описание административной системы

1.5. описание административной системы

Хотя в каждой стране есть свои институты и способы управления, современные системы административного управления склонны вписываться в схему, многие совпадающие черты которой встречаются в разных странах. В этом разделе будет дано краткое описание такой общей схемы. Указанная задача может быть разделена на три части: источники административной власти; институты административного управления; применение административной власти.

1.5.1. Источники административной власти. Под административной властью понимается власть административного органа на выполнение действия в отношении какой-то области деятельности. В системе административного правления правового государства официальное лицо или организация могут осуществлять эти действия в соответствии с полномочиями, делегированными им законом.

1. Конституция, естественно, стоит на первом месте. Именно конституция определяет возможность создания различных структур администрации и получения ими своих полномочий. Типичными примерами являются институт президентства, совет министров, премьер-министр и конкретные министры. Среди других институтов, созданных в соответствии с конституцией, чаще всего встречаются контрольная комиссия (счетная палата), институт уполномоченного по правам человека или парламентский комиссионер и прокурор. Когда какой-то институт или офис считается столь центральным, что создается конституцией, весьма вероятно, что ему будут прямо переданы некоторые административные полномочия. Альтернативно или в дополнение .к конституции может быть закреплено, что административные полномочия будут переданы этому органу принятием закона.

2. Наиболее важным источником административной власти является закон или первичный законодательный акт, принятый парламентом или национальной ассамблеей. Весьма типичной схемой в любой правовой системе является то, что парламентские законы создают область правового регулирования, внутри которой регулируется круг соответствующих вопросов и передаются полномочия административным властям. Административные власти в данном случае включают министров, а иногда даже совет министров, департаменты центрального правительства, институты местного и регионального правления, другие агентства и инспекции. Принцип, согласно которому парламент или национальная ассамблея может таким образом делегировать административные полномочия, широко признается как базовый принцип, иногда это декларируется конституцией, но чаще это подразумевается.

3. Другим источником административной власти может быть делегирование одним институтом или властью полномочий другой. Такой способ ннституционализации может принимать разные формы. Например, министр, имеющий административную власть в соответствии с законом, может делегировать часть своих полномочий какому-либо официальному лицу или структуре. Будет ли такое делегирование правомерным, зависит от условий этого закона. Если нет ясного указания в законе, то общий принцип во многих юрисдикциях заключается в том, что делегированные полномочия не могут делегироваться дальше. Этот принцип может быть отменен законодательным положением. Другая ситуация складывается, когда первичный орган получил свои полномочия напрямую по конституции. В этом случае возможность делегировать такие административные полномочия будет зависеть от положений конституции.

4. Последним возможным источником административных полномочий является исполнительная власть. Обычно официальные лица или институты, возможно глава государства или совет министров, имеют исполнительные полномочия на действия в таких обстоятельствах, как чрезвычайное положение, общественные беспорядки или угроза безопасности. Такие исполнительные полномочия, конечно, могут быть записаны в конституции; они также могут считаться присущими данной структуре или институту. Французский мэр, например, имеет полномочия в случаях общественного беспорядка, присущие его офису, а Министерство Короны в Великобритании может принять на себя те прерогативные полномочия, которые раньше принадлежали Короне.

1.5. Описание административной системы.

Американский президент — другой пример того, когда определенная исполнительная власть заложена в самом офисе при отсутствии четко выраженного положения в конституции. Хотя во многих странах ситуация соответствует приведенным примерам, необходимо отметить, что модель такой исполнительной власти не соответствует идее правления в соответствии с законом и в целом должна рассматриваться как нежелательная, за исключением очень узких областей, когда на карту поставлено само сохранение нации.

В связи с этим задача науки состоит в том, чтобы в процессе обобщения практики формирования внутренней (собственной) базы административной власти были выработаны критерии допустимости саморегулирования административной системы. Предварительно таковыми критериями могут быть фактор гуманизма, существенного превышения пользы административных действий над возможным причинением вреда гражданам, отсутствие дополнительных, кроме статутных, личных выгод чиновников и корпоративно и прочими узами связанных с ними лиц и т.д.

