Глава 17 производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

§ 2. производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

1. Проверка законности нормативных актов может осуществляться в двух формах —прямого и косвенного судебного контроля. В судебной практике чаще используется косвенный контроль (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ч. 2 ст. 11 ГПК). При таком контроле проверка соответствия определенного нормативного правового акта1 закону или иному акту, обладающему большей юридической силой, осуществляется в ходе рассмотрения спора о праве, возникшего между заинтересованными лицами. При этом одна из спорящих сторон в обоснование своей правовой позиции, как правило, ссылается на неправомерность применения кем-либо из субъектов правового общения нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам либо закону. Разрешив коллизию между нормативными актами, обладающими разной юридической силой, суд разрешает спор по существу. В то же время в мотивировочной части решения он ограничивается лишь приведением причин, по которым тот или иной акт применению к конкретному случаю не подлежит. В резолютивной же части судебного решения формулируемся только ответ суда на заявленные исковые требования, но не указывается на признание судом соответствующего нормативного акта недействительным и об утрате им юридической силы. В принципе такого рода контроль может осуществляться при рассмотрении судом гражданских дел любых категорий (исковых, возникающих из публичных правоотношений и особого производства)2, а также уголовных дел.

1 В дальнейшем сокращенно — нормативного акта.

2 Например, рассматривая дело об установлении удочерения X. супругами В-ми, судебно-надзорная инстанция указала следующее.

Супруги В-ны воспитывают усыновленного Е., родившегося 8 сентября 1997 г., и установили удочерение в отношении X., родившейся 25 июля 1997 г. В целях сохранения тайны удочерения они просили изменить дату ее рождения с 25 июля 1997г. на 8 сентября 1997г., чтобы дети могли считаться двойней.

Согласно п. 1 ст. 135 СК для обеспечения тайны усыновления по просьбе усыновителя могут быть изменены дата рождения усыновленного ребенка, но не более чем на три месяца, а также место его рождения.

Однако в абз. 2 этого же пункта указано, что изменение даты рождения Усыновленного ребенка допускается только при усыновлении ребенка в возрасте До одного года.

320

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

На особенности косвенного судебного контроля было обращено внимание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»1.

Под прямым судебным контролем (ст. 13 ГК, гл. 24 ГПК) понимается ситуация, когда предметом судебного разбирательства является исключиВ связи с тем, что на момент вынесения решения X. исполнилось три года, в изменении даты ее рождения судом было отказано. Между тем норма, сформулированная в абз. 2 п. 1 ст. 135 СК, противоречит Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 23, ч. 1 и 2 ст. 38 и ч. 3 ст. 55), Конвенции о правах ребенка и Федеральному закону от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», которыми гарантирована неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, а также государственная защита материнства, детства и семьи.

При разрешении спора суд не учел, что предусмотренное ст. 135 СК положение является ограничением гражданских прав.

Решение суда об отказе в изменении даты рождения ребенка не позволяет сохранить семейную тайну супругов В-ных, так как разница в возрасте усыновленных детей составляет 45 дней, и подлежит в этой части отмене как противоречащее Конституции РФ, которая не была применена судом как акт прямого действия (ВВС РФ. 2003. №4. С. 14; см. также: ВВС РФ. 2001. №2. С. 20-21, 23-24).

' Так, в пп. 2, 4—7 данного постановления Пленума разъяснено, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, с точки зрения соответствия их Конституции и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

При рассмотрении дела суд не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для РФ международным договором, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора РФ.

Внимание судов обращено также на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.

Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты учреждений, предприятий, организаций и т. д.).

При применении закона вместо не соответствующего ему акта государственного или иного органа суд одновременно вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. Важно подчеркнуть, что при разрешении правовых споров в случае обнаружения коллизии между нормативными актами, регулирующими спорное правоотношение, суд обязан осуществлять косвенный контроль за законностью нормативных правовых актов даже при отсутствии соответствующей инициативы заинтересованного лица. По крайней мере на такого рода необходимость указано в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 321

тельно проверка соответствия определенного нормативного акта нормативным актам, обладающим большей юридической силой'. Речь может идти о несоответствии такого акта Конституции РФ, международному договору, федеральному закону и т. д.

