Глава iii. проблемы правового регулирования банковской системы

Глава iii. проблемы правового регулирования банковской системы

§ 1. Становление российской банковской системы

1. Создание российской банковской системы: преобразование спецбанков

До 1987 года банковскую систему России составляли три банка: Госбанк СССР, Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР.

Отделения Госбанка СССР и Стройбанка СССР имели свои отделения на всей территории СССР. В стране существовала система гоструд-сберкасс.

За рубежом Советский Союз имел эффективно работающую систему совзагранбанков.

Главное место в советской банковской системе отводилось Государственному банку СССР. Он был эмиссионным институтом и в то же время центром краткосрочного кредитования и расчетно-кассового обслуживания в народном хозяйстве. Это был орган государственного управления и одновременно орган государственного контроля.

Реорганизация банковской системы началась в 1987 году в связи с переходом к рынку и к новой экономике в целом. Тогда считалось, что нужно повысить роль банков в механизме кредитования и развития новой экономики.

На первом этапе была создана модернизированная структура государственных банков. Этот период создания банковской системы включал следующее:

а) создание двухуровневой банковской системы (центрального эмиссионного банка и государственных специализированных банков);

б) перевод специализированных банков на полный хозрасчет и самофинансирование;

в) совершенствование форм и методов кредитных отношений с предприятиями различных отраслей экономики.

В то время считалось, что главная задача состоит в том, чтобы эмиссионная деятельность банков была отделена от деятельности по кредитованию хозяйства. Государственный банк должен был, во-первых, координировать деятельность специализированных банков, а во-вторых, проводить единую для всех банков государственную денежно-кредитную политику. Что же касается таких банков, как Промстройбанк СССР (Промышленно-строительный банк СССР), Агропромбанк СССР (Агропромышленный банк СССР), Жилсоцбанк СССР (Банк жилищно-коммунального хозяйства и социального развития СССР), то они стали специализироваться на обслуживании определенных народнохозяйственных комплексов. Сбербанку СССР (Банк трудовых сбережений и кредитования населения СССР) и Внешэкономбанку СССР (Банк внешнеэкономической деятельности СССР) было предоставлено право оказывать отдельные виды специализированных услуг*(64).

Проблема улучшения банковской системы появилась одновременно с возникновением первой волны кредитных организаций.

В статье доктора экономических наук директора Департамента исследований и информации Банка России С. Медведкова "Банковская система в экономике переходного периода", опубликованной в декабре 1992 года, уже в то время отмечалось: "...банковская система не смогла предотвратить сползание экономики в глубокий кризис. Она оказалась не готовой оперативно "гасить" кризисные очаги в системе расчетов и платежей, эффективно мобилизовать и распределять кредитные ресурсы, обеспечивая тем самым экономический рост на неинфляционной основе, развитие инструментов и институтов, типичных для рыночного хозяйства"*(65). И далее автор статьи по существу отвечает на вопрос, почему так получилось: "...более управляемый ход реформ в банковско-финансовом секторе позволил бы и всей экономике менее болезненно преодолевать переходный период"*(66).

В этой же статье С. Медведков сформулировал несколько задач по улучшению банковской системы, решение которых должно было содействовать реформированию экономики в целом:

во-первых, банковская система была призвана обеспечивать экономически оправданное распределение финансовых ресурсов, стимулировать конкурентные отношения, приватизацию, перестройку системы ценообразования и ценовых пропорций;

во-вторых, банковский сектор должен был удерживать в достаточно стабильном состоянии денежно-кредитную систему и, в частности, препятствовать бесконтрольному наращиванию дефицита госбюджета и раскручиванию гиперинфляционых процессов. По мнению С. Медведкова, одно из необходимых (хотя и не всегда достаточных) условий для этого независимость центрального банка во взаимоотношениях с правительством;

в-третьих, банки должны создавать условия для "открытия" экономики, обеспечения обслуживания международного движения товаров, прямых портфельных инвестиций, рабочей силы, содействия переходу к конвертируемости национальной валюты;

в-четвертых, банкирство по определению должно заставить клиентуру (население, предприятия, государство) учиться считать деньги, а, в конечном счете развивать экономическое мышление, предприимчивость, учиться хозяйственной жизни*(67).

К сожалению, эти задачи так и не были решены Центральным банком ни в 1992 году, ни позже.

Процесс становления банковской системы происходил спонтанно. В июле 1987 года жестко централизованная банковская система в СССР (Госбанк, Стройбанк, Внешторгбанк) была несколько реорганизована и пополнилась пятью специализированными банками Внешэкономбанком, Промстройбанком, Агропромбанком, Жилсоцбанком, Сбербанком. Тем самым происходило дозированное внедрение рыночных элементов в социалистическую экономику*(68).

Однако государственная монополия в банковской системе сохранялась. Поэтому о начале реформ в банковской системе можно говорить лишь с принятием в декабре 1990 года Законов СССР "О Государственном банке СССР" и "О банках и банковской деятельности". Новая правовая система предусматривала экономическую самостоятельность банков, которые уже не отвечали по обязательствам государства. Госбанк СССР и центральные банки республик были выведены из подчинения соответственно союзного и республиканского правительств и стали подотчетны Верховным Советам.

Банковская система претерпела серьезную ломку в связи с распадом Союза, и поэтому функционирование в "рублевой зоне" наряду с российским еще четырнадцати центральных банков новых суверенных государств резко снизило эффективность денежно-кредитного регулирования, осложнило отлаживание связей как между Центральным банком и кредитными организациями, так и между самими кредитными организациями*(69).

