10.2. понятие и юридическое значение правовых актов управления

10.2. понятие и юридическое значение правовых актов управления

По общепринятому в административно-правовой литературе мнению, акты государственного управления являются основной юридической, или, иначе говоря, административно-правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти.

При помощи этих актов органы исполнительной власти, в пределах своих полномочий, регулируют общественные отношения, организуют хозяйственную, государственную, культурную и общественно-политическую жизнь, охраняют общественный порядок и государственную безопасность, защищают законные права и свободы граждан, общественных и государственных организаций.

В отличие от других форм государственного управления, правовые акты управления имеют ярко выраженное юридическое значение.

С помощью правовых актов проявляется властная воля аппарата органов исполнительной власти. Они юридически закрепляют действия органов управления. Поэтому юридическим основанием издания акта управления является компетенция органа управления, которая определена в установленном порядке.

Объем н содержание компетенции органа управления определяют содержание и юридическую силу принимаемых ими правовых актов управления.

В этой связи важно отметить то, что все акты управления независимо от того, каким органом принят тот или иной акт, издаются только на основании и во исполнение закона и тем самым являются подзаконными.

Таким образом, мы делаем вывод, что правовой акт управления, есть основанное на законе, одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного объекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возннкновенне, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функции государственно-управленческой деятельности.

Оформление правового акта управления предполагает обычно использование письменной формы.

В некоторых сферах управления и в определенных случаях может допускаться и устная форма актов управления (в области военного управления, на транспорте и т. д.).

Некоторые акты управления принимают так называемую конклюдентную форму (дорожные знаки, обозначения запретных участков и др.).

Важный н необходимый признак акта управления заключается в том, что он порождает юридические последствия, которые, в основном, сводятся к тому, что акт управления:

а) устанавливает или изменяет правила поведения, нормы права, а такие последствия вызывают лишь нормативные акты;

б) налагает конкретные обязанности на определенных

субъектов или предоставляет им определенные права

(например, обязанности н права государственного служащего);

в) служит юридическим фактом. Б этом случае акт управления является обстоятельством, которое порождает, изменяет или прекращает административно-правовые отношения (например, назначение на должность в аппарате управления служит юридическим фактом, который порождает служебные правоотношения). Существует ряд отличий правовых актов управления от других актов государственных органов и общественных организаций.

1. Отличие акта управления от закона.

Акт государственного управления так же, как и закон, является юридическим актом, регулирующим общественные отношения. Но акт государственного управлення имеет силу лишь в том случае, если он издан в соответствии с законом, на основе и во исполнение закона, в целях его реализации.

Закон при этом имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Если акт управления противоречит закону, то он признается ничтожным.

Из указанного мы можем сделать вывод о том, что закон является юридическим источником для актов государственного управления и что содержание и юридическая сила акта государственного управления определяются законом. Закон и акт государственного управления обладают разной юридической силон. Преимущество остается на стороне закона, который имеет большую юридическую силу.

2. Акты государственного управления отличаются и от

судебных актов.

Судебные акты (приговоры, решения, постановления, определения) есть результат конкретного дела.

Это индивидуальный акт, имеющий целью урегулирование определенного случая, факта. Судебный орган в установленном законом порядке решает вопрос о применении права, закона к конкретному действию, факту, отношению или спору. Таким образом, судебный акт, представляющий собой акт применения нормы права, не может содержать нового правила поведения. Тогда как органы, осуществляющие исполнительную власть, полномочны в пределах предоставленных им прав, на основании и во исполнение законов, решать конкретные случаи, применяя к ним действующие нормы права, и устанавливать новые правила поведения.

Акты государственного управления издаются преимущественно и главным образом не в связи с нарушением права, а в целях организации общественных отношений в различных областях общественной жизни.

Акты государственного управления отличаются от актов прокурорского надзора (протеста, представления, постановления).

Акты прокурорского надзора являются формой реагиро-вания*прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления.

Акт государственного управления отличается также от договора — юридического акта в гражданско-правовых отношениях.

Гражданско-правовой договор — это двусторонняя сделка, результат взаимного действия двух или более субъектов.

