Глава 25. производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Глава 25. производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

§ 1. Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

Гражданское судопроизводство подразделяется на виды: исковое, особое, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, приказное и др.

Сущность названия данного вида гражданского судопроизводства состоит в том, что суды в порядке, предусмотренном для этого вида судопроизводства (гл. 23—26 ГПК), рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых и других правоотношений (жалобы на действия избирательных комиссий, на действия налоговых органов, жалобы на отказ в регистрации недвижимости и т.д.).

Названием этого вида судопроизводства в законе подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, и, с другой -участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения).

Проблема защиты прав граждан против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных, исполнительных органов, должностных лиц существует во всех странах.

Государство, призванное охранять и защищать права своих граждан, в то же время в лице своих органов, должностных лиц, государственных служащих способно нарушать их права. Примером могут служить принимаемые неконституционные правовые нормы, ущемляющие права граждан или организаций, незаконные действия исполнительных органов, органов местного самоуправления, органов общественных объединений, отдельных должностных лиц.

При разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную между этими властями все же существует определенная взаимосвязь и взаимный контроль.

Судебный контроль возможен, в частности, за законностью нормативных правовых актов, за законностью действий должностных лиц, применяющих нормы права по отношению к гражданам, за соблюдением избирательных прав субъектов избирательного процесса при проведении выборов, референдумов.

Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, в научных источниках называют «административной юстицией»*.

* Чечот Д.М. Административная юстиция. М., 1973; Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 18-31.

Проблема существования в российском гражданском процессе «административной юстиции» как вида судопроизводства наряду с исковым всегда была дискуссионной темой.

Одни ученые полагали, что нет оснований для отграничения этого вида судопроизводства в отдельное от искового, другие -наоборот, доказывали и доказывают, что его необходимо сохранить как специфический вид производства, но в пределах единого гражданского процесса.

Потребность отдельного от искового правового регламента по делам, возникающим из публичных правоотношений, объяснялась традиционно несколькими обстоятельствами: 1) неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) и иных публичных правоотношениях, поскольку в них выступают, с одной стороны, орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой -гражданин, организация, не имеющие таких полномочий; 2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях — и к другим субъектам права. Исковое производство ориентировано на форму рассмотрения и разрешения споров прежде всего имущественного характера равных субъектов в регулятивных правоотношениях.

Указанными двумя причинами определяется и способ возбуждения дел данной категории — оспаривание путем подачи заявления, а не предъявление иска.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных публичных правоотношениях не применимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований; исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску, усилена активность суда в собирании доказательств и его инициатива.

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения норм искового производства, но с учетом действия специальных норм. Общие правила искового производства — принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений.

С учетом прямого действия ст. 46 Конституции РФ и другого принятого на ее основе федерального законодательства к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений относятся дела:

о заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных органов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда, например, об обжаловании действий должностных лиц о применении административного наказания*.

* В настоящем учебнике проводится иная идея по сравнению с постановлениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Согласно п. 7 названного постановления ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях. По мнению авторов учебника, общая глава 23 ГПК РФ распространяется и на порядок рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, связанных с обжалованием примененных к гражданам административных наказаний.

Порядок рассмотрения и разрешения всех дел, возникающих из публичных правоотношений, характеризуют специфические по сравнению с исковым порядком правила, отражающие повышенную активность суда и прокурора в процессе.

При рассмотрении и разрешении этих дел не применяются правила о заочном производстве. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений суд не связан доводами и основаниями заявленных требований.

При рассмотрении и разрешении публично-правовых требований суд может истребовать доказательства по своей инициативе, а обязанность по доказыванию возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт или лиц, которые приняли оспариваемое решение, или совершили действие (допустили бездействие).

Специфичны субъективные пределы законной силы судебного решения после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений. Лица, участвующие в деле, и иные лица не могут заявлять в суде идентичные требования (ст. 250 ГПК РФ).

§ 2. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Длительное время судебная защита избирательных прав граждан, т.е. возможность рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из конституционных правоотношений, сводилась к обжалованию в суд неправильностей в списках избирателей и устранению неточностей с помощью судебного решения. В законе была предусмотрена возможность защиты только активного (права избирать), но не пассивного избирательного права (права быть избранным).

Впервые судебный порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей был предусмотрен Инструкцией Народного комиссариата юстиции СССР и утвержден СНК СССР 5 мая 1938 г. Установленный этой Инструкцией порядок подачи жалоб, рассмотрения и разрешения дел судами без изменений был перенесен в ГПК РСФСР 1964 г. Глава 23 ГПК РСФСР 1964 г. так и называлась: «Жалобы на неправильности в списках избирателей».