Если в августе 1990 года в России действовало 3 специализированных и 202 коммерческих банка, то к октябрю 1992 года число коммерческих банков превышало 1600, а количество их филиалов приближалось к 2800, причем на долю 70 процентов (по количеству) коммерческих банков приходилось только 17 процентов суммарной величины объявленного уставного фонда. Мелкие банки при нормальной организации своей деятельности могли бы эффективно обслуживать нарождающийся мелкий бизнес. Проблема была в другом: большинство мелких и даже средних банковских учреждений не в состоянии были выполнять функции коммерческого банка. Лишь 30-40 наиболее крупных банков могли бы работать на уровне, близком или соответствующем общепринятым в мировой практике стандартам*(70).

Уже в тот период была "неоправданно тесная привязка банковского к промышленному капиталу. Около 4/5 уставных фондов действующих коммерческих банков сформировано на средства госпредприятий"*(71).

Такая ситуация как раз характерна для общества с высоким уровнем коррупции.

Как отмечается в специальной литературе того периода, уже в момент формирования "нижнего этажа" банковской системы крайне медленно создавалась специализация финансовых институтов, отсутствовал "естественный отбор" через конкуренцию между ними, малозаметной была демонополизация сберегательного дела. Само понятие "коммерческий банк" было девальвировано, поскольку многие организации, носящие такое название, фактически не наладили на приемлемом уровне ссудодепозитные и платежные операции, игнорировали такие нормы банковского дела, как доверие, знание клиентов*(72).

Теперь приходится констатировать, что эти наблюдения и предложения, ученых об улучшении лицензирования банков, совершенствовании банковского надзора так и не были приняты во внимание. Причем не были приняты во внимание как раз в то время, когда многое можно было еще поправить.

С юридической точки зрения процесс преобразования спецбанков в коммерческие банки происходил своеобразно.

Для убедительности процитируем некоторые документы.

Так, в Постановлении Президиума ВС РСФСР N 146 от 16 августа 1990 года "О мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики" было сказано: "Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет... 2. Передать по состоянию на 1 июля 1990 года на баланс и в оперативное управление Государственного банка РСФСР и его управлений на местах объявленное собственностью РСФСР имущество, а также активы и пассивы российских республиканских специализированных банков и подведомственных им учреждений, предприятий, организаций, учреждений Внешэкономбанка СССР, республиканского управления инкассации с подведомственной ему сетью учреждений и организаций, вычислительных центров Госбанка СССР и специализированных банков СССР на территории РСФСР, включая филиал ГВЦ в г. Москве. 3. Государственному банку РСФСР создать ликвидационные комиссии бывших правлений российских республиканских банков Промстройбанка СССР, Жилсоцбанка СССР и Агропромбанка СССР, а также осуществить другие организационные меры, связанные с упразднением аппарата подведомственных, им управлений и учреждений в автономных республиках, краях, областях, городах Москве и Ленинграде. Создать на базе упраздняемых учреждений специализированных банков акционерные коммерческие банки, учреждения Внешэкономбанка РСФСР, а также необходимую для их обслуживания сеть учреждений Государственного банка РСФСР. Государственному банку РСФСР утвердить смету расходов на содержание ликвидационных комиссий и осуществление других организационных мероприятий. 4. Считать недействительными все нормативные акты, противоречащие Постановлению Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики". 5. Предоставить Государственному банку РСФСР право утверждать необходимую ему для выполнения поставленных задач структуру центрального аппарата, смету доходов и расходов, фонд оплаты труда и другие фонды производственного и социального развития, а также порядок решения этих вопросов в учреждениях и организациях Государственного банка РСФСР"*(73).

Постановлением Президиума ВС РФ от 16 марта 1992 года N 2524-1 "О лимите внешнего долга Российской Федерации и некоторых вопросах банковского обслуживания внешнеэкономической деятельности" на Внешторгбанк была возложена функция агента Российской Федерации по обеспечению банковского обслуживания внешнеторговых операций Российской Федерации; Центральному банку Российской Федерации предписывалось в месячный срок зарегистрировать устав Внешэкономбанка СССР с учетом специфики операций Внешэкономбанка СССР как агента по обеспечению банковского обслуживания централизованных внешнеэкономических операций Российской Федерации, а также банка, уполномоченного государствами СНГ осуществлять обслуживание внешнего долга бывшего СССР*(74).

Поскольку после распада СССР возникла проблема раздела собственности между странами СНГ и их общей ответственности за то, как работают зарубежные банки с участием капитала бывшего СССР, было принято Постановление Президиума ВС РФ от 10 февраля 1992 года N 2326-1 "О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР", в котором говорилось: "Учитывая значение стабилизации финансового положения сети зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР, включая отделения Внешэкономбанка СССР за границей, для сохранения иностранных активов Российской Федерации Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановляет: 1. Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации обратиться к компетентным органам стран, ранее входивших в состав бывшего Союза ССР, с предложением принять участие в мобилизации денежных средств в свободно конвертируемой валюте, необходимых для стабилизации финансового положения этих банков. 2. Центральному банку Российской Федерации: пересмотреть состав акционеров зарубежных банков, имея в виду приведение состава акционеров в соответствие с изменившимися условиями; разрешить впредь до решения государствами правопреемниками бывшего Союза ССР вопроса об их участии в стабилизации финансового положения зарубежных банков принять на свой баланс акции этих банков, ранее принадлежавшие ликвидированным организациям, а также организациям, находящимся в стадии ликвидации и реорганизации; осуществлять оперативное управление деятельностью зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР и принимать решения об их сохранении, поддержке, реорганизации или ликвидации"*(75).

