Глава 17. административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной сфере

Глава 17. административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной сфере

Сила патриотизма всегда пропорциональна количеству вложенного в дело Отечества личного труда: бродягам,

тунеядцам и кочевым демократам всегда было чуждо чувство Родины.

Чевист

17.1. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области образования

Под образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах

личности, общества, государства. Он сопровождается констатацией достижения гражданином (обучающимся) определенных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Концепция и основные начала образования в РФ определены Конституцией. Его общие вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Право на образование является наиболее распространенным и реализуемым в России. Под основным общим образованием понимается девятиклассное обучение.

В ст. 43 Конституции РФ и федеральных законах определена правовая основа различных форм образования и самообразования.

13 января 1996 г. принята новая редакция Федерального закона «Об образовании»1, в котором центральной мыслью является государственный приоритет заботы органов власти и общества об образовании как будущем страны. По различным вопросам образования Правительством РФ

принимается достаточно большое количество подзаконных актов, то есть, по существу, продолжается перманентная реформа образования. Например, только было принято постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258 Положение о Министерстве образования РФ, как сразу были внесены 3 редакции от 12.10.2000 г. № 774, 30.01.2002 г. № 73 и 28.05.2002 г. № 358. Практичес1 СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 150.

359

ки одновременно были приняты следующие правовые акты: «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении» от 19.03.2001 г. № 196; «Об утверждении типового положения об

образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднего специального учебного заведения» от 03.03.2001 г.; и 2 декабря 1999 г. «Об утверждении Положения о государственной аккредитации высших учебных заведений», то есть правовая реформа образования продолжается, что в большей мере способствует дезорганизации отношений в этой жизненно важной сфере.

Под системой образования понимается совокупность элементов преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, включающих в себя:

• систему органов управления образованием и подведомственных им учреждений и предприятий;

• сеть образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов.

Образование можно получить в различной форме: в образовательном учреждении с отрывом и без отрыва от производства; в форме самообразования или экстерната, семейного образования. Для всех форм получения образования действует единый государственный образовательный стандарт. Организационно-правовые формы образовательных учреждений могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, общественными и религиозными организациями). Существуют несколько типов образования: дошкольные; общеобразовательные (начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование); начальное профессиональное, среднее профессиональное и высшее профессиональное образование; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; учреждения дополнительного образования; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Правовой статус образовательных учреждений регламентируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами. Государственной аттестационной службой на основе итоговых аттестаций обеспечивается объективный контроль качества подготовки выпускников, по завершении каждого уровня образования окончившим учебу выдается соответствующий документ государственного образца. Постановлениями Правительства РФ утверждены и действуют следующие

360

государственные образовательные стандарты: «Об утверждении государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования» от 18.08.1995г. № 821; «Об утверждении государственного стандарта высшего профессионального образования» от 12.08.1994 г. № 940. В

последнее время проходит реформа в системе образования. Минобразованием России от 26.06.2000 г.

№ 1908 принят приказ «Об утверждении положения о порядке аттестации педагогических и муниципальных работников государственных и муниципальных образовательных учреждениях», а 9.04.2002 г. № 1306, принят приказ Минобразования России «Об утверждении положения о проведении единого государственного экзамена». Постановлением Правительства РФ от 30.08.2002 г. № 646 принят правовой акт «О создании правительственной комиссии по образованию». Серьезным изменениям подвержена также система подготовки высших профессиональных кадров.

Государственное управление образованием осуществляется соответствующими органами исполнительной власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления.

Министерство образования РФ является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим осуществление государственной политики в области дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего, начального профессионального,

дополнительного образования. Министерство является также федеральным органом отраслевого управления педагогическим средним, высшим и послевузовским образованием.

Основными задачами Министерства образования РФ являются:

• формирование и реализация концепции среднего (полного) образования молодежи как базового для получения профессионального образования и подготовки к самостоятельной жизни и деятельности;

• разработка и реализация государственной политики в сфере образования;

• организация профессионального образования работников квалифицированного труда в учреждениях начального профессионального образования, подготовка специалистов педагогического среднего,

высшего и послевузовского образования;

• разработка и контроль исполнения федеральных компонентов государственных образовательных стандартов в сфере образования, содействие развитию национально361

региональных компонентов государственных образовательных стандартов;

• разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ перечня профессий,

направлений и специальностей, по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка;

• государственная оценка качества учебно-воспитательного процесса в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях; государственная аккредитация образовательных учреждений;

• участие в разработке и осуществление совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти комплекса мер по социально-правовой защите и охране здоровья детей, обучающихся и воспитанников;

• реализация кадровой политики в сфере образования, совершенствование подготовки и использования

научно-педагогических кадров;

• повышение социального статуса работника образования и других учебных заведений.