1.5.2. Основные институты административного правления. Имея картину источников административной власти, можно кратко описать институты, из которых состоит административное правление. Прежде всего следует отметить, что не существует строгого определения понятия административного института, поэтому то, что считается частью структуры административного правления, может рассматриваться как в узком, так и в широком смысле.

Один подход к классификации будет основан на предмете деятельности института (что выполняет этот институт). Если он осуществляет полномочия исполнительного характера, тогда это административный орган; если его полномочия законодательного или судебного характера — классификация будет иной. В этом подходе две трудности. Первая состоит в том, что нелегко решить, как квалифицировать сами полномочия, особенно в пограничных и трудных случаях. Вторая трудность в том, что, даже когда классификация полномочий в конкретных случаях не вызывает трудности, классификация институтов не всегда будет соответствовать ей. Другими словами, структура власти может выполнять делегированные законодательные полномочия и тем не менее классифицироваться как административный орган.

Доминантой в данном случае будет исходная (первичная), законом установленная принадлежность компетенции, в частности полномочие парламента принимать законы по заранее определенному кругу предметов ведения. Это формальный критерий классификации, он может не соответствовать идеям парламентаризма в том, что нормативное регулирование осуществляется только парламентским законом. Но, к сожалению, пока нет другого способа классификации административных органов. Более того, идея правового государства, основанного на парламентаризме, была бы существенно укреплена и приближена к реальному народовластию, если бы в конституции каждого государства содержалось прямое указание на возможность нормативного регулирования общественных отношений исключительно законом (парламентским, принятым на референдуме), если иное не предусмотрено конституцией (в качестве так называемого делегированного законодательства). В практике конституционного регулирования статуса институтов государственной власти подобные правила имеются. В отдельных случаях реализация принципа делегации нормотворческих полномочий вытекает не только из конституционных предписаний, но и из других законов, что представляется небезопасным для сохранения стабильности власти, основанной на принципе ее разделения.

Другой, более многообещающий подход заключается в том, чтобы выяснить, в чем цель многих разнообразных институтов управления. На сам вопрос можно ответить по-разному, но с точки зрения административного права цель классификации в том, чтобы определить, применяются ли данным органом общие принципы административного права. Важно знать, применяются ли принципы, управляющие административным действием, к данному институту; также важно знать, является ли данный институт объектом надзора судов или иных органов, особенно парламентских.

Хотя этот целеопределяющий тест предлагает хорошее начало для определения того, является ли конкретный институт административным по своей природе, это не всегда ведет к удовлетворительному выводу. Одна из причин — в том, что объем применения административно-процессуального кодекса не всегда совпадает с объемом судебного надзора. Это именно то, что имеется в административном праве Польши, где закон о судебном контроле администрирования покрывает значительно больший диапазон действий, чем административно-процессуальный акт. Вторая причина, из-за которой целеопределяющий подход не всегда дает удовлетворительную классификацию институтов, заключается в том, что какой-то институт может носить явно административный характер, но тем не менее быть исключенным из сферы действия принципов административного права по скрытой причине.

В странах Центральной и Восточной Европы, например, нередки ситуации, что определенные институты, такие, как полиция или служба безопасности, исключены из сферы действия правовых стандартов и надзора судов и других органов.

Дело в том, что нет полностью удовлетворительного метода классификации институтов, как административных, так и иных; соответственно лучше всего дать обзор тех институтов, которые являются административными в том смысле, что их полномочия носят управленческий характер. Под просто административными понимаются такие действия индивидуального или обобщенного характера, которые являются объектом общих принципов административного права. Что именно это означает, станет ясно из следующих глав. В описании структур, которые, вероятно, исполняют административные полномочия, начнем с верха конституционного строя.