2. Структура и развитие банковской системы в Российской Федерации

1. Структура банковской системы

Легальное определение структуры банковской системы

Понятие "банковская система" в том виде, в котором оно сформулировано в банковском законодательстве и закреплено в статье 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (далее Федеральный закон), по сути, отражает регулируемую российским правом внутреннюю структуру банковской системы. Это легальное определение, то есть такое определение, которое закреплено Федеральным законом. Есть, конечно, и доктринальное определение, которое необходимо для понимания этой системы в целом. Доктринальное понятие шире.

Начнем рассмотрение вопроса с легального определения.

В ст. 2 Федерального закона, которая называется "Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности", содержатся, как видно из самого названия, два основных компонента, а по сути две подсистемы: институциональная подсистема Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков (ч. 1); нормативная подсистема законы и подзаконные нормативные, акты, которые ее регулируют (ч. 2). И то и другое вместе, с точки зрения теории систем может рассматриваться в комплексе, как функциональная система. В пользу этого говорит и то обстоятельство, что обе подсистемы названы в одной статье Федерального закона.

Чтобы сказанное наглядно проиллюстрировать, процитируем эту статью. Итак, в ст. 2 Федерального закона говорится буквально следующее: "Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков*(76). Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России"*(77).

Поскольку Банк России называется в первой части статьи в качестве элемента системы, то, на наш взгляд, он не должен регулировать своими нормативными актами все то, что относится к другим элементам этой системы, не должен регулировать кредитную организацию как таковую (ее содержание, ее организационно-правовую форму, ее внутреннюю структуру). А во второй части процитированной статьи Федерального закона "О банках и банковской деятельности" речь идет о правовом регулировании банковской деятельности, и в составе тех нормативных актов, которые регулируют банковскую деятельность, называются нормативные акты Банка России. Получается, что если бы законодатель дал право Банку России регулировать не только банковскую деятельность, но и саму систему кредитных организаций и кредитные организации как элемент банковской системы, то тогда о правовом регулировании речь бы шла не только во второй части статьи. И в другом федеральном законе в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" тоже не предусмотрено право Банка России регулировать банковскую систему и кредитную организацию как ее элемент. Там только сказано, что Банк России уполномочен регулировать банковские операции кредитной организации. Сама же система должна регулироваться федеральными законами.

Иными словами, Банк России регулирует только банковскую деятельность.

Доктринальное определение структуры банковской системы

Доктринальное определение понятия банковской системы может быть шире.

Оно включает не только те элементы внутренней структуры банковской системы, которые закреплены в части первой статьи 2 Федерального закона, но и внешнюю часть банковской системы (дочерние кредитные организации и филиалы кредитных организаций, созданные за рубежом).

Кроме того, доктринальное определение, о котором идет речь, включает также и некоторые организации, которые либо влияют на банковскую систему, но не входят в ее структуру, либо работают в качестве банков, но без лицензий, на основе международного договора или по каким то иным юридическим основаниям.

Начнем с внешней части банковской системы.

Зарубежная часть российской банковской системы. Ведь зарубежными банками, зарубежными филиалами и зарубежными представительствами, которые созданы российскими банками, они сохраняют свои системные взаимосвязи. Более того, есть с ними и связь со стороны Банка России, который осуществляет над ними банковский надзор. Конечно, этот надзор специфичен в том отношении, что он в основном реализуется посредством изучения отчетов тех кредитных организаций, которые создали дочерние кредитные организации и филиалы за рубежом. Но, тем не менее, выдавая разрешение кредитной организации на создание дочерних банков за рубежом, Банк России берет с них письменное согласие на проведение уполномоченными представителями Банка России проверки дочерней организации.*(78)

Согласно статье 35 Федерального закона, кредитные организации вправе создавать дочерние организации за рубежом и открывать там филиалы c разрешения Банка России, а представительства в уведомительном порядке. В этой статье сказано буквально следующее: "Кредитная организация может с разрешения Банка России создавать на территории иностранного государства филиалы, и после уведомления Банка России представительства.

Кредитная организация может с разрешения и в соответствии с требованиями Банка России иметь на территории иностранного государства дочерние организации.

Банк России не позднее трехмесячного срока с момента получения соответствующего ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. В случае если Банк России не сообщил о принятом решении в течение указанного срока, соответствующее разрешение Банка России считается полученным".

На наш взгляд, такой подход законодателя не объясняется. Непонятно, какими критериями руководствуется Банк России, когда он мотивирует отказ. Они в Федеральном законе не указаны. Ведь если Банк России укажет, что открытие филиала за рубежом нецелесообразно, то это будет просто его воля и не более того. А мы знаем, что сам Банк России имеет дочерние организации за рубежом. Нет гарантии, что Банк России попросту не пожелает создавать себе конкурента на этом рынке. Опять же возникает вопрос о правомерности участия Банка России в капиталах некоторых кредитных организаций. Конституция РФ, закрепляя норму о недопустимости нарушения конкуренции, в этом отношении, никаких исключений не делает.

Как бы там ни было, нормы статьи 35 Федерального закона, регулируются нормативными актами Банка России. В п. 2.2 Положения Банка России от 4 июля 2006 г. N 290-П "О порядке выдачи Банком России кредитным организациям разрешений, предоставляющих возможность иметь на территории иностранного государства дочерние организации", говорится, что "при рассмотрении ходатайства о выдаче Разрешения Банк России принимает во внимание экономическую обоснованность проекта учреждения банком дочерней организации на территории иностранного государства (приобретения статуса основного общества в отношении действующего юридического лица нерезидента, в котором он будет иметь возможность в силу преобладающего участия в уставном капитале, либо в соответствии с заключенным договором, либо иным образом определять решения, принимаемые органами управления данной организации) (далее создание дочерней организации).

Указанный проект признается экономически обоснованным, если есть перспективы долговременного существования дочерней организации как финансово устойчивой организации".

Поэтому Банк России просто может мотивировать свой отказ экономической необоснованностью создания кредитной организации.

Возникает вопрос о том, почему в условиях рыночных отношений за кредитную организацию решает кто-то другой, насколько обоснованны ее решения? Ведь согласно основополагающему принципу гражданского права каждая кредитная организация действует по своей воле и в своем интересе. Здесь же ею командует субъект, который, кстати, не представляет публичные интересы всего общества, поскольку не является органом государственной власти.

Нам представляется, что нужно внести изменения в Федеральный закон и изъять эти полномочия у Банка России, тем более что он имеет свои дочерние организации за рубежом, передав их органу государственной власти уполномоченному Правительством РФ.

Агентство по страхованию вкладов. В структуру банковской системы не входит также и Агентство по страхованию вкладов, так как оно является государственной корпорацией. А в статье 2 Федерального закона есть только один элемент, который мог бы для него подходить кредитные организации. Но кредитные организации это хозяйственные общества. А государственная корпорация это иная организационно-правовая форма юридического лица. Получается, что для АСВ нет места в легальном определении банковской системы.

Вместе с тем АСВ имеет ряд функций в отношении банковской системы, которые предусмотрены в Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 20.08.2004 N 106-ФЗ, от 29.12.2004 N 197-ФЗ, от 20.10.2005 N 132-ФЗ, от 27.07.2006 N 150-ФЗ).

В этом смысле, АСВ входит в доктринальное понятие банковской системы.

Банковские группы и банковские холдинги. В банковской системе существуют банковские подсистемы. Они возникают в результате интеграции бизнеса. Их наличие говорит о зрелости банковской системы. Это банковские группы и банковские холдинги. И хотя они не указаны в статье 2 Федерального закона, их следует включать в доктринальное понятие банковской системы. Ведь они имеют существенное значение для развития банковской системы в целом.

Понятие банковской группы и банковского холдинга, их различия между собой закреплены в статье 4 Федерального закона. Они предоставляю в Банк России консолидированную отчетность, что тоже предусмотрено Федеральным законом и об этом будет сказано подробнее, мы будем рассматривать соответствующий вопрос правового статуса кредитной организации. Отличие банковской группы от банковского холдинга помимо прочего состоит в том, что во главе банковской группы находится одна из кредитных организаций, а во главе банковского холдинга не кредитная организация.*(79)

Однако все это имеет юридическое значение, в смысле необходимости отчетов, только в том случае если банковская группа, холдинг подпадают под те их определения, которые закреплены в статье 4 Федерального закона. Но могут быть и такие объединения, которые под признаки этой статьи не подпадают. Интеграция бизнеса может приобретать различные формы. И не нужно пытаться втиснуть все это многообразие в какие-то формальные рамки c помощью норм права.

Кредитные организации и финансово-промышленные группы.

Интеграция бизнеса иногда представляет собой некий конгломерат компаний и кредитных организаций, что имеет под собой экономические причины. И получается, что банковская система, в какой то своей части оказывается элементом других объединений. Причем в них предполагается участие кредитных организаций. Так, в пункте 3 статьи 3 Федерального закона от 30.11.1995 "О финансово-промышленных группах" сказано, что "среди участников финансово-промышленной группы обязательно наличие организаций, действующих в сфере производства товаров и услуг, а также банков или иных кредитных организаций".

Союзы и ассоциации кредитных организаций. Кредитные организации могут создавать не осуществляющие банковских операций союзы и ассоциации кредитных организаций, не преследующие цели извлечения прибыли, которые регистрируются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций (ст. 3 Федерального закона). Они не являются кредитными организациями и им соответственно не находится место в структуре банковской системы, закрепленной в статье 2 Федерального закона, но они тоже охватываются доктринальным понятием банковской системы.

Международные банки. Международные банки, созданные на территории России в соответствии с договорными отношениями, тоже могут не являться частью банковской системы, если они действуют без банковской лицензии и не подпадают под надзор Банка России. Так может быть предусмотрено международным договором. На наш взгляд, такие ситуации должны предусматриваться в Федеральном законе. Пока же, в нем, на чей счет ничего не говорится. Поэтому такие банки, работая на территории России, оказываются неподнадзорными Банку России.

В настоящее время на территории еще с 1996 года действует Межгосударственный банк. Так вот, Банк России заключил с ним соглашение "О порядке и правилах совершения межгосударственным банком банковской деятельности", которое действует с 02.12.1996 года. Оно было опубликовано 26.10.1999 года в "Вестнике Банка России" N 64, то есть далеко не сразу. В этом Соглашении предусматривается, что на Межгосударственный банк не распространяется глава X Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Банк России действовал на основании заключенного соглашения между Правительством РФ и Межгосударственным банком. Это соглашение было ратифицировано Федеральным законом от 19.07.1997 N 103-ФЗ "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации". Между тем, через него проходят расчеты, платежи, и по его Уставу он сам осуществляет надзор.