В последнее время дела о признании недействующими нормативных актов полностью или в части занимают довольно большое место в судебной практике судов общей юрисдикции всех уровней — от районных судов до Верховного Суда РФ. Так, только в первом полугодии 2002 г. судами общей юрисдикции всех уровней было рассмотрено свыше 4300 дел о гщи;-знании нормативных актов недействующими. В том числе Верховным Судом РФ по первой инстанции было рассмотрено 111 дел о признании правовых актов незаконными2.

В качестве примеров, когда суды проверяли законность нормативных актов, нарушающих весьма важные права и свободы большого числа граждан, а также юридических лиц, можно привести следующие чрезвычайной важности дела. Соответственно Верховным Судом РФ, а также судами субъектов РФ были признаны полностью или частично незаконными и недействительными (недействующими) следующие нормативные акты:

— постановление Правительства РФ «О некоторых мерах реализации льгот по проезду и перевозкам личного имущества военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, установленных Законом РФ «О статусе военнослужащих», и части не предоставления перечисленным категориям граждан права на бесплатный проезд к месту проведения отпуска и обратно по территории стран СНГ;

постановление Правительства РФ «Об утверждении Списка должностей, работа в которых засчитывается в выслугу лет в связи с педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей»;

— примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР;

— Инструкция о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан;

— Разъяснение Министерства труда и социального развития РФ «О порядке выплаты денежных сумм в возмещение вреда в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности граждан, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы (с установлением инвалидности)»;

— постановление Московской городской Думы «О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве»;

— Инструкция о принятии на учет для обеспечения жилой площадью реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, возвращающихся в Санкт-Петербург на постоянное проживание;

1 Прямой и косвенный судебный контроль В. М. Жуйков именует соответственно непосредственным и опосредованным оспариванием нормативных актов (см.: Жуйков В. М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 115-117).

2 См.: Судебная статистика за первое полугодие 2002г. // РЮ. 2003. № 1.

11 -1588

322

Раздел II Производство в суде первой инстанции

Закон Республики Татарстан «О внешнеторговой деятельности в Республике Татарстан»1.

И число подобных примеров можно было бы продолжить.

Рассматриваемой категории дел законодатель дает двойное наименование В ст. 24, а также ст. 251—253 гл. 24 ГПК они именуются делами об оспаривании нормативных правовых актов В то же время сама гл. 24 носит название «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов». В сложившейся ситуации указанные термины следует признать синонимами.

2. В отдельных случаях возникают сложности с разграничением индивидуальных и нормативных актов2. Понятие нормативного правового акта сформулировано в п 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Пленум разъяснил, что под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В отличие от этого, ненормативный правовой акт носит индивидуальный характер. Он устанавливает, изменяет или прекращает права и обязанности конкретных лиц.

3. Круг субъектов, обладающих правом на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, перечислен в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК. Прежде всего, это — гражданин или организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, местного самоуправления либо должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Как подчеркивается в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с ч 5 ст 251 ГПК и п. 11 и 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. в заявлении об оспаривании нормативного акта должно быть указано, какие субъективные права и свободы гражданина или организации нарушаются этим актом или его частью

С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части имеет право обратиться и прокурор, однако исключительно в пределах своей компетенции. Например, прокурор района не вправе оспорить в судебном порядке нормативный акт, принятый Законодательным собранием субъекта РФ Прокурор области не

1 См ВВС РФ 2002 № 1 С 18, №4 С 3 , № 10 С 4 № 11 С 5. 2002 №3 С 7, 12, 2003 № 1 С 10-11, и др

2 См , например ВВС РФ 1999 № 3 С 7-9, 2002 № 9 С. 4-5

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 323

может оспорить в судебном порядке нормативный акт, принятый органом государственной власти соседнего субъекта РФ, и т. п.

В случаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст 46 ГПК), по делам этой категории в суд могут обращаться субъекты, действующие в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. На практике подобные обращения являются не так уж редкими1

В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, перечисленные в указанной норме, также могут обратиться в суд с заявлением о признании нормативного акта противоречащим закону Однако они могут возбуждать такого рода дела только в те#* случаях, если считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.

Как разъяснено в п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст 251 ГПК лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами. Поэтому в заявлении названных субъектов должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом.

В то же время приведенное выше ограничение не распространяется на органы местного самоуправления и глав муниципальных образований. Для такого вывода имеются следующие основания. В ст. 133 Конституции РФ среди гарантий местного самоуправления называются право на судебную защиту и запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Поэтому органы местного самоуправления и главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных актов не только по основаниям нарушения их компетенции, но также в связи с нарушением оспариваемым нормативным актом других прав местного самоуправления2.

4. Большая часть дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части подведомственна судам общей юрисдикции. В то же время проверку соответствия Конституции федеральным законам осуществляет Конституционный Суд РФ. Кроме того, в 14 субъектах РФ созданы конституционные (уставные) суды. А в соответствии с ч. 3 ст. 191 АПК РФ в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, дела об оспаривании нормативных актов рассматриваются арбитражными судами. Следует подчеркнуть, что, проанализировав действующее российское законодательство, Пленум ВАС РФ нашел только три случая, когда в силу прямого указания закона дела об оспаривании нормативных актов отнесены к компетенции арбитражных судов3. Однако не исключено, что со временем число таких случаев будет расти.

1 См пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г, а также подтверждающие данный вывод конкретные дела из судебной практики ВВС РФ 2002 №1 С. 11-12, №2 С 1-3, №5 С 9-11

2 См например ВВС РФ 2002 № 9 С 4-5

3 См пункт 16 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // РГ 2003 15 янв

И324

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

325

При разграничении компетенции отдельных ветвей судебной власти по проверке законности нормативных правовых актов необходимо также иметь в виду постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П1. Указанным постановлением признана не соответствующей Конституции РФ содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 части 1 статьи 26, частях 1, 2 и 4 статьи 251, частях 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норма, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, в той мере, в какой она допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ. Указанным постановлением Конституционный Суд признал, что дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ судам общей юрисдикции неподведомственны и могут разрешаться исключительно Конституционным Судом РФ.

Следует подчеркнуть, что в судебном порядке может быть обжалован не любой нормативный акт. Так, по конкретному делу Верховный Суд РФ указал, что нормативные акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут. Соответственно такие акты не могут выступать в качестве предмета непосредственного судебного обжалования2.

По другому делу Верховный Суд признал правильным отказ судьи в принятии заявления, в котором содержалось требование обязать законодательный орган субъекта РФ принять закон, устанавливающий порядок и сроки официального опубликования решений избирательной комиссии субъекта РФ. Верховный Суд резонно обратил внимание на то, что требование обязать законодательный орган субъекта РФ изменить, дополнить или принять какой-либо закон неподведомственно судам общей юрисдикции3. Не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК) заявление о признании недействительными постановления Пленума Верховного Суда РФ либо его отдельных пунктов4. То же самое касается постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ5. С выводами судов по указанным делам нельзя не согласиться, поскольку Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ не наделены правом принятия нормативных актов. В соответствии с п. 5 ст. 19 и п. 5 ст. 23 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» Пленумы названных высших судебных органов лишь дают разъяснения по вопросам судебной практики.

1 По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21, и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // СЗ РФ. 2003. №30. Ст. 3101.

2 ВВС РФ. 2001. № 1. С. 15-16.

3 ВВС РФ. 2002. № 1. С. 12.

4 ВВС РФ. 2001. № 1. С. 17.