1.5.3. Президент, или глава государства. Современные конституции обычно содержат нормы о главе государства, полномочия которого варьируются от чисто формальных и церемониальных, как в Великобритании, Японии и Германии, до значительных, как во Франции или Соединенных Штатах Америки, Российской Федерации. Нам не нужно углубляться в вопрос о различиях статуса разных глав государств. Вопрос, отвечающий нашим задачам, заключается в том, что этот пост обычно несет определенные административные полномочия и обязанности. Вероятным является сочетание нормотворческих и индивидуализированных полномочий. Говоря о первых, по конституции глава государства часто имеет ограниченные полномочия издавать постановления и декреты определенного характера. Полномочия принимать нормативные акты, т.е. законодательные полномочия, как обычно их называют в юриспруденциях Центральной Европы, в большинстве стран определяются конституцией и являются достаточно ограниченными по объему действий, при этом общее понимание заключается в том, что парламент или национальная ассамблея должны быть главными законотворцами, а полномочия главы государства носят делегированный характер.

Между тем в России, например, развивается тенденция расширения нормотворческих полномочий Президента Российской Федерации законодательного (даже конституционного) характера па основании толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, в частности в связи с восполнением пробелов конституционного регулирования статуса органов государства (Генерального прокурора, собственно Президента РФ). Указанная тенденция свидеельствует о весьма специфическом понимании и применении в России (и некоторых других странах) принципов парламентаризма в государстве, основанном на господстве права. Сохранение и тем более развитие тенденции на расширение законотворческой функции Президента как главы государства и исполнительной (административной) власти будет вести к разрушению механизма сдержек и противовесов, без которого разделение властей становится конституционной фикцией, впрочем, весьма удобной для авторитарных и тоталитарных режимов.

В дополнение к законодательным полномочиям глава государства может иметь полномочия по ряду индивидуальных вопросов. Например, он может быть уполномочен осуществлять определенные назначения и увольнения, принимать решения в чрезвычайных ситуациях либо о помиловании в отношении осужденных преступников. Есть разные примеры полномочий, исполняемых главой государства и носящих довольно определенный административный характер в том смысле, что они имеют прямые и часто серьезные последствия для конкретных людей или их групп. Из этого вытекает один вопрос: подпадают ли эти действия под общие принципы административного права. Как будет видно далее, в разных странах ответ на этот вопрос дается по-разному. Общая тенденция была в том, что административные действия главы государства не подпадали под действие процессуальных принципов и судебного надзора. Однако практика меняется, и сейчас подход в основном сводится к тому, что административные действия будут подчиняться принципам административного права, если только нет очень значимой причины, такой, как, например, национальная безопасность, чтобы исключить Их.

1.5.4. Совет Министров, или Кабинет, состоит из премьер-министра и различных государственных министров. По своему составу, статусу и полномочиям в разных юрисдикциях эти органы значительно отличаются один от другого. Достаточно сравнить различие между французским Советом Министров и британским Кабинетом, чтобы увидеть, насколько существенной может быть разница. В то время как французский Совет Министров назначается Президентом из кандидатур, которые он сам выбирает, британский Кабинет назначается Королевой по рекомендации премьер-министра из членов Палаты Общин либо Палаты Лордов. Более того, во Франции, где существует жесткое разделение властей, Совет Министров должен сосредоточиться на определенных вопросах, в Великобритании Кабинет обладает огромной властью в случае, если он в состоянии получить поддержку большинства Палаты Общин. Поскольку Кабинет составляется из членов победившей партии, это обычно не проблема.

Существующие между французской и английской системой отличия, вероятно, будут повторяться при сравнении любых юрисдикции. В настоящий момент нас, однако, интересует не сравнение разных типов советов министров, а вопрос, насколько они выполняют административные полномочия. Ответ в том, что совет министров или его эквивалент обычно обладают как второстепенными законодательными полномочиями, так и определенными полномочиями индивидуализированного характера. Его законодательные полномочия обычно исходят из описанных выше источников, а именно конституции, специальных парламентских законов и неотъемлемых полномочий. Второстепенное законодательство, создаваемое советом министров, обычно подлежит определенному контролю, такому, как согласие главы государства или рассмотрение парламента. Могут быть закреплены специальные процедуры, обязательные при принятии таких второстепенных законов, включая участие заинтересованных сторон. В разных странах эти процедуры существенно отличаются друг от друга.