В настоящее время в судебном порядке защищается как активное, так и пассивное избирательное право, весь комплекс избирательных прав, предусмотренных действующей избирательной системой России.

Содержание гл. 26 ГПК РФ (ст. 259—261) принципиально изменено и приведено в соответствие с нормами других федеральных законов, регламентирующих избирательный процесс.

Новые законы, фиксирующие избирательную систему и процесс проведения выборов и референдумов, расширили субъектный состав избирательного процесса, а следовательно, и судебной защиты.

Субъектами, участвующими в делах о защите избирательного права, могут быть избиратели (граждане), кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки, доверенные лица избирательных блоков, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума, наблюдатели, избирательные комиссии, органы государственной власти РФ, субъекты федерации, местного самоуправления.

В гл. X Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации», принятого 22 мая 2002 г.* говорится об обжаловании любых нарушений избирательных прав граждан.

* Российская газета. 2002. 15 июня.

Для определения специфики рассмотрения и разрешения споров о защите избирательных прав проводится их классификация по различным основаниям.

В зависимости от характера подлежащего защите избирательного права они делятся на споры о защите активного и пассивного права.

По субъекту судебной защиты избирательные споры также подразделяются на две группы: а) о защите субъективных прав конкретных участников избирательного процесса — конкретного гражданина, избирательного объединения, блока, наблюдателя и т.д.; б) о защите неопределенного круга участников избирательного процесса, например, при оспаривании нормативных правовых актов Центризбиркома.

В зависимости от стадии развития избирательного процесса споры делятся на: а) возникающие на стадии формирования избирательных округов; б) составления списков избирателей; в) выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты; г) проведения предвыборной агитации; д) проведения голосования и подсчета голосов; е) закрепления результатов голосования.

Порядок обращения в суд. Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд. Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по жалобе.

В настоящее время в конституционном праве России, регулирующем избирательный процесс, отсутствует терминологическое единство относительно процессуальных средств обращения в суд за защитой избирательного права. Употребляются понятия «предложение об отмене решения о регистрации кандидата» (ч. 3 ст. 39 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), «представление в суд», «обращение за заключением» (ч. 3 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), «жалоба» (гл. X ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Обращения в суд за защитой избирательного права, какими бы различными терминами они не обозначались в источниках регулятивного конституционного права, по своей правовой природе являются требованиями о защите права, возникающими из публичных правоотношений. Формой этих требований должно быть заявление в суд со всеми правовыми атрибутами, предусмотренными в ГПК для исковых заявлений (ст. 131 ГПК) и последствиями нарушения формы заявления (ст. 136 ГПК)*.

* В российской юридической литературе рассматривалась возможность квалификации такого типа обращений в суд как «эстраордипарных административных исков» (см.: Рязановский В.А. Единство процесса. С. 26, 30).

Подсудность. Дела о защите избирательных прав участников избирательного процесса рассматриваются районными судами, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), судом автономной области, автономных округов, верховными судами республик и Верховным Судом Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по подготовке и проведению референдума Российской Федерации, выборов Президента Российской Федерации и депутатов Федерального Собрания (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия окружных избирательных комиссий, либо заявления Центризбиркома, если нарушения избирательных прав касаются значительного числа граждан или нарушение приобрело особое общественное значение (ч. 1 ст. 259 ГПК).

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суды автономной области и автономных округов рассматривают по первой инстанции дела об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательных комиссией субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий.

Защита избирательных прав, связанных с оспариванием действий (бездействия) участковых избирательных комиссий, органов местного самоуправления осуществляется районными судами.

Сроки подачи заявления, сроки обращения и рассмотрения заявлений. С заявлением в суд (ст. 259 ГПК РФ) с учетом правил подсудности могут обратиться избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки, их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и наблюдатели, а также прокурор, считающие, что решением или действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или права на участие в референдуме.

При этом, если нарушение избирательных прав приобрело особое общественное значение Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться с заявлением в Верховный Суд Российской Федерации.

С заявлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, законодательства о референдуме, органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, политической партией, ее региональным объединением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, избирательной комиссией, комиссией по референдуму вправе обращаться избирательные комиссии всех уровней.

Сроки обращения в суд и рассмотрения заявления или жалобы взаимосвязаны с классификацией избирательных споров.

Заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известным о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме или избирательных прав и права на участие в референдуме заявителя.