5 См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

5. Глава 24 ГПК, посвященная производству по делам о признании недействующими нормативных актов, весьма невелика по объему и состоит всего из трех статей (251— 253). Это стало возможным потому, что при рассмотрении данной категории дел применяется основная масса общих правил искового производства (ч. 1 ст. 246). В частности, здесь применимы такие институты, как процессуальное соучастие, соединение и разъединение заявленных требований и многие др.1

6. Закон не устанавливает каких-либо сроков, в пределах которых можно обратиться в суд с заявлением о признании нормативного акта недействующим. Если соответствующий акт не признан утратившим сияу, то сроков для его оспаривания в суде быть не может, поскольку отношения, возникающие в связи с изданием нормативною акта, носят длящийся характер.

7. Подсудность дел об оспаривании нормативных актов установлена ст. 24, 26 и 27 ГПК. Дела об оспаривании нормативных актов, не отнесенные к подсудности судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ (ст. 26 и 27), рассматриваются районными судами. Что же касается территориальной подсудности, то заявление подается в районный (областной) суд по месту нахождения органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица, принявших соответствующий нормативный правовой акт2.

8. Заявление об оспаривании нормативного акта должно соответствовать общим требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК. Кроме того, в нем дополнительно должны содержаться данные о наименовании органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт о его наименовании и дате принятия. В заявлении должно быть также указано, какие права и свободы гражданина, организации, местного самоуправления или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его соответствующей частью.

В соответствии с ч. 6 ст. 251 ГПК к заявлению об оспаривании нормативного акта должна быть приобщена копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. Названную норму вряд ли можно применять буквально. Не исключены случаи, когда в силу объективных причин текстом оспариваемого нормативною акта гражданин или организация не располагают. В подобных случаях заявителю достаточно указать известные ему сведения об оспариваемом нормативном правовом акте (название, номер, дату принятия, а также, насколько это известно заявителю, содержание акта). В такой ситуации суд по ходатайству заявителя может истребовать нормативный правовой акт от органа или должностного лица, которые его вынесли (ч. 1 ст. 35, ст. 57, п. 2 ч. 1 ст. 149 и ст. 249 ГПК).

Как правило, к заявлению в суд невозможно приложить лишь часть акта (статью, параграф, пункт, абзац и т. д.). Правда, можно сделать надлежащим образом заверенную выписку из такого акта. Самое же главное заключается в том, что для установления действительного смысла оспариваемой правовой нормы суд всегда должен иметь возможность ознако1 См., например: ВВС РФ. 2002. № 5. С. 6-9; № 10. С. 3-4, и др.

2 См., например: ВВС РФ. 2003. № 2. С. 7.

326

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

миться с нормативным правовым актом в целом. Поэтому вряд ли разумно с самых разных точек зрения, располагая «полной» копией нормативного правового акта, прикладывать к заявлению в суд только его соответствующую часть.

Важно подчеркнуть, что в соответствии с ч. 7 ст. 251 ГПК подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого акта. Такие дела должны рассматриваться в сокращенный, месячный срок (ч. 2 ст. 252 ГПК), включая подготовку дела к судебному разбирательству и составление мотивированного решения.

9. Существенная процессуальная особенность рассмотрения этих дел заключается в том, что, по общему правилу, здесь не требуется установления конкретных обстоятельств дела, собирания и исследования в этих целях судебных доказательств и т. п. Задача суда сводится лишь к проверке соответствия закону нормативного акта. Поэтому рассмотрение дела по существу сводится, главным образом, к заслушиванию соображений лиц, участвующих в деле, и их представителей, по поводу законности оспариваемого акта.

Предмет доказывания по данной категории дел определяется путем анализа ч. 1 ст. 249, ч. 1 и 2 ст. 253, а также ч. 3 ст. 246 в системе с другими нормами российскою права. Суд должен установить обстоятельства, послужившие основанием для принятия нормативного акта. Самое же главное, безотносительно к основаниям и доводам заявленных требований, суд в полной мере должен проверить, соответствует ли оспариваемый акт закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой. Суд должен также выяснить, издан ли оспоренный нормативный акт в пределах полномочий органа или должностного лица1 и соответствует ли закону содержание, форма, порядок принятия н опубликования оспариваемого акта.