Что же касается индивидуализированных административных полномочий, то совет министров может получить их напрямую из конституции пли первичного законодательства либо иметь их как неотъемлемые. Наиболее плодотворным источником административных полномочий является делегирование парламентом через первичное законодательство. Полномочия могут существенно варьироваться по своей природе, но часто они включают основные вопросы административной политики, такие, как выдача лицензий на работу атомной станции, объявление чрезвычайного положения, или вопросы государственного значения. Нет естественного ограничения на количество или существо полномочий, которые могут быть делегированы совету министров либо конституцией, либо парламентским законом, но обычно они будут сводиться к вопросам серьезного государственного значения. Следует также отметить, что в некоторых юрнсдикциях административные полномочия, будь то подчиненное законодательство или индивидуализированные акты, могут осуществляться главой государства, но по рекомендации совета министров.

Несколько иная ситуация сложилась в России, где Правительство существенно зависит от Президента как в плане институцнонализации, так и в плане принятия решений. Положение Правительства усугубляется еще тем обстоятельством, что администрация Президента Российской Федерации во многом повторяет функции структурных подразделений Правительства. Это делает его несамостоятельным, подчиненным по отношению к Администрации Президента, что вполне соответствует конституционной модели организации исполнительной власти в России, которая не исключает никаких вариантов действий Президента по отношению к Правительству, а действующий Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», предоставляя Правительству полномочия в различных областях государственной жизни, не ограничивает Президента в праве принимать решения в тех же областях администрирования.

1.5.5. Государственные министры. В то время как административные полномочия делегируются совету министров как коллективному органу только по исключительно важным вопросам, делегирование таких полномочий индивидуальным министрам есть самый центр административного правления. Иногда министры могут обладать полномочиями, напрямую делегированными конституцией, но намного чаще источником их полномочий будет первичное законодательство, принятое парламентом или национальной ассамблеей. Обычной является модель административного правления, при которой министр и его департамент получают обширные полномочия через первичное законодательство. Такие полномочия могут быть двух видов: одно — на принятие вторичного законодательства или нормативных актов и другое — на решение вопросов индивидуализированного характера.

Диапазон вопросов, по которым министры уполномочены принимать дополнительные законодательные акты, обычно широк и разнообразен. Стало обычным делом, что любой значительный раздел первичного законодательства будет содержать делегирование существенных законодательных полномочий министру, ответственному за его выполнение. В некоторых правовых системах имеются детальные процессуальные правила на принятие дополнительного законодательства, а другие системы в значительной степени оставляют этот вопрос на усмотрение конкретного министра. Существуют и разные подходы к тому, следует ли эти дополнительные законодательные акты передавать на рассмотрение парламента или национальной ассамблеи или на согласование главе государства. Иногда требуется и то и другое. На самом деле заметной чертой многих современных правовых систем является ситуация, при которой, хотя некоторое дополнительное законодательство является объектом подробного рассмотрения национальной ассамблеей, значительная часть этого законодательства вообще избегает какого-то ни было реального контроля.

Помимо полномочий принимать вторичные законодательные акты, министры обладают большим объемом полномочий в индивидуальных вопросах. Это обычно регламентируется первичным законодательством, но иногда может появиться и в результате вторичного законодательства, принятого министром. Обычно количество и объем таких полномочий велик, включая действия и решения в вопросах социального обеспечения, иммиграции, уголовных наказаний и лицензирования во многих его формах. На практике многие решения, принимаемые от имени министра, в реальности принимаются его сотрудниками и советниками, а министр несет за них ответственность.

1.5.6. Государственные департаменты. Государственному министру обычно подчинен департамент, состоящий из государственных служащих и советников. Конкретные отношения между министром и его департаментом могут принимать разные формы. В некоторых системах все действия департамента совершаются от имени министра, и он несет за них ответственность. В других системах существует более четкая граница между министром и департаментом с полномочиями и обязанностями, закрепленными за одним или вторым, с ответственностью, которую каждый несет за свои действия. Между этими двумя полярными позициями возможны промежуточные варианты, при которых министр отвечает за одни действия, а департамент за другие.

