Глава 1 административное право как отрасль права и как наука

Глава 1 административное право как отрасль права и как наука

1.1. Понятие административного права

Административное право Российской Федерации как понятие многогранно и рассматривается в трех формах: как отрасль права в системе национального права, т. е. как совокупность административно-правовых норм, действующих на территории Российской Федерации; как иаука, изучающая административные нормы и формирующая на их оспове правоотношения и институты; как учебная дисцинлина, основанная на дапиых иауки и практики.

Административное право Российской Федерации как отрасль нрава — составная часть национальной правовой системы, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отпошения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении различных форм государственной деятельности (законотворчества, правосудия), а также отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления. Фактически но своей природе административное право ие отличается от любой другой отрасли нрава. Административно-правовые нормы так же, как и другие правовые нормы, устанавливаются государством, т. е. уполномоченными на то органами государственной власти, и имеют общеобязательную силу. Их реализация обеспечивается экономической, организационной, социально-культурной деятельностью и гарантируется принудительной силой государства.

Единственное, что отличпет административное нраво от других отраслей права это предмет регулирования. Административное право регулирует отношения, складывающиеся главным образом в сфере государственного управления, исполнительной деятельности государства, в социальной, политической, культурной, экономической сферах.

Нормы административного права регламентируют процедуру образования органов исполнительной власти, органов государственного управления, их компетенцию н взаимоотношения с другими государственными органами, общественными объединениями н иными негосударственными формированиями и гражданами; определяют правовое положение граждан в сфере управления; устанавливают формы н методы государственного управления; регулируют порядок прохождения государственной службы в органах управления и других государственных органах, на предприятиях, и учреждениях и организациях определяют обязанности н прлия, а также правовое положение местных органов самоуправления, общественпых объединений в сфере государственного управления; определяют способы обеспечения соблюдения законности в государственном управлении; регулируют управленческие отношения в социальной, культурной, политической и хозяйственной сферах и многое другое.

Являясь составной частью российского прана, административное право тесно связано со всеми отраслями прппа, т. к. частично регулирует общественные отношения: в этих отраслях, как то: в конституционном праве регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, взаимоотношения личности и государства, вопросы организации государственной власти, ее осуществления на основе раэделеяня на законодательную, исполнительную н судебную; в финансовом праве регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, общественные отношения, возникающие в процессе аккумуляции и распределения денежных средств, составляющих денежные фонды государства, определяя компетенцию финансовых, налоговых органов и ригламинтирун порядок их организации и деятельности, то есть регулируя управленческие отношения в сферо финансов; в гражданском праве регулирует общественные отношения имущестшш-ного характера в распорядительном порядке методом штст-ного подчинения; в трудовом праве отношения, возникающие в процессе труда государственных служащих, другий вопросы, связанные с охраной труда этих категорий работников; в уголовном нраве нормы административного щшаи отделяют правонарушения адмннистрптивного характера от

б

преступлений; административное право также связано и с морским правом, горным, транспортным и др.

Место административного права в системе российского права определяется характером и важностью регулируемых им общественных отношений. Его специфика и отличие от других отраслей права состоят в том, что оно регулирует прежде всего управленческие отношения, складывающиеся в сфере управления и исполнительной деятельности государства в лице его органов. В то же время административное право является юридической наукой, представляющей собой систему научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.

Наукой административного права исследуется государственное управление, т. е, исполнительная, исполнительно-распорядительная и административная деятельность. В научном плане исследуются правовые формы н методы управления; правовое положение в сфере государственного управления; административно правовой статус государственных служащих; способы управления; способы соблюдения законности и др.

Результатом научных исследований является разработка рекомендаций и предложений, направленных иа повышение эффективности административно-правового регулирования н совершенствование практики применения норм административного права во всех сферах и отраслях управления. Наука административного права призвана разрабатывать научные понятия и категории, которыми она пользуется. В этом проявляется активное влияние науки административного права на дальнейшее развитие и совершенствование исполнительной деятельности и механизма государственного управления. Тем самым наука административного права вносит свой вклад в решение проблем, стоящих перед обществом в условиях построения правового государства.

Теоретической основой науки административного права являются философские н общесоциологические наукн, положения теорин социального управления, общей теории и социологии права, а теоретической базой служат Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, законы, указы, акты органов исполнительной власти, а также труды отечественных и зарубежных юристов.

Наука административного права связана со многими отраслями правовой иауки: теорией права и государства, историей государства и права, конституционным правом. Поскольку эти науки содержат исходные, общие для всех отраслевых юридических иаук теоретические положения, их изучение должно предшествовать изучению иауки административного права. Наряду с этим изучению таких иаук, как финансовое, земельное, экологическое, гражданское право, должно предшествовать изучение административного права, так как без познания вопросов управления и административно-правового регулирования большинство проблем других отраслей права ие могут быть всесторонне и глубоко поняты. Трудовое, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное право тесно связаны с наукой административного права по отдельным смежным вопросам.