Неясно, по каким соображениям всем сотрудникам этого банка и членам их семей предоставлен дипломатический иммунитет и почему сказано в Соглашении, что предоставляется также иммунитет от обысков и выемок. В посольствах и консульствах там все это понятно. Но посольства и консульства не проводят банковские операции. Через них не проходят денежные потоки.

В Федеральном законе "О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации" сделано заявление: "Российская Федерация исходит из того понимания, что привилегии и иммунитеты, предоставленные Межгосударственному банку Российской Федерации, не освобождают Межгосударственный банк и его должностных лиц от гражданско-правовой ответственности по сделкам с резидентами Российской Федерации, а также должностных лиц Межгосударственного банка от уголовной ответственности в случае совершения ими преступлений, являющихся таковыми по законодательству Российской Федерации". Но при этом были оставлены все остальные положения об иммунитете, например, от обысков и выемок.

Заметим, что Соглашение об учреждении Межгосударственного банка датировано 22 января 1993 года, то есть оно было заключено Государствами-участниками еще до принятия Конституции РФ. Там, в статье 1 говорилось, что Государства-участники договорились о нижеследующем:

"1. Образовать Межгосударственный банк, далее Банк.

Учредителями (членами) Банка являются государства рублевой зоны и государства, имеющие свою национальную валюту и принимающие участие в системе многосторонних расчетов, в лице правительств и центральных (национальных) банков Договаривающихся Сторон.

2. Банк обеспечивает организацию и осуществление многосторонних расчетов между центральными (национальными) банками в связи с торговыми и иными операциями.

Банк в пределах предоставляемых ему Договаривающимися Сторонами полномочий осуществляет координацию денежно-кредитной политики участников Соглашения в целях содействия экономическому сотрудничеству и развитию экономики.

3. Органом управления Банка является Совет Банка, в состав которого входит по одному полномочному представителю от члена Банка. Решения Совета Банка принимаются в порядке, определяемом Уставом Банка.

4. Расчеты, проходящие через Банк, выполняются в рублях, эмитируемых Центральным банком Российской Федерации.

Завершение расчетов по клирингу на определенную дату осуществляется в рублях или по решению Совета Банка в свободно конвертируемой или иной валюте".

Многие вопросы в Соглашении определены в общей форме. Так, в отношении распределения прибыли в пункте 10 статьи 8 сказано: "Распределение прибыли. Прибыль Банка после утверждения годового отчета распределяется по решению Совета Банка и может направляться на пополнение резервного капитала и другие цели". Сразу возникает вопрос о том, какие это "другие цели". Их надо было четко определить.

В отношении банковского надзора в Соглашении ничего не сказано. В пункте 8 статьи 10 Соглашения, говорится, что "привилегии и иммунитеты будут дополнительно определены Договаривающимися Сторонами". Однако все они были определены в России иначе. Просто Правительство РФ заключило Соглашение с Межгосударственным банком, предоставив ему все мыслимые иммунитеты, в том числе неприкосновенность документации Межгосударственного банка, иммунитет от обысков и выемок. А затем и Банк России вышел за рамки своей компетенции, заключив соглашение с ним, в котором исключил его из-под своего банковского надзора. А ведь этот банк имеет право осуществлять банковские операции, находясь на территории России и не являясь частью российской банковской системы.

Получилось, что Межгосударственный банк, это как отмечают некоторые авторы в юридической литературе, предприниматель, который занимается банковской деятельностью без банковской лицензии. Те публичные международные функции, ради которых он создавался (рублевая зона и т.п.) давно потеряли всякий смысл. Между тем Правительство России признало Межгосударственный банк как международную организацию с международной правоспособностью, предоставив ему соответствующие иммунитеты и дополнительные гарантии. В общем, Межгосударственный банк продолжает пользоваться международной правосубъектностью и международным иммунитетом, на самом деле оставаясь практически не более чем обычным коммерческим банком, абсолютно не поднадзорным не только Банку России, но и Российскому государству вообще. Противоречие с государственным суверенитетом России вполне очевидно.

Как уже отмечалось, в статье 15 Конституции РФ предусмотрен приоритет международных договоров над внутригосударственным правом в России. В других странах, например, в США, такого правила в конституциях нет. Трудно представить, чтобы в США кто-то согласился подчинить свою правовую систему международному праву. В некоторых странах Европы конституции закрепляют приоритет международных договоров, но с различными оговорками. Например, что одна сторона ставит выше нормы международного договора только на началах взаимности с другой стороны. А так, чтобы заранее любой договор поставить выше своего внутригосударственного права, такого нет нигде.

2. Динамика развития банковской системы

После либерализации внешнеэкономической деятельности на рубеже 80-х и 90-х годов в России начался бурный процесс создания не только спецбанков, позднее превратившихся в самостоятельные коммерческие банки, но и естественно возникавших коммерческих банков.

Пик активности пришелся на 1994 год. Это был самый удачный год в развитии банковской системы. Правда, удачный для банкиров, а не для вкладчиков.