Начальное профессиональное образование может быть получено в государственном, муниципальном или негосударственном образовательном учреждении. Целью такого образование является подготовка работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) согласно Перечню профессий (специальностей), утверждаемому Правительством РФ.

Основной задачей учреждения, дающего начальное профессиональное образование согласно Типовому положению о нем является создание необходимых условий для удовле-тво-рения потребности личности в получении начального профессионального образования, конкретной

профессии (специальности) соответствующего уровня квалификации с возможностью повышения общеобразовательного уровня обучающихся, не имеющих среднего (полного) общего образования, а также ускоренного приобретения трудовых навыков для выполнения определенной работы.

К числу учреждений начального профессионального образования относят: профессиональные

училища, профессиональные лицеи-центры непрерывного профессионального образования, учебнокурсовые комбинаты, пункты, учебно-производственные центры, технические школы и другие, включая вечерние (сменные).

Основой реализации государственной политики РФ в области образования является согласно Закону об образовании Федеральная программа развития образования.

Государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования. Государственные образовательные стандарты включают федеральный и национально-региональный компоненты. Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов определяют

обязательный минимум содержания основных обязательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников и определены постановлением Правительства РФ от 28.02.1994 г. № 174 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и ввода в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального, общего, основного общего, среднего (специального) общего и начального профессионального образования».

Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов утверждается Правительством РФ за исключением случаев, предусмотренных законом.

Образовательные программы определяют содержание образования определенного уровня и направленности. Они подразделяются: на общеобразовательные и профессиональные, которые в свою очередь делятся на основные и дополнительные. Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации.

К ним относятся программы: начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования.

Обязательный минимум каждой из этих программ устанавливается государственным образовательным стандартом.

Общее руководство государственным или муниципальным учреждением начального

профессионального образования осуществляет Совет, который принимает участие в комплектовании обучающимися и инженерно-педагогическими кадрами, в работе аттестационных и ревизионных комиссий, в рассмотрении расходования средств на содержание образовательного учреждения, рассматривает все случаи отчисления или перевода обучающихся в другие образовательные учреждения, осуществляет другие полномочия, предусмотренные уставом учреждения. Непосредственное управление осуществляет прошедший соответствующую аттестацию директор.

362

363

В реализации единой государственной политики важная роль отводится государственным образовательным стандартам, образовательным программам; лицензированию; аккредитации и аттестации образовательных учреждений независимо от форм собственности

Лицензирование на ведение образовательной деятельности выдается государственным органом

управления образования или уполномоченным органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основе заключения экспертной комиссии. Лицензия может быть выдана при наличии соответствия условий осуществления общеобразовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, отвечающим установленным государственным и местным требованиям. Это прежде всего наличие материально-технической базы, санитарно-гигиенических норм, укомплектованности профессиональными кадрами и др. Предметом экспертизы не являются содержание, организация и методика образовательного процесса. В лицензии фиксируются контрольные нормативы, предельная численность обучающихся, воспитанников, срок действия лицензии.

Аккредитация — это юридическое признание прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне не ниже официально признанной нормы (стандарта). С момента государственной аккредитации, подтверждаемой свидетельством о государственной аккредитации, образовательное учреждение приобретает определенные права, в том числе на выдачу

своим выпускникам документа об образовании государственного образца.

Государственная аккредитация проводится специально уполномоченными органами государственного управления на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации. Аттестация образовательных учреждений имеет целью установление соответствия содержания, уровня

и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последних лет.

По общему правилу аттестация проводится один раз в пять лет государственной аттестационной

службой или по ее поручению другими органами.

364

По результатам аттестации образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации.

Новым явлением в сфере образования является получение образования в форме экстерната. Однако существует перечень специальностей, по которым получение высшего профессионального образования не допускается в форме экстерната. Эти ограничения установлены постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г.1

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в сфере высшего образования является также Министерство образования РФ. Соответственно образованы министерства образования в республиках в составе России и министерства и управления образования в других субъектах РФ.

