Глава 32 управление внутренними делами

Глава 32 управление внутренними делами

§ 1. Организационно-правовая система управления

Управление внутренними делами заключается в осуществлении системы мер, направленных на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, охрану собственности и борьбу с преступностью.

Общественный порядок — это система общественных отношений и регулирующих их правовых норм, целью которых является создание нормальных условий для деятельности государственных и негосударственных организаций, труда и отдыха граждан, защита их прав и законных интересов. В то же время государством регулируется ответственность должностных лиц за невыполнение своих обязанностей в этой области деятельности, а граждан — за нарушение правил поведения в общественных местах.

Понятие обеспечения общественной безопасности тесно связано с понятием обеспечения общественного порядка, так как цели при этом преследуются одни и те же. Однако обеспечение общественной безопасности связано прежде всего с предупреждением и устранением угрозы здоровью, жизни и имуществу граждан, имуществу государственных и негосударственных организаций. Такая угроза существует при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность, или в связи со стихийными бедствиями, другими чрезвычайными обстоятельствами.

Особую опасность для людей и общества в целом представляют террористические действия и другие преступления. Поэтому 25 июля 1998 г. был принят Федеральный закон «О борьбе с терроризмом»*. Он определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих эту борьбу федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом.

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3808.

В соответствии с названным Федеральным законом постановлением Правительства от 6 ноября 1998 г.* образована Федеральная антитеррористическая комиссия, в реализации задач которой важная роль принадлежит Министерству внутренних дел РФ.

* СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5697.

В связи с тем, что в ряде крупных городов (Москве, Каспийске, Буйнакске, Волгодонске) в результате террактов погибло много людей и причинен большой материальный ущерб, Правительством 15 сентября 1999 г. принято постановление «О мерах по противодействию терроризму»*. Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации образован Межведомственный оперативный штаб во главе с Министром внутренних дел РФ. Постановлением определены меры, которые должны предприниматься исполнительными органами всех уровней по усилению общественной безопасности, защите населения от терроризма, обеспечению надежной охраны объектов особой важности, расположенных в крупных городах, других населенных пунктах.

* СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4550.

Вопрос о борьбе с преступностью в целом является одним из самых злободневных. И это понятно: такого размаха преступности Россия еще не знала. Регистрируется 2—3 млн. преступлений в год. Растет организованная преступность, количество заказных убийств и экономических преступлений. Криминогенная обстановка продолжает оставаться сложной, реально угрожающей основным правам и свободам человека и гражданина, стабильности государства.

Милиция, которая имеет более 2 млн. сотрудников, ведет борьбу с преступностью совместно с другими правоохранительными органами, прежде всего с органами безопасности и прокуратуры. Содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, определяет Федеральный закон от 12 августа 1995 г. (с изменениями от 5 января и 30 декабря 1999 г.)*.

* СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3349; 1999.№ 2. Ст. 233; 2000. № 1 (Часть I). Cт. 8.

В результате дорожных происшествий ежегодно гибнут и становятся инвалидами 150 — 200 тыс. человек. Поэтому 15 июня 1998 г. издан Указ Президента «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»*. Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденное этим Указом, имеет своей целью улучшить работу данного органа управления и сократить потери людей.

* СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.

Серьезные опасения вызывает также состояние пожарной безопасности в России. Ежегодно гибнут десятки тысяч людей в результате пожаров, а материальные потери от пожаров составляют десятки млрд. рублей. В целях создания условий для укрепления пожарной безопасности, уменьшения человеческих и материальных потерь от пожаров постановлением Правительства от 5 сентября 1998 г. утверждена Федеральная целевая программа «Пожарная безопасность и социальная защита на период до 2000 года»*. Исполнителем основных мероприятий Программы определено Министерство внутренних дел, участвуют в их реализации и другие федеральные органы исполнительной власти.

* СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4806.

Управление внутренними делами включает в себя и иные важные направления деятельности.

Общее руководство в области внутренних дел осуществляют Президент и Правительство, высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а непосредственное управление — система Министерства внутренних дел РФ.

Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов.

Организация управления в области внутренних дел представлена на схеме 37.

§ 2. Органы управления внутренними делами

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 18 июля 1996 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, реализации функций органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.

* СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605; 1997. № 36. Ст. 4133; 1998. № 17. Ст. 1915; № 43. Ст.5333.

Министерство возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик; главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований; управления внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; управления (отделы) на особо важных и режимных объектах; региональные управления по борьбе с организованной преступностью; Государственная противопожарная служба; территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации.

Схема 37. Организация управления в области внутренних дел

В целях координации усилий страны с другими государствами в борьбе с преступностью Правительство утвердило 5 января 1995 г. Положение о представителях МВД России в зарубежных государствах*. Эти представители выполняют возложенные на них задачи в государствах пребывания под руководством глав дипломатических представительств России.

* СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 199.