Кстати, если мы попытаемся проанализировать причины этих успехов, то обнаружим некоторые интересные моменты. Есть два обстоятельства, которые относятся к тому времени. Во-первых, в 1994 году начались массовые неплатежи и задержки в расчетах характерно, что они приходятся именно на это время. Во-вторых, к этому времени стало ясно, что принятие закона о гарантировании вкладов населения окончательно затянулось. Банк России вернул коммерческим банкам ранее перечисленные ими средства в фонд страхования депозитов.

Лето 1995 года кризис на рынке межбанковских кредитов. На страницах периодической печати появились сообщения о проблемах вкладчиков банка "Чара", а затем и КБ "Национальный кредит". С этого времени в российской банковской системе начались перманентные кризисы.

По данным Госкомстата о социально-экономическом положении России, в 1996 году российская банковская система характеризовалась следующими данными.

По состоянию на 1 декабря 1996 года количество зарегистрированных кредитных организаций составило 2604 единицы. Количество действующих кредитных организаций сократилось с начала года на 10,5 процента, за ноябрь на 1 процент, составив на 1 декабря 1996 года 2053 единицы (при 5114 филиалах), из них 2031 банки и 22 небанковские кредитные организации. Из общего числа действующих кредитных организаций 1169 являлись паевыми, а 881 акционерными.

В 1997-1998 годах Банк России продолжал отзывать лицензии у множества кредитных организаций. И все же до 17 августа 1998 года, когда разразился кризис на рынке ГКО и последовало четырехкратное повышение курса валюты, банковская система не подавала видимых признаков финансового кризиса и ничто не предвещало финансового краха.

Но прекращение выплат по ГКО и резкий скачок валютного курса в августе 1998 года привели к тому, что большинство крупнейших российских банков уже к началу 1999 года стали проблемными. Например, в конце 1998 года была отозвана лицензия у одного из самых крупных российских банков АКБ "Инкомбанк", а уже к лету 1999 года лицензия была отозвана и у "Промстройбанка" (бывший спецбанк), который до этого активно кредитовал реальный сектор экономики. Примерно в это же время Банк России ввел временную администрацию в "СБС-АГРО". Следующий неутешительный момент 29 сентября 1999 года объявлен банкротом банк "Менатеп".

В докладе Председателя Центрального банка на совещании руководителей главных управлений (национальных банков) Банка России было отмечено, что общее количество зарегистрированных кредитных организаций за год сократилось с 2481 до 2376 (на 4,2 процента), а действующих с 1476 до 1349 (на 8,6 процента).

В 1999 году отозваны лицензии у 129 банков. При этом лицензий лишилась треть крупнейших банков. Сократилась и филиальная сеть кредитных организаций. В 1999 году было закрыто 530 филиалов, в том числе 163 филиала Сбербанка России. Уменьшение количества филиалов произошло в связи с отзывом лицензий у крупнейших московских банков, имевших разветвленную филиальную сеть.

Несмотря на номинальный рост капитала банковской системы, в реальном исчислении (с учетом инфляции) его величина составляет всего 46 процентов предкризисного (предшествовавшего августу 1998 года) уровня. 1999 год характеризовался расширением иностранного капитала в российской банковской системе.

Объем иностранных инвестиций (в рублевой оценке) в уставный капитал российских банков увеличился в три раза, то есть на 6,8 миллиарда рублей. При этом доля нерезидентов в зарегистрированном совокупном уставном капитале действующих кредитных организаций возросла с 6,4 процента на 1 января 1999 года до 11,5 процента на 1 октября 1999 года.

Причина невысокой кредитной активности банков отсутствие у них долгосрочных привлеченных ресурсов. Средства, привлеченные на срок свыше одного года, составили на начало декабря 1999 года примерно 100 млрд. рублей около 8,5 процента обязательств банков.

Это связано в первую очередь с низким уровнем доверия к банкам и к государству со стороны кредиторов и вкладчиков. Поэтому банковская система не может эффективно выполнять функцию трансформации сбережений в производственные инвестиции.

Разрыв между величиной краткосрочных активов и пассивов, создавал потенциальную угрозу для стабильности ряда банков страны. Так, по состоянию на 1 декабря 1999 года обязательства до востребования и на срок до 90 дней превышали активы аналогичной срочности более чем на четверть. При этом доля банков, не выполнявших норматив мгновенной ликвидности (Н2) и текущей ликвидности (Н3), в совокупных активах банковской системы составляла 11,6 процента (против 9 процентов на 1 августа 1998 года).

По состоянию на 1 октября 1999 года у 70 процентов проверенных кредитных организаций и 67 процентов проверенных филиалов были выявлены нарушения Правил ведения бухгалтерского учета и других нормативных актов Банка России, факты, приведшие к недостоверности отчетности.

С другой стороны, даже беглый анализ приведенных данных позволяет сделать вывод о неудовлетворительной организации банковского надзора в то время. Это подтверждалось элементарным подсчетом количества "действующих" и "недействующих" банков в 1999 году. Можно сделать скидку на специфику российской экономики, на общие недостатки реформ, но количество отозванных банковских лицензий, тем не менее, говорит о том, что они выдавались Банком России без должной осмотрительности: как отмечается в печати, "...за всю современную банковскую историю России было отозвано 1260 лицензий"*(80). Эта цифра говорит сама за себя.

В результате на финансовом рынке России в то время осталось всего лишь несколько крупнейших российских банков. Это те банки, которые проводили независимую политику и постоянно заботились о качестве своего управления и подборе высококвалифицированного персонала и прошли через кризис 1998 года без потерь.