Таким образом, административное право имеет огромное практическое значение для жизнедеятельности государства и общества в целом.

1.2. Предмет и метод административного права

Наука административного права является составной частью юридической науки. Она представляет собой систему научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права.

К предмету исследования административного права как науки следует отнести:

правовое положение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления;

правовой статус органов государственного управлсЕШя;

правовое положение негосударственных объединений в сфере управления предприятий, учреждений, организаций, юридических лиц;

административно-право вой статус государственных и общественных служащих;

правовые формы и методы управления;

способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

административный процесс и его виды;

системы общего, отраслевого и межотраслевого управления и регулирование управления в указанных системах нормами административного права;

административно-юрисдикционную деятельность.

В результате исследования разрабатываются рекомендации и предложения, направленные на изменение и совершенствование административно-правовых норм, которые нацелены прежде всего на повышение их эффективности.

В этом проявляется активное влияние науки административного права на дальнейшее развитие и совершенствование исполнительной деятельности, механизма государственного управления и административно-правового регулирования.

Важнейшим источником науки административного права является законодательство: Конституция РФ; конституции республик в составе России; конституционные законы; законы, указы, акты органов исполнительной власти, в которых содержатся административно-правовые нормы и решение тех или иных вопросов управления.

Теоретической базой административно-правовых исследований служат также труды отечественных и зарубежных юристов-правоведов.

Методологической основой науки административного права выступают исторический, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический и социологический методы исследования.

Наука административного права является составной частью науки управления. Последняя изучает управленческие отношения, которые носят весьма широкий характер. Наука управления исследует организационные правовые и неправовые общественные отношения в области социального управлення, в то время как наука административного права изучает организационную государственную деятельность, которая носит административно-правовой характер.

Любая отрасль правовой системы подразделяется на правовые институты — обособленные комплексы правовых норм, которые регулируют общественные отношения конкретного вида. Для административного права в качестве примера молено назвать институты административной ответственности и административного процесса.

Отрасли российского права отличаются друг от друга, прежде всего, по предмету и методу правового регулирования. Предметом любой отрасли права является круг общественных отношений, которые регулируются ее нормами.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти, регулируемых нормами административного права. Эта группа общественных отношений непосредственно связана с государственно-управленческой деятельностью, а потому в обобщенном виде называется управленческой.

Однако, давая определение предмета административного права, необходимо обратить внимание на некоторые исключения:

Во-первых, не все управленческие отношения включаются в предмет административного права, например, отношения, складывающиеся в связи с управлением в негосударственных формированиях, частных предприятиях и т. д. В то же время нормы административного права оказывают свое воздействие и на деятельность негосударственных формирований.

Во-вторых, ие все отношения с участием органов исполнительной власти включаются в предмет административного права. Например, приобретая имущество, тот или иной орган исполнительной власти фактически совершает имущественную сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключение подобных сделок ие входит в содержание действий по реализации исполнительной власти.

Как же нормы административного права регулируют его предмет?

Прежде всего, они устанавливают формы и методы государственного управления, а также способы обеспечения законность в государственном управлении.

Регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, их компетенцию, полномочия должностных лиц этих органов; взаимоотношения органов исполнительной власти с другими государственными органами, общественными объединениями, предприятиями и гражданами.

Определяют правовое положение граждан, местных органов самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных формирований в сфере управления.

В конечном итоге, регулируют управленческие отношения в административно-политической, социально-культурной и экономической сферах.

Субъектаии управленческих отношений могут быть все, кому нормы административного права предоставляют правомочия и на кого они возлагают определенные обязанности по поводу осуществления управленческих функций.

Управленческие отношения многообразны. В зависимости от особенностей их участников управленческие отношения можно разделить на отношения:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной

власти, находящимися на различном организационноправовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между песоподчиыенными субъектами исполнительной

власти, находящимися на одном организациоино-правовом уровне (например, два министерства, администрации двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведспии)

государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и но находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т. п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными оргапами системы местного самоуправления;

с) между субъектами исполнительной власти п негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями н учреждениями (коммерческие структуры и т. п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

я) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Из всего этого многообразия следует, что во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной исполнительный орган. Без них управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, а также реа-лнзовывать государственную власть.

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения на две группы:

внутренние (или внутриорганиэациониые, внутрисистемные, внутриаппаратные). Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п.;

внешние, то есть связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).

Если предмет административного права позволяет обнаружить сферу правового регулирования, то метод — средства этого регулирования.