Можно утверждать, что в большинстве правовых систем основная роль департамента заключается в обслуживании министра и департамент редко действует или принимает решения самостоятельно. Однако в некоторых областях полномочия могут быть напрямую переданы департаменту основным законодательством, а еще вероятней — закреплены за постоянным элементом — департаментом, в противоположность его политической главе. Также достаточно распространена ситуация, при которой министр вторичным законодательством делегирует полномочия чиновникам департамента. Обычно полномочия, переданные таким образом, носят индивидуализированный характер, хотя могут быть ситуации, когда чиновник департамента получает полномочия на принятие правил общего применения. Каким бы ни был характер полномочий департамента или конкретных чиновников департамента, применение этих полномочий будет подпадать под обычные принципы административного права.

1.5.7. Административные агентства, советы, комиссии и инспекции. Хотя значительный объем административной деятельности осуществляется министрами и их департаментами, в современном обществе. Шествует много других институтов, играющих жизненно важную роль в административном управлении. Американская федеральная ситема на протяжении многих лет вверяла значительные административные полномочия распорядительным органам. Эти органы действуют в соответствии с делегированными Конгрессом полномочиями, которые часто включают принятие вторичного законодательства, или так называемого законотворчества, и принятие решений по индивидуальным вопросам. Образцы распорядительных органов в таких областях, как гражданская авиация, охрана окружающей среды, фармакология, финансовые сделки, техника безопасности, многократно копировались другими странами.

Распорядительные органы не обязательно копируют американскую модель, но необходимость в специальных органах, регулирующих разные виды частной деятельности, которые затрагивают общественные интересы, очевидна в любой современной управляющей системе. Другой тип административного агентства можно увидеть сейчас в Великобритании, где определенные департаменты разбиваются на более мелкие агентства, каждое из которых имеет четко определенный набор задач, и эта тенденция тоже везде копируется. Точный юридический статус этих „агентств следующих шагов”, как они называются, еще нуждается в конкретизации, но их создание указывает на заметный сдвиг в организации и работе административного правления. Одной из интересных черт таких агентств является то, что они часто создаются на основе контракта между министром и агентством, а не законодательным путем.

Эти два типа агентств не исчерпывают возможных вариантов. В любом развитом обществе существуют разнообразные специальные органы, созданные для выполнения определенных административных или регуляторных задач. Разнообразие органов столь велико, что трудно найти у них общие черты, за исключением того, что каждый орган относительно независим от центральных департаментов, с определенным набором административных функций. Агентства могут быть подотчетны либо министру, либо напрямую национальной ассамблее. Некоторые агентства могут быть закреплены в конституции, но большинство создается основным законодательством пли, как в случае с «агентствами следующих шагов», решением исполнительной власти. В полномочия агентств часто входят вторичное законотворчество, а также действия и решения по индивидуальным вопросам.

Учреждение подобного рода органов административного управления подразумевается в основных законах многих субъектов Российской Федерации, допускающих высокую степень свободного усмотрения административного органа отраслевой компетенции в создании структуры и системы распорядительных органов, кроме прямо указанных в Конституции (Уставе). Между тем и здесь практика субъектов Российской Федерации весьма разнообразна. Правда, с точки зрения организации оптимального административного управления усмотрение конституционных (уставных) органов по созданию структуры распорядительных органов не может быть безграничным и неподконтрольным парламентским институтам. Учитывать это необходимо прежде всего потому, что именно распорядительные органы подобного типа являются организаторами реализации конституционных принципов статуса человека и гражданина, непосредственными распорядителями материальных и финансовых ресурсов государственно-организованного общества. По крайней мере, фактором сдерживания процессов расширения структур управления должен быть бюджет содержания этих структур. Поэтому представляется весьма важным и перспективным принцип парламентского контроля (как элемент механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей) за процессом формирования подобного рода распорядительных органов, которые наиболее тесно связаны с населением, обеспечением прав и свобод человека и гражданина.