В обществе сформировалось недоверие к банковской системе. Миллионы вкладчиков не могли вернуть свои вклады.

Процедуры банкротства или невыплаты в некоторых несостоятельных банках тянулись годами. Например, в банке "Национальный кредит".

Даже после принятия в 1998 году Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" ситуация отнюдь не стала лучше.

Как отмечалось в то время в одной из газет, "23 августа Центробанк обнародовал данные о финансовом состоянии 30 крупнейших банков России, которые ЦБ публикует на регулярной основе. Из этих данных следует, что банковская система России продолжает находиться в состоянии острого системного кризиса и выходить из него, судя по всему, не собирается. В первом полугодии этого года 30 крупнейших банков России предоставили кредитов на 232 млрд. рублей, в том числе другим банкам 64 млрд. рублей. На 1 июля объем привлеченных средств в банках составил 282 млрд. рублей, в том числе депозитов физических лиц 204 млрд. рублей. Хотя с начала года объем привлеченных средств населения вырос, почти весь общий прирост достигнут за счет Сбербанка РФ... прибыльность банковских операций в России по-прежнему низка. В июле 30 крупнейшим российским банкам пришлось констатировать убытки на сумму 20 млрд. рублей. Причем отрицательная динамика прибыльности российских комбанков сохраняется: в июне убытки возросли аж на 18,9 млрд., снижаются также и банковские активы... плачевное состояние флагманов российской индустрии (даже с иностранным капиталом) свидетельствует пока, мягко говоря, о не очень успешной деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО)"*(81).

Наиболее серьезные последствия кризиса наблюдались в регионах. Например, прибыль всех 29 филиалов иногородних (в том числе 26 московских) коммерческих банков в Тюменской области уменьшилась за 9 месяцев 1998 года на 13,2 процента и составила 56,4 млн. руб. Об этом сообщили в Главном управлении ЦБ РФ по Тюменской области.

"В первом полугодии этого (1999. А.Б.) финансового года филиалы иногородних банков получили прибыль в сумме 45,9 млн. руб. что в четыре раза больше. Среди крупнейших российских банков, имеющих филиалы в Тюменской области, Промстройбанк России, "Менатеп", Инкомбанк, "СБС-АГРО", Нефтехимбанк и Газпромбанк. Все 37 коммерческих банков Тюменской области получили прибыль за три квартала этого года в размере 144,6 млн. руб., что на 55,8 процента меньше, чем за тот же период прошлого года"*(82).

"Вестник АРБ" привел ситуацию с банками Челябинской области к началу 1999 года: "...по информации ГУ ЦБ РФ по Челябинской области, в связи с усилившимся спадом в экономике нарастают проблемы банков при проведении активных операций, в том числе по основному направлению деятельности кредитованию, поскольку отсутствует возможность размещения новых кредитов. Таким образом, банки вынуждены вновь размещать свои средства не в реальный сектор, а в ценные бумаги в краткосрочные бескупонные облигации банка России"*(83).

Банковская система развита, главным образом, только в центре России. Основной фактор риска расслоение регионов и слабость государственной власти. Региональные власти пытаются привлечь инвестиции, однако слабость и ухудшающаяся экономическая ситуация создают повышенный риск банковской деятельности в регионах. Региональные банки не развиваются.

3. Преодоление последствий кризисов 90-х годов

Начиная с 2000 года, ситуация в банковском секторе России начала улучшаться. В ней стало больше конкуренции. Прежде всего, в связи с выходом Банка России из капиталов Внешторгбанка, а также в связи с принятием Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Обязательное страхование вкладов физических лиц, введенное этим законом, создало существенные предпосылки для повышения доверия граждан к банкам. Соответственно стали выравниваться условия для привлечения этих ресурсов различными банками.

Значительно улучшилась ситуация с развитием кредита. По сообщениям РИА "Новости", объем кредитов, предоставленных физическим лицам в 2004-2006 годах, вырос в 10,7 раза, превысив полтора триллиона рублей. Однако, отечественная банковская система все еще не справляется с возросшим уровнем спроса на финансово-кредитные услуги. Объем кредитования нефинансового сектора иностранными банками достигает 40\%.*(84) Вместе с тем, За 3,5 года активы российских банков увеличились почти в три раза.*(85)

В России, на 01.11.2006 насчитывалось 1203 действующие кредитные организации (на 1 октября 1205), в том числе 1156 банков, 47 небанковских кредитных организаций. Количество действующих кредитных организаций с иностранным участием в уставном капитале составило на 1 ноября 2006 г. 148 (на 1 октября 148), из них со 100-процентным участием 51, свыше 50 проц. 12. На 1 ноября 2006 г. на территории РФ зарегистрировано 3270 филиалов действующих кредитных организаций (на 1 октября 2006 г. 3280), в том числе филиалов Сбербанка 881 (905). За рубежом на 01.11.2006 зарегистрировано 2 филиала действующих кредитных организаций. Количество представительств действующих кредитных организаций 572 (549) в том числе на территории РФ 531 в дальнем зарубежье 28, в ближнем зарубежье 13. Зарегистрированный уставный капитал действующих кредитных организаций на 1 ноября 2006 г. составил 497 млрд. 895 млн. руб. (на 1 октября 2006 г. 490 млрд. 982 млн. руб.).*(86)

Но многие проблемы остались и их надо решать. Прежде всего расширение банковских услуг в регионах России. По-прежнему большая часть банков находится в центральном административном округе. В некоторых регионах по одному банку. А в одном из субъектов Российской Федерации вообще нет ни одного банка. Это самый насущный вопрос экономики страны, в особенности если учесть то давление, которое оказывается на российское государство другими государствами, мотивированное стремлениями подчинить нашу экономику транснациональным компаниям через систему вхождения в ВТО и навязать нам филиалы иностранных банков.*(87) Учитывая, что в Конституции РФ есть статья 15, в которой сказано о том, что международные договоры обладают приоритетом над законами России, такое вхождение поставит Россию в невыгодное и ограниченное положение по отношению к другим государствам, у которых нет в конституциях таких норм. Российские компании попадут в условия, когда им станут навязывать технологии, применимые в других странах, но не адекватные обычаям и традициям науки, образования, культуры и экономики в России.