Заявление на решение избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в течение десяти дней с момента принятия соответствующего решения избирательной комиссией, комиссией референдума.

Заявление избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, избирательного блока, список которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования.

После опубликования результатов выборов, референдума заявление на нарушение избирательных прав или права на участие в референдуме, имевшее место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, может быть подана в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.

Заявление на неправильности в списках избирателей, участников референдума, должно быть рассмотрено в течение трех дней со дня их подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования немедленно.

Порядок рассмотрения заявления. Рассмотрение заявления проводится по общим правилам гражданского судопроизводства (искового производства) с некоторыми особенностями.

В Законе (ч. 3 ст. 260 ГПК РФ) зафиксировано, что заявление рассматривается с участием заявителя, представителя соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора.

Неявка этих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.

Имеются специальные нормы, регламентирующие производство по делам о расформировании избирательных комиссий, комиссий по проведению референдума. Эти дела рассматриваются судом в составе трех профессиональных судей и решение принимается не позднее чем через 14 дней, а в ходе избирательной кампании, проведения референдума ~ не позднее чем через три дня со дня его подачи.

Заявление, поданное в суд в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, должно быть рассмотрено в пятидневный срок со дня подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а поступившие в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение по заявлению принимается не позднее, чем в десятидневный срок со дня подачи заявления.

Решение относительно заявления избирательной комиссии и других субъектов избирательного процесса об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается судом не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Заявление на решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума должны быть рассмотрены в течение двух месяцев со дня их подачи.

§ 3. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

Правовая природа производства об оспаривании нормативных правовых актов. Нормативными правовыми актами называются акты, принятые компетентными органами, устанавливающие правила поведения неопределенного круга лиц. Акты, не обладающие этими признаками, имеют индивидуальное значение. Их оспаривание имеет место при рассмотрении и разрешении исковых дел.

Нормативные правовые акты, опубликованные и зарегистрированные в установленном законом порядке, могут быть оспорены с точки зрения их законности, в судебном порядке двумя способами.

Опосредованно при рассмотрении и разрешении исковых дел, т.е. спора о праве между конкретными заинтересованными лицами (группами заинтересованных лиц), когда сторона просит применить, например, закон высшей юридической силы и не применять противоречащий ему другой нормативный правовой акт.

Непосредственно в порядке судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, когда заинтересованные лица (группа лиц), объединения граждан, организация, прокурор оспаривают в суде законность нормативного правового акта или его части безотносительно к конкретному субъекту права и к спору о защите субъективных прав лиц и просят признать акт или его часть недействующими.

Дела по оспариванию законности нормативных правовых актов во втором случае носят публично-правовой, а не частноправовой характер, затрагивают интересы неопределенного числа граждан (объединений граждан) и организаций, а также и правопорядка в целом.

При этом способе оспаривания законности нормативных правовых актов полностью или в части важно точно определять подведомственность и подсудность дел.

Оспаривание нормативных правовых актов федерального уровня, т.е. нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации может быть осуществлено исключительно в Конституционном Суде Российской Федерации и по запросам строго определенных лиц и органов (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Оспаривание законности нормативных правовых актов федерального уровня, принятых иными органами (министерствами, ведомствами, комитетами), подсудно Верховному Суду Российской Федерации*.

* Оспаривание законности нормативных правовых актов экономического характера в ограниченных случаях, предусмотренных федеральным законом, проводится в арбитражных судах, например, оспаривание нормативных правовых актов, регулирующих налоговые отношения, либо устанавливающих тарифы на электроэнергию.

Оспаривание нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации, осуществляется в краевых, областных судах, судах городов федерального значения, автономной области и автономных округов и верховных судах республик.

Частным случаем реализации конституционного права на судебное обжалование решений органов государственной власти является обращение прокурора в суд на предмет признания противоречащим закону нормативного правового акта или его части.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону нормативный правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее, чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (ст. 23 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"», принятого Государственной Думой 18 октября 1995 г.).

Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением, что прокурор не вправе устанавливать сокращенный по сравнению с десятью днями срок рассмотрения его заявления в суде, поскольку сроки рассмотрения и разрешения дел установлены гражданским процессуальным законом. Властными полномочиями в процессуальных правоотношениях обладает судья (суд), и прокурор не вправе изменять нормы процессуального закона.

С учетом публичного характера рассматриваемых судом дел при рассмотрении заявлений о незаконности нормативного правового акта у суда имеются специфические функции.

