Глава 24. рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

Глава 24. рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

Статья 197. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

1. Правила ст. 197 АПК посвящены делам об оспаривании:

а) ненормативных актов госорганов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц;

б) решений, а также действий (либо бездействия) госорганов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц (например, не выдается лицензия, не осуществляется госрегистрация, судебный пристав не исполняет своих функций).

Дела подобного рода являются предметом рассмотрения в арбитражном суде, если оспариваемый акт (решение, действие, бездействие) затрагивает права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

2. Правила ст. 197 АПК устанавливают, что:

а) упомянутые выше дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства (см. об этом, например, коммент. к ст. 152-166 АПК);

б) при рассмотрении таких дел обязателен учет особенностей ст. 197-201 АПК, т.е. приоритет имеют (как специальные перед общими) правила ст. 197-201 АПК;

в) производство по делам, указанным в ст. 197 АПК, возбуждается по заявлению заинтересованного лица (оно должно соответствовать требованиям ст. 199 АПК, см. коммент. к ней).

В заявлении должно содержаться требование о признании недействительными ненормативных правовых актов либо о признании незаконными решений, действий, бездействия лиц и органов, перечисленных в ст. 197.

О том, кто вправе обратиться с заявлением о признании таких актов недействительными, решений, действий (бездействия) незаконными, см. коммент. к ст. 198 АПК. О судебной практике см. Пост. от 09.12.02 и п. 18 Письма N 99. См. также п. 6 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.09 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Статья 198. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными

1. Анализ правил ч. 1, 2 ст. 198 АПК позволяет сделать ряд выводов:

а) правом на обращение в арбитражный суд с заявлением, упомянутым в ст. 198 АПК, обладают:

граждане, организации, иные лица, чьи права и законные интересы, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, нарушаются (как они полагают) ненормативным актом (решением, действием, бездействием);

прокурор, госорганы, органы местного самоуправления, иные органы только в случаях, прямо перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи;

б) право оспорить ненормативный акт (решение, действие, бездействие) возникает у лиц, которые считают, что этот акт:

не соответствует закону либо иному нормативному акту (например, постановлению Правительства РФ);

возлагает на них какие-либо обязанности (например, по уплате добровольного взноса на содержание муниципальных учреждений), не предусмотренные законом (нормативным актом);

создает любые иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности (например, из числа указанных в Федеральном законе от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

2. Применяя правила ч. 3 и 4 ст. 198 АПК, нужно учитывать следующее:

а) арбитражный суд рассматривает заявления, указанные в ч. 1 и 2 ст. 198 АПК, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом (например, ГПК, КоАП) не отнесено к компетенции других судов, в частности судов общей юрисдикции, Конституционного Суда РФ;

б) срок, в течение которого заявление может быть подано в арбитражный суд, три месяца со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов:

исчисляется (в календарных месяцах) по общим правилам ст. 113-118 АПК (см. коммент.);

может быть восстановлен судом при пропуске по уважительным причинам (что определяет сам арбитражный суд);

применяется, если федеральным законом не установлено иное (иной срок, например, предусмотрен в ст. 30.3 КоАП, см. ее анализ в книге: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Изд-во "Экзамен", 2006). См. также ст. 198 Письма от 25.05.04.

О практике КС, связанной с применением ст. 198 АПК, см. его определения от 03.04.07 N 363-О-О; от 20.12.05 N 518-О;от 20.11.03 N 449-О; от 18.11.04 N 367-О и от 04.12.03 N 418-О.

Статья 199. Требования к заявлению о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными

1. Анализ ч. 1 и 2 ст. 199 АПК показывает, что:

а) заявление о признании нормативного правового акта недействительным, а решение (действие, бездействие) незаконным, должно содержать следующие сведения:

полное наименование арбитражного суда, в который оно подано;

наименование (имя) заявителя, место его нахождения (а если это гражданин место жительства, дата и место рождения, место работы, дата и место госрегистрации в качестве индивидуального предпринимателя);

перечень прилагаемых документов (см. коммент. к ст. 125 АПК);

прямо перечисленные в п. 1-5 ч. 1 ст. 199 АПК;