Метод административного права — совокупность приемов.и способов, с помощью которых регулируются управленческие отношения.

Любая отрасль российского права использует в качество средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать тс или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты фактически те же предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные

действия либо воздержаться от их совершения по своему ус-мотренню.

Иначе говоря, методы правового регулирования — это способы воздействия на волю и поведение участников правовых отношений.

К методам правового регулирования, характерным для административного права, относятся:

Метод власти подчинения, нлн метод прямого распорядительства — отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому.

Метод рекомендаций — рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления.

Метод согласования — регулирует отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении.

Метод равенства — субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора.

Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права:

для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны прямые средства распорядительного типа, то есть предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне;

административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения (т. е. властеотногаения).

Суть методов админнстратнвпо-правового регулирования управленческих отношений включает в себя:

- установление определенного порядка действий;

— предоставление возможности совершать либо не совершать действия, предусмотренные административно-правовой нормой п условиях, определенных данной нормой; предоставление возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов должного поведения;

— запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических свойств воздействия.

1.3. Система административного права

С общетеоретических позиций система любой отрасли права представлена следующей конструкцией: отрасль права -подотрасли — правовые институты — правовые нормы.

Система административного права это совокупность взаимосвязанных административно-правовых институтов и норм.

Административно-правовой институт есть совокупность относительно обособленных административно-правовых норм, регулирующих качественно однородную группу управленческих отношений.

Нормы административного права традиционно подразделяются иа нормы Общей в; Особенной частей. Это деление легло в основу построения административного права как учебной дисциплины.

Иной подход к определению системы административного права предлагал А.ЇІ. Коренев. По его мнению, административное право состоит аз трех частей. Помимо общей н особенной, он ввел административную юрисдикцию. Эта часть должна включать правовые нормы и институты, которые определяют административную ответственность, а также производство по делам об административных правонарушениях.

Нормы административного права группируются также по правовым институтам. Например, институты государственной службы, административной ответственности. Каждый такой правовой институт может включать в себя нормы и Общей, и Особенной части.

В Общей части сгруппированы административно-правовые нормы по наиболее основным, обобщающим проблемам, относящимся ко всей системе государственного управления.

Схема Общей части административного права может быть представлена в следующем виде:

Нормы н институты, закрепляющие принципы государственного управлевия.

Нормы и институты, регулирующие административно-правовой статус граждан (физических лиц).

Нормы, определяющие порядок организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти (государственного управления), а также иных субъектов управления.

Нормы, регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих.

Нормы, упорядочивающие административно-правовые статусы негосударственных организаций, их служащих и представителей.

Нормы, определяющие формы и методы государственного управления.

Нормы, регулирующие а д мин истратив но-горисдикци-ониую деятельность.

Нормы, обеспечивающие законность управлення.

Административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в отдельных отраслях государствеппого управлення, составляют Особенную часть административного права. В свою очередь, она состоит из трох частей:

Управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством, транспортным комплексом, связью, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом).

Управление социально-культурной сферой (образованием, наукой, культурой, здравоохранением, в области труда и социального развития).

Управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними делами, иностранными делами, юстицией).

Это еще раз подтверждает, что административное право действительно является одной из самых крупных и сложных отраслей российского права. И, прежде всего, это обусловлено ее предметом, широким кругом управленческих отношений.

1.4. Источники административного права. Понятие и виды

Изучение и развитие любой отрасли права непосредственно приводит нас к такому понятию, как источники права.

В данном случае речь идет о способах нормативного выражения правил поведения. Природа источников или форм права обстоятельно исследована в литературе по теории права. В указанной литературе выделяются наиболее типичные источники права: правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты1, дефиниции2.

Под источниками административного права в юридическом смысле понимаются формы выражения административно-правовых норм, то есть те акты, в которых онн содержат-ся. Многообразные административно-правовые отношения требуют их нормативного регулирования, именно этим обусловлено большое количество источников административного права.

Рассматривая систему нормативных актов — источников административного права, следует иметь в виду, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, это положение содержится в статье 72 Конституции РФ. Поэтому систему источников административного права составляют нормативно-правовые акты, изданные органами государственной власти федерального уровня, а также республик, краев, областей, автономных округов, автономных областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Однако необходимо учитывать, что закопы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Конституции РФ, федеральним законам, и в случае противоречия между федеральными законами и иными актами, изданными в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это положепио законодательно закреплено в ст. 76 п. 5 Конституции РФ.

Виды источников административного права:

1. Законы Российской Федерации:

1 Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 164-175.

! Агапов Л.Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 49.

Конституция Российской Федерации;

акты Федерального Собрания (федеральные конституционные законы; федеральные законы: Основы законодательства, кодексы и др.; декларации, по-

ложения, постановления и другие акты Федерального Собрания Российской Федерации).

Подзаконные федеральные акты:

указы, распоряжения Президента РФ;

постановления, распоряжения Правительства РФ;

приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.

Законы субъектов Федерации:

конституции, уставы субъектов Федерации;

законы.

Подзаконные акты субъектов Федерации:

указы, распоряжения президентов (губернаторов);

постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации;

приказы, постановления органов исполнительной власти специальной компетенции субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации,

Акты местного самоуправления.

Международные акты.

Наличие огромного количества административно -правовых норм обусловливает объективную необходимость их систематизации.

В практической работе по систематизации административно-правовых норм сложилось три основных направления: кодификация, инкорпорация и хронологические собрания нормативных актов.

Кодификация является важнейшей формой систематизации -законодательства. Однако она затруднена исключительной мобильностью административно-правовых норм и необычайно широким кругом общественных отношений, регулируемых этими нормами.

Инкорпорация — объединение и расположение в систематизированном порядке норм по важнейшим институтам административного права. В истории становления административного законодательства этот способ часто использовался и приносил свои положительные результаты.

Хронологические издания. Эта форма систематизации позволяет проследить движение, развитие (дополнения, изменения) тех или нных форм, имеется возможность быстро отыскать интересующую норму.

1.5. Административное право в правовой системе ; Российской Федерации

Административное право, являясь фундаментальной отраслью российского права, тесно взаимосвязано с другими отраслями права: с финансовым, трудовым, служебным, налоговым и другими.

Особо необходимо подчеркнуть взаимосвязь, взаимодействие с конституционным правом, его основополагающий характер для развития и эффективного функционирования административного права. Многие нормы конституционного права, и в первую очередь сама Конституция РФ, являются юридическим фундаментом административного права.

Поскольку конституционное право — базовая отрасль российского права, оно закрепляет основополагающие принципы организации и деятельности исполнительной власти, ее систему, место, правовые оснопы субъектов государственной власти — законодательной, судебной. Эти взаимосвязи в той или иной степени закреплены ст.ст. 3, 5, 10, 11, 7.1-72, 83--88, 102-103, 111, 117, 125 Конституции РФ,

Тесное взаимодействие норм конституционного и административного права отчетливо проявляется в ч. 2 ст. 85, согласно которой Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ н федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом. Это как pa:i тот случай, когда имеет место взаимодействие норм конституционного, административного и судебного права.

В чистом виде исходной и обязательной для административного права является ст. 110 Конституции РФ, определяющая состав Правительства РФ; ч. 1 ст. 117, предусматривающая право Правительства подать в отставку.

В конституционном праве прослеживается связь административного права с финансовым, т. к, Конституцией РФ оговорен порядок назначения председателя Банка России и порядок принятия Государственной Думой закона о федеральном бюджете и др.

Административное право тесно связано с гражданским и трудовым правом. Административное и гражданское право нередко регламентируют одни н те же отношения, но применяют разные методы регулирования. Довольно часто это бывают имущественные отношения. Что касается различий в методах их регулирования, то для гражданского права характерно юридическое равенство сторон, отсюда широкое применение договорных форм. Админнстративно-правовой метод предполагает неравенство сторон: воля одной обычно главенствует над волей другой. В административно-правовых отношениях одна сторона обычно наделена государственно-властными полномочиями по отношению ко второй: именно она, первая сторона, принимает управленческие решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой стороны, может в предусмотренных законом случаях применить к ней принуждение.

Такая взаимосвязь адмнннстратнвного права существует и с трудовым правом. Нормы первого определяют полномочия органов исполнительной властн (правительства, Министерства труда и социального развития, других органов исполнительной властн) по регулированию трудовых 'отношений. Нередко порядок издания актов трудового нрава устанавливается нормами административного права. Это относится к изданию приказа об оформлении на службу, о предоставлении отпуска. Нормы трудового права служат предпосылкой возникновения административно-правовых отношении.

Важную роль в трудовых отношениях нграют инспекции н другие контрольные органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Огатус указанных органов регулируется административным правом.

Многогранна связь между административным и налоговым правом. Установление основ налоговой системы России, статус, организация налоговых органов, положение о классных чинах ее работников н ряд других вопросов регулируются нормами административного права. Из сказанного отчетливо прослеживается многосторонняя и глубокая связь н взаимодействие адмнннстратнвного права со многими отраслями российского права — конституционным, гражданским, финансовым, трудовым, налоговым. Эта взаимосвязь, переплетение норм различных отраслей права — закономерное явление, отражающее сложный процесс формирования и функционирования правовой системы, в том числе административного права России, в новых социально-экономических и политических реалнях в условиях становлення гражданского общества в Росснн.