В систему МВД России входят внутренние войска, состоящие из округов, соединений, частей, органов управления внутренними войсками.

Деятельность осуществляется Министерством во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с соответствующими органами иностранных государств.

Основными задачами Министерства являются:

разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;

организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию и расследованию преступлений;

руководство органами внутренних дел и внутренними войсками;

совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности их деятельности;

совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников и военнослужащих системы Министерства.

В соответствии с этими задачами Положением подробно определены функции и полномочия Министерства.

Задачи и функции других органов внутренних дел и внутренних войск регламентируются рядом нормативных правовых актов: Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (с изменениями и дополнениями от 31 марта и 6 декабря 1999 г.)*. Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 12 февраля 1993 г.**, Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. 0 внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»***, Положением о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дед Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 3 марта 1999 г.****, и другими нормативными актами.

* Ведомости РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 1666; № 29. Ст. 3698; № 49. Ст. 5905.

** САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 562.

*** СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 711.

**** СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1182

Кратко остановимся на некоторых .видах административной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. .

Милиция представляет собой важнейшую составную часть МВД России. Ее задачи: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и общественной безопасности; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Милиция защищает права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Ей запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Она не имеет права собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица без его согласия, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Она обязана обеспечить лицу возможность ознакомления с документами и материалами, в которых непосредственно затрагиваются права и свободы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Федеральным законом от 6 декабря 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в статью 10 Закона Российской Федерации «О милиции» на милицию возложены также обязанности оказывать содействие в пределах своих полномочий депутатам, кандидатам в депутаты, должностным лицам власти, избирательным комиссиям, комиссиям референдума, представителям общественных объединений в осуществлении ими законной деятельности, принимать меры по пресечению нарушений в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума.

Милиция подразделяется на криминальную и общественной безопасности (см. схему 38).

Основными задачами криминальной милиции являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц.

Криминальная милиция имеет службы: уголовного розыска; борьбы с экономическими преступлениями; борьбы с организованной преступностью; борьбы с незаконным оборотом наркотиков; органы предварительного следствия и другие подразделения по борьбе с преступностью.

Основными Задачами милиций общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности.

Милиция общественной безопасности подчиняется МВД России, а также органам исполнительной власти субъектов Федерации. К ней относятся: патрульно-постовая служба; служба участковых инспекторов; Государственная инспекция безопасности дорожного движения; служба вневедомственной охраны; паспортно-визовая служба; лицензионно-разрешительная служба; дежурные части, отряды милиции особого назначения; другие службы (например, в некоторых районах страны подразделения экологической милиции).

Милиция общественной безопасности обязана: выявлять обстоятельства, способствующие совершению преступлений и административных правонарушений; оказывать помощь гражданам, пострадавшим от них и от несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни; принимать и регистрировать информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности; осуществлять по

Схема 38. Милиция и виды ее деятельности (служб)

подведомственности производство по делам об административных правонарушениях; обеспечивать правопорядок на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах; выдавать в соответствии с федеральным законом лицензии на продажу или приобретение гражданского и служебного оружия, разрешения на хранение и ношение его; охранять на основе договоров с собственниками принадлежащее им имущество; принимать при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, а также по охране имущества, оставшегося без присмотра.

Милиция общественной безопасности активно участвует в пресечении алкогольного и наркотического опьянения и совершенных в этом состоянии правонарушений, в борьбе с бродяжничеством, проституцией, терроризмом и массовыми нарушениями общественного порядка.

Для выполнения своих задач и функций милиция общественной безопасности наделена необходимыми властными полномочиями, в том числе по применению физической силы, специальных средств и оружия.

Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД России) действует на основании Положения о ней, утвержденного Указом Президента от 15 июня 1998 г. (см. схему 39). Она осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения; обеспечивает соблюдение гражданами нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересе общества и государства.

На Государственную инспекцию возложены обязанности: принимать экзамены и выдавать удостоверения на право управления автотранспортными средствами; организовывать и проводить государственный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним; выдавать лицензии на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков, справок-счетов и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении, а также работы по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения; производить регистрацию автомототранспортных средств и прицепов

Схема 39. Организация безопасности дорожного движения

к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования; регулировать дорожное движение; осуществлять в порядке, определяемом Правительством, государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения.

Для выполнения этих обязанностей ГИБДД имеет необходимые права, в частности:

давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер — привлекать виновных лиц к ответственности;

временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять его организацию на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов;

останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими;

отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а также лиц, которые не имеют документов на право управления или пользования транспортными средствами;

составлять протоколы об административных правонарушениях, налагать в пределах своей компетенции административные взыскания на должностных лиц и граждан, совершивших административное правонарушение.

Государственная противопожарная служба МВД РФ выполняет одну из важнейших функций государства — обеспечение пожарной безопасности, т.е. состояния защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Задачи Службы определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»*.

* СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

Государственная противопожарная служба: осуществляет нормативное регулирование в области пожарной безопасности; организует и осуществляет государственный пожарный надзор; организует и осуществляет охрану населенных пунктов и предприятий от пожаров, другие работы и услуги в области пожарной безопасности; осуществляет тушение пожаров; координирует деятельность других видов пожарной охраны (ведомственной и добровольной); осуществляет единую научно-техническую политику в области пожарной безопасности; осуществляет кадровое обеспечение пожарной охраны.

Для осуществления государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений должностные лица органов управления и подразделений Государственной пожарной службы наделены широкими правами. В частности, они вправе давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности, налагать административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение требований пожарной безопасности, а также за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц Службы. При этом штрафные санкции достаточно ощутимы.

Значительное место в деятельности органов внутренних дел занимают вопросы контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил паспортной системы и регистрационного учета.

Основными нормативными правовыми актами в этой области являются Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»*, постановления Правительства от 8 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»**, от 1 декабря 1997 г. «Об утверждении паспорта моряка»**, а также ряд нормативных актов МВД РФ. Этими актами вместо института прописки и выписки установлен регистрационный учет граждан, но в некоторых городах и регионах России прописка пока сохранена.

* Ведомости РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

** СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.

*** СЗ РФ. 1997. № 49. Ст. 5598.

Главное отличие прописки от регистрации состоит в том, что прописка носила характер разрешительный, а регистрация несет чисто уведомительную функцию. Теперь каждому россиянину для того, чтобы получить в паспорте регистрационный штамп, достаточно поставить местное отделение внутренних дел в известность о своем местожительстве, предъявив соответствующие документы. Если же гражданин приехал куда-либо на короткое время, ему по предъявлении установленных документов и отсутствии ограничений для регистрации в данном населенном пункте выдается свидетельство о временном проживании.

Снятие граждан с регистрационного учета производится в случаях:

изменения места жительства; призыва на военную службу; осуждения к лишению свободы; признания безвестно отсутствующим; смерти или объявления умершим; выселения из занимаемого жилого помещения.

Цель регистрационного учета — обеспечение необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Зарегистрированному гражданину, как и в период действовавшей прописки, будет затруднительно скрыться и от уплаты алиментов, и от своих кредиторов, и от правоохранительных органов в случае его розыска.

Регистрационный учет в городах, поселках и т.п., в которых имеются органы внутренних дел, осуществляется именно этими органами, а в остальных населенных пунктах — органами местного самоуправления.

15 августа 1996 г. принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»*, согласно которому каждый может свободно .выезжать за пределы страны, а гражданин России имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Право гражданина на выезд может быть временно ограничено в случаях, если он: при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд; призван на военную службу; осужден за совершение преступления; уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом; сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов на выезд.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606.

Порядок оформления и выдачи общегражданских заграничных, дипломатических паспортов и паспорта моряка определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»*, а также рядом постановлений Правительства**.

* СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3175.

* САПП РФ. 1993. № 30. Ст. 2769; СЗ РФ. 1998. №41. Ст. 5020; 1999. № 16. Ст. 1998.

Внутренние войска МВД России имеют следующие задачи: участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия Пограничным войскам в охране Государственной границы. Внутренние войска защищают права и свободы человека и гражданина от преступных и иных посягательств, а также осуществляют мероприятия разведывательного характера в районах выполнения своих задач.

Назначение, правовые основы, принципы деятельности, полномочия, порядок выполнения внутренними войсками возложенных на них задач определены Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»*.

* СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 711.

Соединения и части внутренних войск участвуют в локализации и блокировании районов чрезвычайного положения или районов вооруженных конфликтов, пресечении в таких районах вооруженных столкновений и разъединении противоборствующих сторон, в изъятии оружия у населения, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления — в их ликвидации. Внутренние войска участвуют в пресечении массовых беспорядков, в борьбе с преступностью, в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению общественного порядка при чрезвычайных ситуациях, а также в обеспечении режима чрезвычайного положения.

Военнослужащие внутренних войск наделены правами, по своей сути сходными с правами милиции общественной безопасности. В частности, они вправе пресекать преступления, административные правонарушения и действия, препятствующие выполнению ими служебных обязанностей, требовать от граждан соблюдения общественного порядка, проверять у граждан документы, удостоверяющие личность; составлять протоколы об административных правонарушениях; осуществлять административное задержание лиц, совершивших административное правонарушение, с передачей задержанных в милицию, а также совершать другие действия, указанные в законе.

Руководство внутренними войсками осуществляет Президент, непосредственное руководство ими — Министр внутренних дел, а его заместитель одновременно является Главнокомандующим внутренними войсками. Положение о Главном командовании утверждено Указом Президента от 3 марта 1999 г.*

* СЗ РФ. 1999. №10. Ст. 1182.