По этим делам суд не устанавливает фактических обстоятельств дела, т.е. совокупности юридических фактов, необходимых для применения нормы права. Функция суда сводится к исследованию свойств нормативного правового акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия закрепленных в нормативном правовом акте норм Конституции РФ, федеральным законам, т.е. суд проводит правовую оценку акта.

Суд не связан доводами заявителя и его правовой позицией и проявляет инициативу в исследовании законности акта или его части.

Подсудность дел определяется уровнем обжалуемого акта. Заявления Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителей, граждан, их объединений, организаций, оспаривающих нормативные правовые акты федерального значения, федеральных министерств и ведомств, подлежат рассмотрению в Верховном Суде Российской Федерации.

Заявления прокуроров субъектов Федерации, их заместителей, иных заинтересованных лиц, оспаривающих правовые акты органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, рассматриваются и разрешаются соответственно краевыми, областными и приравненными к ним судами, т.е. судами субъектов Федерации.

В районных судах могут оспариваться нормативные правовые акты органов местного самоуправления и местной администрации.

Подача заявления. Гражданин, объединения граждан, организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

С аналогичным заявлением вправе обратиться в суд Президент Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования (ст. 251 ГПК РФ).

Не подлежат рассмотрению в суде заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена исключительно к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Подсудность определяется местом нахождения органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Заявление должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым к исковым заявлениям (ст. 131 ГПК РФ) и содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия, указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Подача заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.

Отказ в принятии заявления. Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Порядок рассмотрения заявления. О времени и месте судебного заседания извещаются заявитель, прокурор, руководитель органа, принявшего нормативный правовой акт, либо должностное лицо, их представители. В зависимости от обстоятельств дела неявка без уважительных причин надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу. Заявление рассматривается в течение месяца со дня его подачи.

Если при рассмотрении заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону будет установлено, что имеется спор о частном праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения.

Принцип состязательности гражданского процесса действует при разрешении данной категории дел своеобразно. Состязательная форма проявляется в последовательности выступлений заинтересованных лиц: первым выступает заявитель, представитель заявителя (заявителей), обосновывающий незаконность полностью и в части правового акта, затем — руководитель органа государственной власти, издавшего акт, или должностное лицо, их представители, обосновывающие правомерность акта. Судом исследуются в основном письменные доказательства, касающиеся не фактических обстоятельств дела, а правового статуса органа, издавшего оспариваемый акт, изучаются нормы законов по их текстам.

Отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу. Признание требования органом, принявшим оспариваемый акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Нормативный правовой акт может быть признан судом противоречащим закону и недействующим, если он издан органом или должностным лицом с превышением компетенции или с другими нарушениями действующего законодательства (Конституции РФ, федеральных законов, решений представительных органов и т.д.).

Решение суда по делу. Резолютивная часть решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим закону должна содержать вывод об удовлетворении либо отказе в удовлетворении рассмотренного заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по общим правилам (ст. 209 ГПК РФ). Вступившее в законную силу решение влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящем его содержание.

Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение доводится до сведения населения в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Законная сила решения суда распространяется на неопределенный круг лиц. Это означает, что если законность нормативного акта или его части проверялась по заявлениям одних лиц и вынесено решение суда, то другие лица не могут обращаться в суд с аналогичным требованием.

Любое решение суда о признании незаконным полностью или в части нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном порядке.

§ 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

В ст. 46 Конституции РФ записано, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В Конституции нет ограничений для судебного обжалования и указано, что можно обжаловать не только действия, но и решения, а также бездействие. Уточнено название субъектов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть обжалованы. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан"», принятым Государственной Думой 15 ноября 1995 г., обжаловать в суд можно и решения, действия (бездействие) государственных служащих.

К действиям, подлежащим судебному оспариванию, относят коллегиальные и единоличные действия, в результате которых: 1) нарушены права или свободы гражданина; 2) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; 3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Тенденция развития законодательства об обжаловании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц такова (ст. 46 Конституции РФ), что каждым последующим законом, принимаемым по данным правоотношениям, снимались определенные барьеры, препятствующие обращению в суд, и расширялась компетенция судов общей юрисдикции.

Например, в суд могут быть обжалованы: отказ в выдаче визы на выезд за границу; решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов. Так, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание; суду подведомственны дела, связанные с обжалованием гражданином порядка и способа приватизации, в том числе и аукциона*.

* БВС РФ. 1994. № 6. С. 2.