Следует иметь в виду, что основные требования, предъявляемые к содержанию, форме, порядку принятия и опубликования нормативных актов, сформулированы в Указе Президента РФ от 23 мая 1996г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями н дополнениями)2, а также в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и дополнениями)3. Одновременно необходимо подчеркнуть следующее. В предмет доказывания не входит и судом не проверяется, были ли на самом деле нарушены права и свободы заявителя вынесением незаконного, по его мнению, нормативного акта. Данное обстоятельство является лишь процессуальным условием, при наличии которого имеется принципиальная возможность возбуждения такого рода дела в судах конкретым заявителем (ч. 1 ст. 247 ГПК).

1 См.. например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 3-4; № 22. С. 1-2, и др.

2 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.

3 СЗ РФ. 1997. №33. Ст. 3895; №50. Ст. 5689; 1998. №47. Ст. 5771; 1999. № 8. Ст. 1026.

327

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Основания заявления об оспаривании нормативного акта делятся на два вида: обстоятельства — юридические факты и правовые доводы. К первым относятся факты регистрации нормативного акта и опубликования его для всеобщего сведения либо их отсутствие. Что же касается правовых доводов, то к ним относятся противоречие нормативного акта нормативному акту, обладающему большей юридической силой, или (и) превышение органом, принявшим нормативный акт, своих полномочий1.

10. По делам о признании недействующими нормативных актов как и по исковым делам, возможен полный или частичный отказ лица, обратившегося в суд, от заявленного требования. На практике это обычно именуется «уточнение требований»2. В отдельных случаях возможно признание заявленного требования властными структурами, принявшими оспариваемый нормативный акт. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 252 ГПК названные волеизъявления не порождают тех процессуальных последствий, которые влекут за собой сходные волеизъявления сторон в исковом производстве (отказ от иска, признание иска). В случае отказа заявителя от своего требования суд не может прекратить производство по делу. Хотя в суд обращается конкретный заявитель, имеющий в исходе дела субъективную заинтересованность, объективно он действует также в интересах неопределенного круга лиц и даже государства и общества в целом, которые не менее его о заинтересованы в признании незаконного нормативного акта недействующим. Поэтому, отказавшись от требований субъективного характера, заявитель не имеет возможности влиять на прекращение производства, которое после этого продолжается по существу в интересах неопределенного круга лиц, а также государства и общества в целом

В то же время было бы неправильным считать, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание заявленного требования властной структурой, принявшей оспариваемый нормативный акт, вовсе не имеет никакого юридического значения. Отказывая в удовлетворении требования о признании нормативного акта недействующим суд, вне сомнения, наряду с обстоятельствами, свидетельствующими о законности оспоренного акта, сошлется также на отказ заявителя от своего требования. И, напротив, удовлетворяя требование заявителя о признании незаконного акта недействующим, суд укажет и на признание этого требования со стороны конкретной нормотворческой структуры.

11. Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, и их представителей но поводу законности или незаконности правового акта, суд, исходя из обстоятельств дела, применяет одно из двух имеющихся у него полномочий. Установив, что заявление обоснованно, суд выносит решение об его удовлетворении и признании нормативного акта, нарушающего права и свободы заявителя, незаконным. Если же суд придет к вывод, что нормативный акт был принят в соответствии с законом и в пределах полномочий органа, его издавшего, он выносит решение об отказе в удовлетворении заявления (ч. 1 и 2 ст. 250 ГПК).

На основании ст. 13 ГПК орган, зарегистрировавший нормативный правовой акт, признанный судом недействующим, обязан аннулировать запись о его регистрации.

1 См.: Носенко М. С. Указ. соч. С. 5—6.

2 См., например: ВВС РФ. 2002. №5. С. 9-11; №10. С. 2-3.

328

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Практика показывает, что лишь в сравнительно редких случаях предметом судебного рассмотрения является проверка законности всего нормативного правового акта в целом1. Значительно чаще суд признает недействующими в силу противоречия закону соответствующие части нормативных правовых актов. В частности, речь может идти как об определенных законченных нормативных единицах — статьях, пунктах, подпунктах и т. д.2 Чаще же всего на практике проверяется законность лишь отдельных фрагментов нормативного правового акта, которые обозначаются выражением «в части слов»3.