Акт государственного управления, как правило, не является результатом соглашения органа управления со второй стороной отношения. Актом государственного управления отношение устанавливается, изменяется или прекращается односторонне.

Акты государственного управлення отличаются также от актов общественных организаций.

Акты, совершаемые общественными организациями, обязательны к исполнению только в пределах этих организаций и имеют силу лишь для их членов.

Акты государственного управления исходят от государственного органа. Этот орган или его должностное лицо в издаваемом акте обращается ко второй стороне от имени государства, наделившего данный орган определенным кругом прав и обязанностей. Поэтому предписания, содержащиеся в акте государственного управления, иосят характер постановлений государственной власти. Неисполнение их влечет применение мер государственного характера.

'6. Акты государственного управления отличаются от документов, имеющих юридическое значение, н от обычных служебных документов.

Документы, имеющие юридическое значение, например акт ревизии, свидетельство о рождении, диплом об образовании, протокол об административном правонарушении и т. п., сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных правоотношения. Поэтому они не являются юридическими актами, хотя, еще раз повторимся, имеют юридическое значение, поскольку их назначение состоит в том, чтобы в надлежащих случаях и в соответствующем порядке удовлетворять тот или иной факт.

При этом необходимо учитывать и то, что удостоверенный факт может послужить основанием для издания акта государственного управления.

Служебные документы: справки, докладные записки, стенограммы совещаний, заключение должностного лица и т. п. не имеют юридического значения, но они являются источником информации. Но иа основе служебных документов, так же, как и на основе документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты правовые акты управлення. Например, акт обследования, то есть служебный документ, констатирующий состояние изученного вопроса, может послужить основанием для издания того или иного акта государственного управления, хотя сам по себе также не является юридическим актом.

Виды актов государственного управления, иначе говоря, их классификация, дают нам возможность определить юридическую силу н значение каждого акта управлення, его отраслевое и пространственное действие, а также место среди других актов.

Наука административного права обычно классифицирует акты государственного управления по пяти признакам:

по юридическим свойствам;

по действиям в пространстве;

по характеру компетенции органов, издающих акты;

по органам, издающим акты;

по форме выражения.

По юридическим свойствам акты государственного управления делятся на нормативные, или акты, устанавливающие общие правила, и индивидуальные административные акты.

Нормативные акты — это такие акты, которые устанавливают, изменяют нли отменяют нормы права, то есть общие правила беэличностного характера, рассчитанные на многократное применение ко всем предусмотренным ими случаям. Такие акты имеют особое значение, они являются источником права. На них базируются акты применения норм права.

К индивидуальным актам относятся такие акты, которые содержат конкретные предписания определенному лицу. На основании индивидуальных актов возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения. Таким актом будет, например, постановление о наложении административного взыскания.

По действию в пространстве различаются акты, действующие в масштабе Российской Федерации, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города, района, поселка или сельского населенного пункта.

По характеру компетенции органов, издающих акты, все акты подразделяются на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

Акты общего управления издаются органами общей компетенции — Правительством РФ, правительствами республик в составе России, администрацией.

Акты межотраслевого управления принимаются органами управления межотраслевой компетенции, которые решают вопросы, имеющие межотраслевой характер.

Акты отраслевого управления регулируют отношения, возникающие в одной отрасли управления. Такие акты издаются, например, министрами, руководителями ведомств, управлений или отделов.

Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права.

Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент РФ.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 115) и Законом «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ издает постановления и распоряжения, причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения индивидуальный.

Федеральные органы исполнительной власти издают приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции, положения.

Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти республик в составе России.

Главы администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов издают постановления и распоряжения.

Главы администрации в системе местного самоуправления издают постановления и распоряжения.

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентиые. Словесные, в свою очередь, делятся на письменные и устные. Обязательная письменная форма определена законодательством для нормативных актов государственного управления и для актов о привлечении к административной ответственности.

Наряду с письменными актами существуют устные — приказы, распоряжения, указания, команды и т. п. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного акта управления может повлечь юридическую ответственность. Во многих органах управления заведен порядок: все устные распоряжения, требующие в дальнейшем проверки исполнения, записываются в специальную книгу.