Глава 11. понятия и виды административно-правовых методов

Глава 11. понятия и виды административно-правовых методов

§ 1. Методы управления

Метод есть способ, прием практической деятельности. Поскольку речь идет о государственно-управленческой деятельности, закономерен вопрос о способах и приемах ее осуществления.

В самом общем виде такого рода методы могут пониматься в качестве средств практического осуществления деятельности по реализации исполнительной власти.

Каково соотношение подобных методов с уже охарактеризованной в гл. 2 настоящего учебника категорией «метод административного права»? Конечно, между ними много общего, о чем свидетельствует и единообразное их наименование. Но это лишь чисто внешнее сходство. Различие же между ними заключается в следующем.

Метод административного права – средство правового регулирования управленческих общественных отношений, т.е. функция самого административного права.

Административно-правовой метод – средство практического решения всех задач, стоящих перед субъектами исполнительной власти, включая и регулирование. Это функция субъекта административного права» но не любого, а того, кто наделен полномочиями, необходимыми для практической реализации задач и функций исполнительной власти в порученной ему сфере деятельности.

Конечно, эти два понятия могут совпадать в тех случаях, когда полномочный орган исполнительной власти издает нормативные правовые акты. Но их изданием не исчерпывается весь управленческий «инструментарий», используемый в процессе государственно-управленческой деятельности.

Да, правовое регулирование всегда нормативно. Поэтому его методы (предписания, запреты, дозволения) распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений. Методы же управленческой деятельности используются только теми, кто ее уполномочен практически осуществлять, т.е. исполнительными органами (должностными лицами). К тому же у них есть еще одна примечательная черта – они индивидуализированы. Что это означает?

То, что при их использовании учитываются конкретные особенности объектов управления в ситуации, в рамках которой возникает необходимость в таком, а не в другом средстве воздействие Наконец, для этих методов характерны повседневность их использования, а также их многообразие. По существу, использована различных методов деятельности свидетельствует о том, что соответствующий субъект исполнительной власти самостоятельно выбирает из определенного набора имеющихся в его распоряжении средств то средство, которое представляется ему наиболее целесообразным. А это, в свою очередь, означает, что их выбор является наиболее показательным проявлением действия дозволительные административно-правовых норм.

Таким образом, метод управления отвечает на вопрос: как действует тот или иной субъект исполнительной власти?

Для методов управления характерно:

• прямая связь с целями практической реализации исполнительной власти;

• в них находит свое непосредственное выражение связь между субъектами и объектами государственно-управленческой деятельности;

• они используются исполнительными органами (должностными лицами) для реализации закрепленной за ними компетенции;

• своим адресатом метод всегда имеет конкретный индивидуальный или коллективный объект;

• в них воплощается управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведение участников управленческих отношений;

• они выражают публичный интерес в регулируемых административным правом общественных отношениях;

• метод управления содержит в себе в силу этого ту или иную «долю» юридически властных полномочий.

Без труда на данной основе может быть сформулирован следующий вывод: метод управления представляет собой предоставленную субъектам государственно-управленческой деятельности нормами административного права возможность результативно решать стоящие перед ними задачи.

В силу этого обоснованно именовать их административно-правовыми методами.

А каково их соотношение с административно-правовыми формами, о которых речь шла ранее?

Самая прямая. Дело в том, что именно методы деятельности получают свое внешнее, т.е. реальное, выражение в административно-правовых формах – прежде всего в правовых актах управления. Так, если полномочное должностное лицо рассматривает дело о совершении гражданином административного правонарушения и на основе оценки доказательств приходит к выводу о виновности данного гражданина, прямой обязанностью этого должностного лица является выбор одной из мер административной ответственности. Свое одностороннее решение он облекает в форму постановления о наложении административного взыскания.

Другой пример. Гражданин, изъявивший желание поступить на государственную службу, представляет руководителю того или иного исполнительного органа необходимые для этого документы. И опять перед должностным лицом возможность либо положительно отреагировать на заявление гражданина, для чего необходимо издать приказ о назначении его на свободную должность, либо отказать ему. И то, и другое его решение получает соответствующую юридическую форму.

Очевидно, что помимо правовых актов используется широкий круг иных средств, имеющих юридическое значение. Например, проводится регистрационный учет граждан по месту жительства и пребывания; осуществляется лицензирование определенных законом видов деятельности; ограничивается движение при автотранспортных нарушениях и т.п.

Все это свидетельствует о многообразном содержании административно-правовых методов, в которых находят свое отражение различные стороны государственно-управленческой деятельности. Все они так или иначе закрепляются в компетенции субъектов исполнительной власти.

Например, в Положении о Министерстве природных ресурсов РФ предусмотрено, что в соответствии с возложенными на него задачами, оно осуществляет государственный учет поверхностных и подземных вод; проводит государственную экспертизу проектной документации на строительство водохозяйственных объектов; обеспечивает наблюдение и контроль за уровнем загрязнения подземных вод; устанавливает режимы наполнения водохранилищ; осуществляет надзор за безопасной эксплуатацией гидротехнических сооружений; оформляет, выдает и регулирует лицензии на водопользование; руководит своими территориальными органами и подведомственными организациями; прекращает, приостанавливает или ограничивает пользование участками недр и водными объектами; организует подготовку и повышение квалификации кадров для своей системы и т.п.

Очевидно, что во всех вариантах перечисленные действия нуждаются в юридическом оформлении. Но как эти действия выглядят в управленческой действительности – вопрос не формы, а методов управления.

Методы управления – категория чрезвычайно актуальная. Именно по ним судят о состоянии и эффективности управленческого механизма. В связи с переходом к рыночным отношениям, с усилением самостоятельности регионов, с разгосударствлением множества хозяйственных и иных объектов возникла необходимость в сокращении базы прямого распорядительства сверху. А ведь именно в управленческих методах такого рода распорядительство получает свое наглядное проявление. Действительно, в административно-правовых методах наиболее полно и откровенно воплощается односторонняя юридическая властность. Может быть, в современных условиях она и не нужна? Может быть, все вопросы, возникающие в сфере государственного управления, можно решать по типу гражданско-правовых сделок, т.е. путем соглашений?

Сама жизнь, однако, не дает оснований для положительного ответа на эти злободневные вопросы, так как управлять, не администрируя, практически невозможно. Кто-то должен решать эти вопросы хотя бы ради того, чтобы не допустить анархии и беспорядка. Поэтому все заключается в том, чтобы методы, используемые в процессе объективно необходимого в любом обществе государственного управления, были разумными. А для этого есть только один путь – очищение их от бюрократических извращений. Этого тяжелого наследия безграничного обобществления и ничем не ограниченного командования, характерного для доперестроечных десятилетий. Правда, это достаточно долговременная задача. Но уже сейчас очевидно, что возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. И это характерно не только для законодательства, но и для управленческой деятельности.

Соответственно усиливаются гарантии, обеспечивающие права и законные интересы управляемых, их защиту от проявлений бюрократического администрирования.