§ 2. режим чрезвычайного положения

§ 2. режим чрезвычайного положения

Режим чрезвычайного положения урегулирован ст. 56, 88,102 Конституции и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»*. Такое положение, вводимое на всей либо на части территории Российской Федерации, означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий определенные ограничения прав и свобод граждан и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя. Его целью является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

* Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

Законом определены основания, по которым может вводиться режим чрезвычайного положения. К их числу отнесены:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Как и военное положение, чрезвычайное положение вводится указом Президента с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Утверждение указа Президента осуществляется Советом Федерации. В указе должны быть указаны: обстоятельства, на основании которых вводится чрезвычайное положение; основания необходимости его введения; перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан; государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение.

На территории, где введено чрезвычайное положение, могут вводиться особые формы управления. В их числе: возможность отмены федеральными органами власти любых решений нижестоящих органов власти; наделение государственных органов, осуществляющих управление в условиях чрезвычайного положения, чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Кроме того, органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту РФ либо назначенному им органу.

Органы, осуществляющие режим чрезвычайного положения, вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения.

Для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан используются силы и средства органов Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности, а в исключительных случаях — и Министерства обороны.

В условиях чрезвычайного положения могут применяться такие меры, как, например: ограничение свободы передвижения; запрещение митингов, демонстраций, забастовок; установление комендантского часа; ограничение свободы печати и других средств массовой информации; временное выселение (эвакуация) граждан; отстранение от работы руководителей организаций и др.

Законом предусмотрены и специальные меры ответственности, применяемые к нарушителям режима чрезвычайного положения.

Совершенно очевидно, что закон о чрезвычайном положении нуждается в совершенствовании, так как с 1991 г. в России произошли большие перемены во всех сферах жизни общества.

Часть вторая ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ

Раздел VII ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 14 СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие организационно-правовой системы управления

Основные институты административного права, рассмотренные в первой части настоящего пособия, призваны обеспечивать реализацию задач и функций российского государства в сфере исполнительной власти.

Для того чтобы эта ветвь государственной власти функционировала эффективно, необходима определенная организационно-правовая система управления. Понятие системы управления включает в себя систему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельности, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.

Правовые основы организации государственного управления (реализации исполнительной власти) закреплены в Конституции страны, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»*, Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»**, от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»***, ряде указов Президента и постановлений Правительства, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет важнейшую и наиболее объемную часть работы органов исполнительной власти.

* СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

** СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

*** СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных правовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов) исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией России (ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство этой системы выражается в единстве целей государственно-управленческой деятельности вертикали указанных органов, а также в том, что взаимодействие между федеральными и региональными субъектами управления осуществляется на основе разделения компетенции и применения единых принципов реализации полномочий. Претворение в жизнь полномочий предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и уважения конституционных прав каждого уровня исполнительной власти.

Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует, например, из Указа Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, понимается их состав и деление по основным направлениям деятельности и организационно-правовым формам (27 федеральных министерств, 10 государственных комитетов и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Правительства от 27 мая 1993 г.**

* СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223; № 46. Ст. 5541; № 50. Ст. 6199.

** САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2068.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

При определении структуры федеральных и региональных субъектов управления важно обеспечить их правильный (оптимальный) выбор, четкое взаимодействие между ними, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же государственных функций.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти в решающей степени зависит от профессионализма и компетентности их кадров, в первую очередь руководителей. Поэтому кадровое обеспечение этих органов должно осуществляться в строгом соответствии с федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»*.

* СЗ РФ; 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

При определении форм и методов управляющего воздействия федеральных и региональных органов исполнительной власти на государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации надо обязательно учитывать, что в современных условиях расширяется и укрепляется оперативная самостоятельность этих объектов управления.

В «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», одобренной постановлением Правительства от 9 сентября 1999 г.*, сформулировано понятие системы управления государственным сектором экономики. Эта система управления представляет собой неразрывное единство следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регистрация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, представление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

* СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.

В целях обеспечения эффективного выполнения федеральными органами исполнительной власти своих задач и функций применяется ряд правил организации их работы, изложенных в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и постановлении Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»*.

* СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.

Одним из основных правил организации деятельности Правительства является деление всех федеральных органов исполнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы органов, объединенные по признаку однородности управленческих отношений (по отраслям и сферам управления). Различаются три основные направления управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (см. схему 19):

1) управление в экономической сфере, которое включает управление государственным имуществом, осуществление антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, управление промышленным, военно-промышленным, агропромышленным, транспортно-дорожным, строительно-жилищным и экологическим комплексами, финансами и другими отраслями экономического профиля;

Схема 19. Система органов государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах

2) управление в социально-культурной сфере, включающее такие отрасли, как образование, наука, культура, труд и социальное развитие, здравоохранение;

3) управление в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

С учетом деления управленческой деятельности по направлениям определяются полномочия заместителей Председателя Правительства (курирование направлений), а также создаются структурные подразделения (департаменты, управления) в Аппарате Правительства*.

* СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5763.

Система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но при организации деятельности этих органов учитывается принятое деление федеральных органов исполнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы. Это является одним из условий обеспечения теснейшего взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов.

Эффективность управления в любой сфере и на любом уровне зависит в первую очередь от соответствия управленческих структур заданным функциям. Поэтому прежде чем создавать управленческие структуры, необходимо определить их функции, а также учесть при этом производительные силы и имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется их персональное, кадровое наполнение. Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим интересам граждан, государственных и негосударственных организаций.

В Конституции страны (ст. 71—73) содержатся указания относительно того, по каким направлениям и вопросам осуществляется функционирование федеральных органов исполнительной власти, по каким требуется их совместное функционирование с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управления.

Так, в ведении Российской Федерации находится решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне: установление системы федеральных органов исполнительной власти; управление федеральной государственной собственностью; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Федерации; установление правовых основ единого рынка; федеральная государственная служба и др. Определен круг вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Исходя из этого во многих конституциях (уставах) субъектов Федерации закрепляется положение о том, что в их самостоятельном ведении находятся вопросы организации управления на региональном уровне: установление системы органов исполнительной власти субъекта Федерации; определение порядка их организации и деятельности; разграничение их компетенции и т.д.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, основные принципы и порядок рассмотрения предметов ведения и полномочий при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий. Среди организационных указываются принцип согласования интересов Федерации и ее субъектов при заключении таких соглашений, а также принцип обеспеченности ресурсами, в соответствии с которым при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. установил, что высший орган исполнительной власти субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Немалую роль в урегулировании соотношения компетенции федеральных и региональных органов исполнительной власти, в организации государственного управления играют Федеральные законы «О естественных монополиях», «О связи», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Об образовании», «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.

Однако следует отметить, что многие вопросы организационно-правового характера еще недостаточно регламентированы действующим законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, четкого разграничения их функций, полномочий и ответственности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать проблемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности.