Глава 8 государственная администрация

Глава 8 государственная администрация

§ 1. Понятие и содержание деятельности государственной администрации

Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач.

Административная деятельность (управление) объективно необходима. Она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности).

Глава 8. Государственная администрация

179

В юридической литературе чаще всего функция понимается в двух смыслах.

Во-первых, функция связывается с объектом административного воздействия (предметный подход). Соответственно различают такие функции государственной администрации, как: 1) обеспечение безопасности личности, общества, государства (оборона, общественный порядок, разведка и контрразведка, охрана государственной границы и др.); 2) обеспечение развития экономики, осуществление административно-хозяйственной деятельности (руководство промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, сбор налогов, содействие развитию предпринимательства, антимонопольная деятельность и др.); 3) обеспечение реализации социальной политики государства (организация образования, здравоохранения, научных исследований, социальной защиты и др.); 4) осуществление связей (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т. д.) с другими государствами, с международными организациями.

Во-вторых, функция понимается как один из общих способов организации, административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.

Общие функции — это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать, осуществлять исполнительную власть — это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособлен180

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 8. Государственная администрация

181

ность — важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Административная деятельность — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.

Следует различать три группы общих функций: 1) ориентирования системы (прогнозирования, планирования, нормативного регулирования, методического руководства); 2) обеспечения системы (кадрового, материально-технического, финансового, организационно-структурного1, информационного, правоприменительного); 3) оперативного руководства (непосредственного регулирования деятельности2, учета, контроля, оценки всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д., применения мер воздействия: поощрения, наказания и др.).

Освещая функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.

Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: через перечисление объектов воздей1 Эта функция включает создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т. д.

2 На транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах — учебные отделы, в воинских частях — штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т. д.

ствия (предметный подход) и способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используется одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.