б) упомянутое выше заявление подписывается либо самим заявителем, либо его представителем;

в) если в заявлении оспариваются решения (действия, бездействие) судебного пристава-исполнителя, то оно должно содержать сведения об исполнительном документе (например, исполнительном листе, постановлении самого судебного пристава-исполнителя, ст. 12, 13 Закона об исполнительном производстве), в связи с которым судебный пристав принял оспариваемый акт, допустил обжалуемое действие (бездействие). После вступления в силу (с 01.02.08) изменений, внесенных в ст. 199 Законом N 225 от 02.10.07 положения касающиеся содержания заявления об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава исполнителя распространены также на заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) других должностных лиц службы судебных приставов;

г) к заявлению необходимо приложить документ об уплате госпошлины, документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, или документы, указанные в ст. 126 АПК, а также текст самого оспариваемого акта (решения), иные документы, прямо указанные в ч. 2 ст. 199 АПК. Если заявление не будет соответствовать указанным выше требованиям, то наступают последствия, предусмотренные в ст. 128, 129 АПК (см. коммент. к ним). С 01.02.08 данное положение распространено и на случаи когда подано заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) любого должностного лица службы судебных приставов (а не только судебного пристава исполнителя).

2. В соответствии с правилами ч. 3 комментируемой статьи заявитель вправе ходатайствовать о приостановлении действия оспариваемого акта.

Это ходатайство может иметь и устную форму (о чем делается запись в протоколе судебного заседания, ст. 155, 159 АПК и коммент. к ним). На основании этого ходатайства оспариваемый ненормативный акт (в отличие от нормативного акта, см. коммент. к ст. 193 АПК), а также решение могут быть арбитражным судом приостановлены (на время рассмотрения заявления), о чем арбитражный суд выносит определение.

3. О практике КС, связанной с ст. 199 АПК см. его определение N 390-О от 13.08.04. В информационном письме Президиума ВАС РФ N 83 от 13.08.04 "О некоторых вопросах, связанных с применением ч. 3 ст. 199 АПК РФ" разъяснено судам, что:

1) дела, указанные в ст. 199 АПК, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 24 АПК. В последней не установлены особенности рассмотрения ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения, в связи с чем в указанном случае необходимо учитывать соответствующие положения главы 8 АПК, в т.ч. об основаниях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска. При этом не может быть удовлетворено ходатайство, если заявитель не представил доказательства о том, что в случае неприятия обеспечительной меры могут возникнуть последствия указанные в ч. 2 ст. 90 АПК (см. коммент. к ней), за исключением случаев, когда такие последствия напрямую вытекают из существа оспариваемого акта, решения (см. об этом коммент. к ч. 1 ст. 69 АПК). Понятие "ущерб", использованное в ч. 2 ст. 90 АПК охватывает как ущерб, указанный в ст. 15 ГК, так и неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации;

2) недопустимо приостановление актов контролирующих органов, если есть основания полагать, что это может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения;

3) при вынесении определения о приостановлении действия акта, решения, необходимо обращать внимание на то, чтобы это не приводило к фактической отмене мер, направленных на будущее исполнение оспариваемого акта, решения, в частности ареста имущества заявителя;

4) если заявитель ходатайствует о приостановлении действия акта, решения о взыскании с него денег (иного имущества), суду рекомендуется удовлетворять такое ходатайство только при условии предоставления встречного обеспечения (см. об этом коммент. к ст. 94 АПК). См.также постановление Пленума ВАС N 65 от 18.12.07 "О некоторых процессуальных вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами заявлений налогоплательщиков, связанных с защитой права на возмещение НДС по операциям, облагаемым названным налогом по ставке ноль процентов".

