Глава 6. органы исполнительной власти

Глава 6. органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

Органы исполнительной власти – основной субъект реализации данной ветви государственной власти. Без него невозможно практическое осуществление государственно-управленческой деятельности, возникновение административно-правовых отношений. Административно-правовой статус иных участников такого рода правовых отношений во многом становится реальным именно в сфере деятельности таких государственных органов, В силу этого их административно-правовой статус нуждается в развернутом анализе.

Понятие органа исполнительной власти в известной степени производно от понятия «организация», которое в узком смысле означает отдельную ячейку человеческого коллектива, создаваемую для осуществления того или иного вида совместной деятельности и в этих целях хотя бы в минимальной степени оформленную. В широком смысле она означает сумму таких ячеек.

Например, производственный коллектив – организация в узком смысле слова, а отрасль производства – организация в широком смысле слова.

Таким образом, организация есть коллектив людей, совершающий определенную деятельность. Это понимание, организации в качестве определенной структуры.

Принято различать организации государственного и негосударственного характера. Первые официально оформляются государством. Вторые оформляются волей их членов (например, партия).

В круг государственных организаций включаются государственные предприятия, государственные учреждения и, наконец, государственные органы.

Государственное предприятие – коллектив людей, объединяемый в целях осуществления совместной деятельности хозяйственного характера (производство, услуги и т.п.). Это, например, государственные казенные заводы.

Государственное учреждение – коллектив людей, объединяемый в целях осуществления социально-культурной или иной деятельности непроизводственного характера. Это, например, государственный вуз. Общее, что объединяет эти предприятия и учреждения, заключается в следующем. Они осуществляют свою деятельность от имени государства, которое их образует, не обладая при этом какими бы то ни было властными полномочиями и не осуществляя каких либо управленческих функций вовне. Внутри предприятий и учреждений функции управленческого характера осуществляются не соответствующим коллективом, а его руководителями, т.е. администрацией.

Примерно так можно характеризовать и негосударственные предприятия и учреждения, но при обязательном условии учета того, что они государством не формируются и от его имени не выступают.

Приведенные положения необходимы для того, чтобы понять специфику органов исполнительной власти. Они занимают особое место в системе государственных организаций, что находит свое непосредственное выражение в следующем.

1. Орган исполнительной власти является отдельным звеном государственного аппарата наряду с органами законодательной и судебной властей (ст. 10 Конституции РФ). Это означает, во-первых, что в отличие от предприятий и учреждений государственного сектора они непосредственно выступают от имени государства, проводят в жизнь его политику в различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни и, во-вторых, наделены государством необходимым для этого определенным объемом государственно-властных полномочий, каковыми предприятия и учреждения обладать не могут.

2. Сущность предоставляемых органам исполнительной власти полномочий государственно-властного характера находит свое выражение в их праве:

а) издавать от имени государства юридически обязательные правовые акты. Они обязательны либо для непосредственно подведомственных предприятий и учреждений, либо для нижестоящих исполнительных органов, либо для предприятий и учреждений независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, либо для общественных (негосударственных) организаций, либо, наконец, для широкого круга лиц, включая и граждан (например, общеобязательные правила дорожного движения, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные правила);

б) осуществлять от имени государства постоянное наблюдение (надзор) за соблюдением устанавливаемых правовыми актами требований и правил;

в) обеспечивать исполнение требований юридически обязательных актов и защищать их от нарушений путем применения государственных по своему характеру мер убеждения, разъяснения, поощрения и т.п., а в необходимых случаях – мер государственного (административного) принуждения.

3. Поскольку государственно-властными полномочиями наделяются все органы государственной власти, важное значение имеет установление границ их использования органами исполнительной власти.

Государственно-властные полномочия органов исполнительной власти используются ими исключительно в целях государственно-управленческой деятельности.

Для чего создаются такие органы? Для обеспечения исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов (включая и собственные акты этих органов) в процессе руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Следовательно, принадлежащие им властные полномочия ограничены той сферой общественной жизни, в рамках которой осуществляется исполнительно-распорядительная или государственно-управленческая деятельность. Это сфера государственного управления. Именно в ней происходит непосредственная организация работы хозяйственных предприятий и социально-культурных учреждений, организация связей между объектами различных форм собственности, обеспечение реализации и защита прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Органы законодательной власти осуществляют общее руководство в названной сфере путем законодательного регулирования. Органы судебной власти вообще не осуществляют руководящей деятельности в данной сфере.

Таким образом, функциональное назначение органов исполнительной власти – исполнительство – определяет границы использования ими полномочий государственно-властного характера.

4. Органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность на подзаконной основе. Это означает, что закон – основная база государственно-управленческой деятельности, субъектами которой являются эти государственные органы. К числу их особенностей следует также отнести то, что, осуществляя свою деятельность на основе и во исполнение закона, они не только организуют непосредственное исполнение прямых велений закона, но самостоятельно устанавливают подзаконные правила поведения в сфере государственного управления.

5. Органы исполнительной власти, действующие как на федеральном, так и на региональном уровнях, образуют единую систему государственной администрации. В рамках этой системы каждое ее звено, т.е. конкретный орган исполнительной власти, обладает необходимой оперативной самостоятельностью. Свое выражение она, равно как объем принадлежащих данному органу полномочий и мера его ответственности за порученное дело, находит в его компетенции (задачи, функции, полномочия, ответственность). Основы компетенции этих органов закрепляются частично в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации, а также в законодательных актах РФ и ее субъектов.

Таким образом, каждый орган исполнительной власти имеет свое управленческое «лицо».

6. Гражданская правоспособность не является признаком правового статуса органов исполнительной власти. Сама категория юридического лица вообще неприемлема для их характеристики, так как не способна выразить как характер осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности, так и специфику принадлежащих им государственно-властных полномочий.

7. Как предприятия и учреждения, органы исполнительной власти представляют собой определенный коллектив людей – работников административно-управленческого персонала или государственных служащих (штаты). Но, во-первых, цели такого коллектива существенно отличаются от целей коллективов предприятий и учреждений, что предопределено особым назначением органов исполнительной власти. В рамках коллектива, составляющего данный орган исполнительной власти, строятся определенные организационно-правовые связи, распределяются функциональные обязанности и права, а также определяется ответственность за порученный участок работы. Это государственно-служебные отношения, поскольку работники данного органа являются государственными служащими.

8. Органы исполнительной власти имеют организационную структуру, т.е. внутреннее построение, предполагающее создание соподчиненных структурных подразделений (например, департаменты министерств). Их деятельность является выражением внутренней организации (самоорганизации), необходимой для того, чтобы данный орган исполнительной власти был способен эффективно выполнять свое назначение вовне, т.е. непосредственно в сфере государственного управления.

Первичной ячейкой организационной структуры органов исполнительной власти является в соответствии с Федеральным законом «О государственной службе» государственная должность государственной службы, учреждаемая для непосредственного исполнения и обеспечения полномочий данного органа.

9. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный территориальный или предметный масштаб государственно-управленческой деятельности. Первое означает, что осуществляемые данным органом полномочия имеют силу либо на всей территории Российской Федерации, либо на территории субъекта Федерации (региона). Второе предполагает осуществление либо общих управленческих функций (например, Правительство РФ, правительства республик), либо определенных управленческих функций специального характера в установленных сферах деятельности. В их числе регулятивные, разрешительные, контрольные и распорядительные функции. Однако они также могут осуществляться в различном территориальном объеме.

А какова роль исполнительных органов, образуемых на государственных предприятиях и в государственных учреждениях? Можно ли их рассматривать в качестве звеньев общей системы органов исполнительной власти?

Администрация предприятий и учреждений государственного сектора, а именно так называются органы управления их делами, фактически действуют подобно органам исполнительной власти, но в значительно ограниченном объеме. Так, из уже изложенной информации следует, что органы исполнительной власти всегда реализуют свои полномочия вовне, т.е. в отношении тех, кто в том или ином случае выступает в роли объекта управления. Такого же рода полномочия администрации ограничены пределами данного предприятия, учреждения. Поэтому они (их полномочия) имеют силу только внутри предприятия, учреждения. Юридическая властность их предприятий распространяется только на работников данного предприятия, учреждения.

Следовательно, администрацию государственных предприятий и учреждений можно квалифицировать в качестве специфического звена системы исполнительных органов, ибо по точному конституционному смыслу они, конечно, не могут быть отнесены к числу органов исполнительной власти.

Таким образом, под органом исполнительной власти понимается такое звено государственно-властного механизма (государственного аппарата), которому в соответствии с принципами разделения властей государство поручает практическое осуществление исполнительно-распорядительной деятельности различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни общества.

Иногда в качестве государственных органов называют армию, милицию и т.п. Это абсолютно неприемлемая их характеристика, ибо и армия, и милиция представляют собой не что иное, как вооруженное формирование, предназначенное для осуществление определенных государственных задач. Являясь своеобразной организационной формой совместной деятельности людей, они, что естественно, нуждаются в управлении. И оно осуществляется с помощью специально создаваемых государством исполнительных органов системы министерств обороны и внутренних дел РФ.