Важно также подчеркнуть следующее. ГПК предписывает признавать положения нормативных актов, которые не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не действующими, а не недействительными. Данное положение основано на постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П. КС РФ разъяснил, что признание закона недействительным по существу означало бы его отмену самим судом общей юрисдикции с лишением такого закона юридической силы с момента издания. По мнению КС РФ, это противоречило бы принципу разделения властей. И напротив, признание закона недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу находится в пределах компетенции суда общей юрисдикции.

Вместе с тем такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействительность законов субъекта РФ, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными КС РФ, т. е. основывать свое решение на соответствующем решении КС РФ, что вытекает из ч. 2 ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»4.

В ст. 253 ГПК прямо не указано, обязаны ли властные структуры, которые приняли нормативный акт, признанный судом незаконным, привести его в соответствие с действующим законодательством. Однако вывод о наличии у соответствующего субъекта такого рода обязанности вытекает из систематического и логического толкования законодательства. В частности, на основании ч. 3 ст. 254 ГПК нормативный акт или его части, признанные судом недействующими, в соответствующей части утрачивают силу. Это последствие распространяется и на другие нормативные правовые акты, которые основаны на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводят его содержание. А в ч. 4 ст. 253 подчеркивается, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующем не может быть преодолено повторным принятием такого акта.

1 См., например: ВВС РФ. 2002. № 3. С. 12.

2 См., например: ВВС РФ. 2002. №2. С. 1-3, 5-7; 2002. № 11. С. 1-3.

3 См., например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 1-2, 4-5; 2002. №5. С. 9-11.

4 «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

I

I

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 329

На основании ч. 3 ФЗ РФ 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ) представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим федеральному закону или другому нормативному правовому акту, обладающему большей силой, обязаны не позднее трехмесячного срока со дня вступления в законную силу решения суда отменить данный нормативный правовой акт или его соответствующие части. За нарушение этой обязанности предусмотрели^ весьма жесткие правовые санкции вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования1. А ч. 5 ст. 195 АПК РФ устанавливает обязанность органа или лица, которые приняли нормативный правовой акт, признанный арбитражным судом недействующим, привести его в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Нормативные акты, принятые органами местного самоуправления и главами муниципальных образований, по своей правовой природе в принципе не отличаются от нормативных актов, принятых иными субъектами нормотворческого процесса. Соответственно правовая сущность решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции кардинальных различий не имеет. Поэтому из приведенных правовых норм со всей очевидностью следует следующий вывод. Обязанность привести в соответствие с законом или иным нормативным актом, имеющими большую юридическую силу, имеется у всех субъектов нормотворческого процесса, безотносительно к тому, каким судом (общей юрисдикции или арбитражным) принятый ими нормативный акт признан незаконным и недействующим.

Таким образом, решения судов по делам об оспаривании нормативных актов в пределах компетенции этих органов могут вносить определенные коррективы в содержание источников права, порой довольно существенные. В связи с этим роль судов в нормотворческом процессе можно охарактеризовать в качестве «негативного законодателя».

12. В соответствии со ст. 250 ГПК вступившее в законную силу решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта не имеет субъективных пределов действия и распространяется на всех субъектов российского права. В связи с этим сведения о состоявшемся решении и его содержании в кратчайший срок должны стать широкоизвестными.

Текст решения суда или сообщение о нем после вступления решения в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, а в случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, — в соответствующем другом печатном издании (ч. 3 ст. 253 ГПК). Исходя из конкретных обстоятельств дела, может возникнуть необходимость в публикации решения суда и в иных изданиях, о чем указывается в резолютивной части решения.

Решения суда о признании нормативных актов, противоречащими закону либо об отказе в этом, как и любое другое решение, могут быть обжалованы в кассационном порядке.

1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2002. № 12. Ст. 1093.

330

Раздел II. Производство в суде первой инстанции