Статья 200. Судебное разбирательство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

1. Анализ правил ч. 1-3 ст. 200 АПК показывает, что дела, которым посвящена комментируемая Статья:

а) рассматриваются судьей единолично (чем они отличаются от дел по оспариванию нормативных правовых актов: последние рассматриваются коллегиальным составом арбитражного суда, ст. 194 АПК);

б) должны быть рассмотрены в срок, не превышающий двух календарных месяцев (они исчисляются по правилам ст. 113-118 АПК) со дня поступления в арбитражный суд. В этот срок включается и время подготовки дела к рассмотрению, и сроки принятия решения по делу (если иное не предусмотрено законом). Особый (10-дневный) срок рассмотрения дел об оспаривании решений (действий, бездействия) судебного пристава-исполнителя исчисляется в рабочих днях. После вступления (в данном случае с 06.10.07!) в силу изменений, внесенных в ст. 200 Законом N 225 от 02.10.07 такой особый срок установлен и для рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) любых должностных лиц службы судебных приставов;

в) рассматриваются арбитражным судом только после извещения (о времени и месте судебного заседания) заявителя, а также органа, должностное лицо которого приняло оспариваемый акт, решение, совершило действие (бездействие), иные заинтересованные действия. Все они извещаются в соответствии со ст. 121-124 АПК. В то же время неявка этих лиц не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела (если только арбитражный суд не признал явку их обязательной).

Арбитражный суд вправе своим определением обязать явиться представителя органа и должностное лицо (упомянутое в ст. 200 АПК). В этом случае их неявка может повлечь наложение штрафа (в соответствии со ст. 119, 120 АПК, см. коммент.).

О практике КС, связанной с ст. 200 АПК см. его определения от 08.02.07 N 381; от 12.07.07 N 267; от 16.03.06 N 70-О; от 24.01.06 N 8-О. См. также ст. 200 Письма от 25.05.04.

2. Применяя правила ч. 4, 6 ст. 200 АПК, нужно обратить внимание на ряд обстоятельств:

а) в ходе судебного заседания арбитражный суд должен совершить все процессуальные действия, перечисленные в ч. 4 ст. 200 АПК (причем именно в изложенной последовательности), что отражается в протоколе судебного заседания (см. коммент. к ст. 170 АПК);

б) бремя доказывания по данной категории дел закон возлагает не на заявителя, а на орган, лицо, чей ненормативный акт (решение, действие, бездействие) оспаривается;

в) арбитражный суд вправе по своей инициативе истребовать (в соответствии со ст. 66 АПК, см. коммент.) необходимые доказательства, если они не представлены самим органом (лицом), чей акт (решение, действие, бездействие) оспаривается.

Статья 201. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

1. Применяя правила ч. 1-6 ст. 201 АПК, нужно учитывать следующие обстоятельства:

а) решение по делам об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и лиц, указанных в ст. 201 АПК:

принимается единолично судьей;

должно включать сведения, не только указанные в ст. 170 АПК (см. коммент.), но и перечисленные в ч. 4 и 5 ст. 201 АПК. Отсутствие таких сведений может повлечь отмену (изменение) решения (см. об этом коммент. к ст. 270, 288 АПК). Кроме того, арбитражный суд может (в тексте решения) обязать соответствующий орган или должностное лицо сообщать арбитражному суду об исполнении его решения;

б) решением арбитражного суда ненормативный акт может быть признан недействительным и решение (действие, бездействие) незаконным, или, наоборот, соответствующим закону, иному нормативному правовому акту. Во втором случае арбитражный суд отказывает в удовлетворении заявления.

2. Характеризуя правила ч. 7-9 ст. 201 АПК, нужно отметить, что:

а) решения арбитражного суда по данной категории дел подлежат немедленному исполнению (т.е. налицо существенное изъятие из правил ст. 180 АПК, см. коммент.). Впрочем, арбитражный суд вправе (в тексте самого решения) установить и иные сроки его вступления в силу;

б) со дня принятия решения о признании недействительным ненормативного акта последний применению не подлежит (не только судом, но и другими органами и лицами). Аналогично решается вопрос и в случае признания недействительным части такого акта;

в) арбитражный суд обязан направить копию своего решения в пятидневный срок со дня его принятия органам и лицам, перечисленным в ч. 9 ст. 201 АПК;

г) арбитражный суд может направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему должностному лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам (по правилам ст. 177 АПК).

3. О судебной практике по ст. 201 АПК см. информационное письмо Президиума ВАС РФ N 73 от 24.07.03 "О некоторых вопросах применения ч 1 и 2 ст. 182 и ч. 7 ст. 201 АПК РФ".