Инспекции — другой вид административных агентств, имеющих четкую задачу оценки деятельности других государственных, а иногда частных органов. Инспекции часто обладают широкими полномочиями по проверке деятельности основных институтов, таких, как школы, тюрьмы и больницы. Инспекция часто заканчивается представлением отчета министру или национальной ассамблее. Отчет может содержать рекомендации основным органам по улучшению их деятельности или послужить основанием для действий вышестоящих органов.

Один тип инспекций — ревизионная комиссия — особенно важен сейчас, когда большое внимание уделяется эффективной работе администрации. Ревизионная комиссия, которая, естественно, может называться по-другому, обычно уполномочена рассматривать финансовую деятельность департаментов и органов правительства. Ее отчеты имеют большой вес, часто выходят за рамки чисто финансового контроля и оценивают общую деятельность департамента или органа. Значение, которое придается деятельности ревизионной комиссии, можно увидеть в том, что для них существуют специальные положения в конституциях новых демократических стран Центральной и Восточной Европы.

1.5.8. Местные правительства. Пока описание административных институтов сводилось к центральному правительству и агентствам и органам, обычно ассоциируемым с центральным правительством и отчасти с правительством (администрацией) субъектов федерации. Другая половина административного управления существует в рамках местного управления. Местное управление требует отдельного изучения, но здесь можно сделать несколько общих замечаний. Во-первых, местное управление может быть организовано по-разному, но часто в определенной параллели центральному правительству в том, что существуют законодательные советы, которые делегируют административные полномочия различным департаментам. Обычно законодательные советы избираются, а местная администрация состоит из постоянной гражданской службы. В некоторых правовых системах полномочия законодательных советов закреплены в конституции, в других они создаются в соответствии с обычным парламентским законодательством и обладают только теми полномочиями, которые определены законом.

Специфическую систему местного управления учреждают в тех государствах, где наряду с государственным местным управлением существует местное самоуправление, как, например, в Российской Федерации, ряде стран Восточной Европы. Здесь следует делать оговорку в части законодательных полномочий представительных органов местного самоуправления, которые, согласно конституциям (уставам) государства (субъекта федерации), правом принимать законы не обладают, хотя они не лишены возможности принимать имеющие государственную защиту другие нормативные акты, не являющиеся законами. Указанное обстоятельство обязывает нас корректировать применение понятий «законотворчество» и «нормотворчество» с учетом сферы администрирования — государственного и самоуправленческого соответственно.

Во-вторых, обычно деятельность местного правительства представляет собой сочетание законотворчества и индивидуализированных административных действий. Законодательная деятельность в основном относится к местному совету, но, как и в центральном правительстве, дополнительное законодательство является центральным аспектом административного управления. Местное правительство во всех формах и составах является важным элементом общей системы административного управления.

В заключение можно сказать, что из этого краткого обзора видно, что административное управление состоит из многих частей, начиная от президента и кончая нижним уровнем местного правительства. Приведенный выше перечень включает в себя основные элементы административного правления, но следует иметь в виду, что, первое, некоторые из упомянутых здесь институтов являются административными органами только периферийно и, второе, существуют другие институты, такие как суды, которые, хотя и не являются административными органами, тем не менее исполняют некоторые административные функции. Суть в том, что нет четкого определения административного института, и следует признать, что, хотя определенные институты образуют саму сердцевину административного управления, многие другие в той или иной форме принимают участие в управлении в своей повседневной работе.

Следует различать административные институты, имеющие статутную функцию управления в отношении внешних объектов (административные институты в собственном смысле) и административную функцию как обеспечительную в отношении самого субъекта властной деятельности (суда, парламента и т.д.). Такая дифференциация административной деятельности по функциональному критерию и ее направленности (вне или внутри института власти) приближает к достаточно точному определению понятия административного института.