Решения полномочного органа о регистрации, приобретения или прекращения гражданства РФ либо о принадлежности к гражданству РФ могут быть обжалованы в суд.

Могут быть обжалованы в суд отказ в приеме заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, нарушение сроков рассмотрения заявлений и другие действия или бездействие, нарушающие порядок рассмотрения дел о гражданстве.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, либо в Верховный Суд Российской Федерации) в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа, постановления*.

* Статья 9 Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» от 7 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 8 авг. С. 5.

Подача заявления. Гражданин вправе оспорить в суде решение, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены его права и свободы. Гражданин вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Подсудность заявлений. Заявление подается в суд с учетом правил родовой подсудности (ст. 24—27 ГПК). Законом предусмотрена альтернативная территориальная подсудность -заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, действия которого оспариваются.

Отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Заявление военнослужащего, оспаривающего решения, действия (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд (ст. 254 ГПК).

Вышестоящие в порядке подчиненности государственный орган, общественная организация, должностное лицо обязаны рассмотреть заявление в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении заявления отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с заявлением в суд.

Заявление может быть подано гражданином, права или свободы которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина -надлежаще управомоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Имеется несколько специальных норм, создающих благоприятные условия гражданам для обращения в суд: а) гражданин может выбирать административную или судебную форму защиты прав и свобод; б) он определяет по своему усмотрению суд (альтернативная подсудность) для рассмотрения его заявления, за исключением случаев подачи заявления на действия органов военного управления и отказа в разрешении на выезд из РФ.

В военный суд могут быть обжалованы действия и решения лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по занимаемой в органах военного управления должности принимать решения, касающиеся прав и свобод военнослужащих. Граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в суд общей юрисдикции (районный суд) или военный суд.

Избрание гражданином альтернативной формы защиты, т.е. обращение с заявлением в вышестоящий орган или к должностному лицу, не лишает его права обращения в суд, когда он не получил ответа в течение месяца или в удовлетворении заявления полностью или частично было отказано.

Заявление может быть подано как самим гражданином, так и его представителем, имеющим надлежащим образом оформленные полномочия в соответствии со ст. 53 ГПК.

Для обращения в суд устанавливается: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод (ст. 256 ГПК РФ);

Пропуск трехмесячного срока обращения с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 2 ст. 256 ГПК РФ).

Рассмотрение заявления. Заявление рассматривается судом в десятидневный срок с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваюся.

Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, руководителя государственного органа, должностного лица, действия которых оспариваются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению заявления.

В судебной практике возникают трудности рассмотрения и разрешения дел в случае, когда государственный орган, чьи действия обжалуются, ликвидированы, реорганизованы либо должностное лицо в прежней должности не работает.

В данной ситуации суду необходимо принять меры к привлечению в дело правопреемников, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод.

Если к моменту рассмотрения жалобы должностное лицо, действия которого обжалуются, не работает в прежней должности, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле соответствующего органа (организации), к компетенции которой относится восстановление нарушенных прав и свобод гражданина.

Решение суда и его реализация. Суд, признав заявление обоснованным, выносит решение об обязанности соответствующих органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина и препятствие к осуществлению его прав и свобод.

Установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий органа государственной власти, должностного лица, права либо свободы гражданина не были нарушены, суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявления.

Решение суда по заявлению направляется для устранения допущенных нарушений закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, действия которых были оспорены, либо вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения в законную силу.

Суду и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения суда (ч. 3 ст. 258 ГПК РФ).

Решение суда по жалобе, вступившее в законную силу, обладает свойством общеобязательности, как и все другие судебные акты.

§ 5. Производство по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях

Необходимо отличать две правовые ситуации:

ситуацию, когда судья единолично применяет административные наказания за административные правонарушения в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях* в виде возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного нарушения (ст. 3.6 КоАП), конфискации оружия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП), лишения физического лица, совершившего административное правонарушение, специального права (ст. 3.8 КоАП), административного ареста (ст. 3.9 КоАП), административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП), дисквалификации (ст. 3.11 КоАП);

ситуацию, когда судья по нормам ГПК, устанавливающим общие правила гражданского судопроизводства и специальным нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривает дела по пересмотру постановлений и решений, принятых не судьей, а иными органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 23.2—23.61, а также гл. 30 КоАП).

* Далее в тексте учебника КоАП, принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г.