Простой пример из сферы информационных технологий. Фирмы в США работают с учетом принципа узкой специализации. В России, наоборот, практикуется широкая специализация. Юрист может заниматься разными вопросами и всегда находит себе применение, может легко перестроиться на новый вид деятельности. Соответственно к этому приспособлена и работа фирм, поставляющих информационные технологии и информационно-правовые программы. В США другой подход. Там есть юрист бухгалтер, юрист по налогам и другие узкие специальности. Но суть не только в этом. Есть еще вопросы занятости и заработной платы. ВТО запрещает многое, что нам необходимо в условиях нашей переходной экономики.

Расширение деятельности российских банков предполагает создание инфраструктуры для развития их активности в регионах. Центральный банк мог бы для этих целей использовать свои золотовалютные резервы. Вместо того чтобы ими подпитывать экономику США их можно было бы разместить в российских банках, кредитующих население страны.

Учитывая катастрофическое положение с демографией, надо создать Демографический банк,*(88) разместив в нем золотовалютные резервы Банка России. Этот банк мог бы выдавать кредиты исключительно региональным банкам. А те, в свою очередь переселенцам. Есть ведь национальный проект. Возвращение в Россию бывших граждан СССР в значительной мере решает проблему демографии в нашей стране. Но такие кредиты могли бы выдаваться и тем, кто переселяется в сельскую местность и занимается фермерством. Без банков улучшить экономику регионов невозможно.

В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2007 год*(89) читаем: "Реализация мероприятий, предусмотренных Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года (далее Стратегия), благоприятные макроэкономические условия будут способствовать дальнейшему устойчивому росту банковского сектора. В 2007 году будет расширяться взаимодействие банковского сектора с реальной экономикой, более заметной станет его роль в реализации приоритетных национальных проектов.

Банки сохранят доминирующее положение в системе финансового посредничества и останутся в числе привлекательных объектов для инвестирования. Росту эффективности и инвестиционной привлекательности российского банковского сектора будет способствовать повышение доверия к нему со стороны кредиторов и вкладчиков в условиях развития банковской деятельности и устойчивого функционирования системы страхования вкладов.

Одновременно будет нарастать конкуренция на рынке банковских услуг, в том числе в связи с повышением активности банков с иностранным капиталом, а также в результате развития трансграничного банковского обслуживания. Завершение либерализации валютного законодательства приведет к расширению предложения услуг иностранными банками. В этих условиях особое значение приобретает повышение конкурентоспособности отечественных банков, уровня их финансовой устойчивости, способности предоставлять высококачественные современные банковские услуги.

Финансово слабые, плохо управляемые и недобросовестные кредитные организации будут выбывать с рынка банковских услуг, в то время как лидеры российского банковского рынка наряду с устойчивыми средними и малыми банками (в том числе региональными) упрочат свое положение. Продолжится естественный процесс консолидации российского банковского сектора. Несколько возрастет в капитале и активах банковского сектора доля банков с иностранным капиталом, в том числе и за счет появления новых банков, контролируемых нерезидентами".

Если действительно получится так, что российские кредитные организации окажутся в одной системе взаимодействия с реальной экономикой, чего пока ни разу не получалось в 90-е годы, хотя много говорилось о необходимости этого, то они смогут оставаться на рынке и выдержат растущую конкуренцию с иностранными банками. Но здесь важна та роль, которую играет Банк России в банковской системе и на какие цели он ориентирован.*(90)

Вместе с тем, нам представляется правильным подход, при котором кредитные организации освобождаются от разных бюрократических препон, когда за них решаются многие вопросы гражданско-правового характера. В настоящее время уже прошел первое чтение законопроект, по которому отменяются часть 3 и часть 5 статьи 18 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Там, в статье 18*(91) говорится о том, что кредитная организация обязана получить предварительное разрешение Банка России на увеличение своего уставного капитала за счет средств нерезидентов, на отчуждение (в том числе продажу) своих акций (долей) в пользу нерезидентов, а участники кредитной организации резиденты на отчуждение принадлежащих им акций (долей) кредитной организации в пользу нерезидентов. Указанные сделки по отчуждению акций (долей) нерезидентам, совершенные без разрешения Банка России, являются недействительными, за исключением случаев, предусмотренных частью пятой настоящей статьи". В самом деле, разве этот вопрос должен решаться за учредителей и участников кредитных организаций? Другое дело, что нужно установить границы участия иностранного капитала в банковской системе. Давно уже не принимается запланированный самим же Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", Федеральный закон о квоте участия иностранного капитала в банковской системе России. Квота в целом по банковской системе должна быть установлена.

Нужно улучшать инфраструктуру российских банков таким образом, чтобы все они были поставлены в равные условия конкуренции.