1.5.9. Контролирующие институты. Описанные выше институты являются основными административными институтами в том смысле, что они отвечают за принятие решений и совершение действий в разнообразных обстоятельствах. Однако одним из элементов административного права является то, как основные институты контролируются в своей деятельности другими органами. Эту вторую группу можно назвать контролирующими органами. Они включают суды, институт уполномоченного по правам человека, прокуратуру (в некоторых судебных системах), парламентские институты, особенно комитеты парламента. Не всегда легко разграничить основные и контролирующие институты, и читатель заметит, что некоторые институты, описанные в предыдущем разделе, являются и основными, и контролирующими. Инспекции и комиссии во многих контекстах явно выполняют контролирующую роль, а также принимают основные решения н поэтому могут быть добавлены в этот раздел.

Представляется плодотворным подход к решению проблемы разграничения основных и контролирующих институтов на основе выявления главной цели деятельности — с учетом этого критерия большинство контролирующих органов, несомненно, будут выявлены именно в таком качестве. Однако сейчас перед нами цель кратко описать основные контролирующие органы.

1.5.10. Суды. Одним из фундаментальных принципов административного права является то, что власть должна действовать в соответствии со своими законными полномочиями и соблюдать важные принципы в процессе принятия решений и совершения действий. Окончательное решение о том, были ли эти принципы соблюдены, обычно оставляется за судами. В англо-американском паве процесс рассмотрения судами законности административных действий называется судебной проверкой. Этот термин не часто используется в правовых системах континентальных стран, но используется тот же принцип. Во французских административных судах существует специальная юрисдикциоиная процедура для определения законности административного действия. Европейский Суд, например, исполняет те же самые функции в отношении институтов и официальных лиц Европейского Союза.

Судебная система каждой страны имеет свой характер и особенности. Во Франции административный контроль осуществляется исключительно административными судами — Административным трибуналом, Апелляционным судом и Государственным Советом. Административные суды четко отделены от гражданских судов и Конституционного Совета; у них своя история, свои процедуры, они в основном занимаются разработкой основ для рассмотрения административных действий с точки зрения законности. В Великобритании нет специальных административных судов и судебная проверка осуществляется обычными высшими судами. Основания для судебной проверки в обеих судебных системах очень сходны, а процедуры принципиально отличны. В странах Центральной и Восточной Европы подход может быть самым разным: некоторые новые демократии специально создают административные суды, а другие используют для этих целей обычные гражданские суды. В последнем случае обычно создается специальный раздел административного права.

Нам нет необходимости углубляться в детали судебной проверки.

Следует только отметить важность того, чтобы, суды осуществляли проверку независимо от администрации и были в основном обеспокоены законностью, а не результативностью деятельности проверяемого органа. Если хотя бы один из этих принципов нарушается, может быть подорвана законность выполнения судами этой контрольной функции. Соответственно одной из основных задач для новых демократий является создание независимой судебной системы, укомплектованной высокопрофессиональнымн судьями и обслуживаемой ответственными профессионалами. Далее в этой книге будет более подробно рассмотрен вопрос судебной проверки законности административной деятельности. Следует также отметить, что суды могут иногда использоваться не только для решения вопросов законности, но и как апелляционные органы для рассмотрения целесообразности административных действий. Часто в правовых системах общего права предусматривается возможность апелляции по поводу административного решения в специальный суд, а иногда в обычный суд, особенно когда дело идет о вопросе, разрешающем определенное дело, а не о вопросах, касающихся дискреционного права или политики. Такая практика, однако, достаточно редка в континентальных правовых системах.

В современной России суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации вправе рассматривать споры, вытекающие из административных правоотношений, в которых органы государственного управления (администрирования), исполнительные органы самоуправления нередко выступают в качестве ответчиков. Такая практика все более расширяется по мере возрастания политической и правовой активности населения, стремящегося защищать свои права с помощью суда. В обществе зреет идея учреждения административных судов, специализирующихся на рассмотрении дел с участием институтов администрирования.