Гражданский процесс возникает тогда, когда иные органы (должностные лица), а не судьи согласно правилам о подведомственности дел об административных правонарушениях, рассмотрели дело и вынесли постановление о применении административного взыскания. В гл. 23 КоАП приведены названия 60 органов государства, должностные лица которых имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях и постановления (решения) которых можно обжаловать в суд для проверки их законности и пересмотра (гл. 30 КоАП).

Данный вид судопроизводства не был предусмотрен в ГПК 1923 г., а производство по делам, связанным с судебным обжалованием административных взысканий в виде штрафов, было регламентировано лишь в ГПК РСФСР 1964 г.

Процессуальный порядок рассмотрения и разрешения таких дел был необходим, поскольку судебное обжалование постановлений о наложении штрафа было предусмотрено в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» и в ст. 21—25 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»*.

* Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. № 9. Ст. 121.

В настоящее время в новом ГПК применительно к обжалованию постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях не предусмотрено специальной главы, как это имело место в ГПК РСФСР 1964 г. (гл. 24 ГПК РСФСР).

При рассмотрении и разрешении этих дел должны применяться правила, установленные в гл. 23 ГПК для всех категорий публично-правовых дел и специальные правила, установленные в гл. 30 КоАП.

Подача жалобы. В течение десяти дней со дня вручения или получения постановления по делу об административном правонарушении может быть подана жалоба в суд.

В случае пропуска десятидневного срока он может быть восстановлен судьей. Об отказе в восстановлении срока выносится определение.

Обратиться с жалобой в суд вправе не только лица, привлеченные к административной ответственности, но и потерпевший, законные представители, представители в лице адвоката при наличии полномочий, удостоверенных ордером юридического образования, другие представители при наличии доверенности (ст. 25.1-25.5 КоАП).

Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, обжалуется в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; вынесенное должностным лицом — в районный суд по месту рассмотрения дела об административном правонарушении; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации -в районный суд по месту рассмотрения дела об административном правонарушении.

Жалоба должна соответствовать требованиям ст. 131 ГПК и содержать сведения, необходимые для своевременного и правильного ее разрешения, а именно: фамилию, имя, отчество лица, обращающегося в суд, и его адрес; наименование органа (должностного лица), постановление которого обжалуется, а также место его нахождения; какое постановление обжалуется; дата его вынесения и вручения копии; обстоятельства, которыми гражданин обосновывает свое несогласие с постановлением; доказательства, подтверждающие доводы жалобы.

В стадии подготовки дела к судебному разбирательству судья, установив, что представленных доказательств недостаточно, вправе предложить той и другой стороне представить дополнительные доказательства. В случаях, когда представление доказательств затруднительно, судья по ходатайству лица, подавшего жалобу, или должностного лица истребует письменные либо вещественные доказательства, при необходимости назначает экспертизу и совершает иные действия (ст. 30.4 КоАП).

Рассмотрение жалобы. Жалоба рассматривается судом в десятидневный срок (ст. 30.5 КоАП). Заявитель и государственный орган или должностное лицо извещаются о времени и месте заседания, однако их неявка не служит препятствием для разрешения дела.

При рассмотрении дела суд обязан проверить законность постановления государственного органа или должностного лица об административном наказании; был ли соблюден установленный порядок привлечения ответственного лица; совершил ли гражданин нарушение, за которое законодательством установлена административная ответственность; виновен ли он в совершении этого нарушения; учтены ли при определении наказания тяжесть совершенного правонарушения, личность виновного; не истекли ли сроки давности применения наказания.

Специфическими нормами, определяющими особенности рассмотрения дел являются: а) норма о сокращенном по сравнению с большинством исковых дел сроке, а именно: десятидневном сроке рассмотрения жалобы; б) возможности рассмотрения дела в отсутствие надлежащим образом извещенных заявителя и должностного лица либо представителя органа, принявшего постановление об административном наказании.

Решение суда по жалобе. По результатам рассмотрения жалобы на постановление об административном правонарушении районный суд имеет право вынести одно из следующих решений (ст. 30.7 КоАП):

об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;

об отмене постановления и о прекращении производства по делу при малозначительности правонарушения, при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП), а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать дело (п. 4 ст. 30.7 КоАП);

об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если будет установлено, что постановление вынесено неправомочным органом, должностным лицом.

Отмена постановления с направлением дела об административном правонарушении на новое рассмотрение в тот же орган (должностному лицу), возможна, если суд, рассматривая дело по жалобе потерпевшего, придет к выводу о мягкости примененного в отношении нарушителя административного наказания либо о необоснованности вынесения постановления о прекращении производства по делу, однако при условии, если не истекли сроки применения административного наказания.