1.5.11. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмен). В последние годы в разных странах был создан специальный контрольный орган, часто называемый омбудсмен или иногда парламентские комиссионеры. Эти институты существенно различаются по конкретному объему контрольных полномочий, но в целом их задача заключается в рассмотрении жалоб на действия административных органов в отношении лица или группы лиц. После получения жалобы омбудсмен проводит расследование, что часто означает получение документов и устных свидетельских показаний от официальных лиц, имеющих отношение к делу. После этого формируется заключение об обоснованности жалобы. Цель обычно заключается в том, чтобы установить, совершал ли административный орган действия, которые, не будучи незаконными, имели отрицательный или деспотичный характер либо демонстрировали пренебрежение, невнимание к интересам личности.

Процессуальная сторона действий омбудсмена весьма разнообразна, иногда жалобы должны поступать через членов парламента, иногда гражданам позволено напрямую обращаться к этому должностному лицу. Различаются и способы воздействия, но обычно омбудсмен имеет полномочия рекомендовать определенную форму возмещения ущерба, а не полномочия накладывать санкции или освобождать от них. Таким образом, эффективность работы этого органа зависит от его статуса в глазах исполнительной власти и администрации, поскольку он не имеет императивных полномочий по отношению к ним. И наконец, существует выбор между общей службой омбудсмена или несколькими специальными органами, работающими в различных областях права. В последнее время существует тенденция создавать специализированные органы. Так, в Венгрии существует Комиссионер по гражданским правам и Комиссионер по этническим группам; в Великобритании — общий парламентский комиссионер по центральному правительству и несколько специальных комиссионеров по таким вопросам, как местное правительство, тюрьмы, налоги, здравоохранение, разбор жалоб на действия полиции. Омбудсмен стал важным контрольным институтом, играющим существенную роль в обеспечении соблюдения администрацией прав и интересов граждан.

Следует ожидать повышения авторитета института омбудсмена в условиях расширения сферы свободы слова, печати, реального политического и идеологического плюрализма, позволяющих уполномоченному по правам человека обращаться к населению непосредственно и тем самым влиять на общественное мнение, особенно на формирование электоральных ожиданий, предпочтений в избирательных отношениях. Однако ожидания могут быть оправданными только в том случае, если свободы будут переводиться в практику соответствующими действиями всех государственных институтов и институтов гражданского общества.

1.5.12. Прокурор. Обычно во многих западных правовых системах прокурор или обвинитель обладает полномочиями в уголовном праве и редко в публичном праве. Иная ситуация в большинстве восточноевропейских государств. Многие годы, а особенно в период коммунистического правления, прокурор обладал значительными полномочиями в области публичного права. Основным в этой функции был контроль за соблюдением закона государственными структурами, социальными организациями и отдельными лицами. Эта функция часто реализовывалась прямым вмешательством прокурора в деятельность поднадзорных органов или инициированием судебного разбирательства. В коммунистический период, когда судебный регресс был ограничен, полномочия прокурора были весьма существенными. С приходом демократии полномочия прокурора были значительно свернуты, но в большинстве государств региона сохранились некоторые функции, связанные с публичным правом.

Хотя прокуратура и не достигла такого положения в западных правовых системах, нередки случаи, когда есть офис или официальное лицо, которое, особенно в важных вопросах, может представлять общественные интересы и возбудить судебное разбирательство для защиты этих интересов.

Так, в Российской Федерации прокуратура обращается с исками в суды в целях защиты интересов государства, местного самоуправления. В последнее время прокуратура предъявляет иски и в первичных интересах частных хозяйствующих субъектов, когда в пользу этих субъектов взыскиваются кредиторские задолженности, с которых в последующем уплачиваются налоги в государственный и местный бюджеты.

Однако эта роль обычно узка в объеме и используется только в особенно важные моменты. На самом деле, поскольку суды стали более доступны для обращений граждан и организаций и идея судебного регресса более прочно вошла в политико-правовую культуру, роль прокурора пли подобной структуры стала менее важна. Однако в странах Центральной и Восточной Европы прокуратура сохраняет хоть и сокращенные, но все же значительные полномочия по контролю за законностью административных действий и решений.