В настоящее время в результате недостаточного государственного финансирования вузам предоставлена значительная административная и хозяйственная самостоятельность. Высшая школа постепенно переходит на многоуровневую структуру подготовки специалистов. Она предусматривает получение неполного высшего, базового высшего и полного высшего образования. Ядром высшего образования будет базовый уровень, на который отводится не менее четырех лет; если есть желание и

способности, можно продолжить освоение профессиональных программ исследовательского или прикладного характера и получить диплом магистра наук.

Постановлением Правительства от 12 августа 1994 г. утвержден Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования2, определяющий основное содержание образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, а также требования к уровню подготовки специалистов.

На основании типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального

образования (высшем учебном заведении) РФ от 26 июня 1993 г.3 определено, что по своим организационно-правовым формам могут быть созданы государственные, муниципальные и негосударственные (частные, общественные и религиозные организации) высшие учебные заведения. С учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы могут осваиваться в различных формах, отличающихся объемом обязательных занятий

1 СЗ РФ.1997. № 48.Ст. 5556.

2 С3.1994. № 18. Ст. 2085.

3 САПП. 1993. № 28. Ст. 2594.

365

преподавателя со студентом: очная форма, очно-заочная форма, заочная форма, экстернат. В этом же направлении принят также другой федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Ш25-Ф31.

Функции учредителя высшего учебного заведения выполняет орган исполнительной власти,

государственного управления, в ведении которого оно находится.

Основными задачами Минобразования России в сфере высшего образования являются:

• формирование и реализация стратегии развития среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования;

• создание единой системы оценки деятельности всех высших профессиональных образовательных учреждений независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;

• разработка и реализация системы управления научной деятельностью в высшей школе, координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в учреждениях образования;

• определение содержания высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования, расширение доступа граждан к профессиональному образованию

различного уровня;

• совершенствование экономического механизма функционирования системы высшего образования, участие совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами в формировании бюджетной политики в этой области, создание условий для развития высших учебных заведений различных форм собственности;

• развитие материально-технической и экспериментально-производственной базы учебного процесса и научных исследований и др.

Правовой статус вуза определяется в соответствии с законодательством и его уставом. Устав вуза утверждается общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотрудников и

представителей других категорий работников и обучающихся.

Ученый совет как выборный орган управления осуществляет общее руководство вузом. Порядок выборов, состав

СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 14(32)

366

и полномочия органов управления ВУЗа определяется его уставом.

Оперативное управление деятельностью государственного вуза осуществляет ректор, прошедший соответствующую аттестацию. Разграничение полномочий между Ученым советом и ректором определяется уставом вуза. В пределах своих полномочий ректор издает приказы и распоряжения,

обязательные для всех работников и обучающихся.

Ученым советом из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля избирается декан факультета.

Приказом Минобразования России от 9.04. № 1305 приняты правовые акты: «Об утверждении положения о ВАК Минобразования России» от 11.04.2002 г. № 1356 и «Об утверждении положения о

диссертационном совете, инструкциях и формах документов» от 9.04.2002 г.

Основным рабочим звеном вуза является кафедра во главе с заведующим. Кафедра ведет учебную, методическую и научную работу, проводит воспитательную работу среди студентов, осуществляет подготовку научно-педагогических кадров.

Высший аттестационный комитет (ВАК) является структурным подразделением Министерства образования РФ. Заместитель Министра образования одновременно является Главным ученым секретарем президиума ВАК. В настоящее время принято постановление Правительства РФ в целях повышения уровня подготовки высококвалифицированных научных кадров приняты постановления

Правительства РФ от 30.01.2002 г. № 74 «Об утверждении единого Реестра ученых степеней и ученых званий и Положения о порядке присуждения ученых степеней» и от 29.03.2002 г. № 194 «Об утверждении Положения о порядке присвоения ученых званий». По мнению разработчиков, последние нормативные акты отличаются определенностью, так как практически в положениях нет слов «как

правило», только в двух пунктах так говорится, если речь идет о звании профессора по кафедре и специальности доктора наук. Введено понятие «научно-педагогического стажа», причем общий стаж

увеличен в два раза для всех категорий, претендующих на звания доцента или профессора. Еще одно новшество, — это присвоение ученого звания доцента или профессора только один раз в виде исключения. Меньше неопределенностей в присвоении ученых званий доцента и профессора, при этом в 2003 году предполагалось увеличение денежных надбавок за ученые звания. Этими постановлениями Правительства РФ в

367

решении вопросов подготовки кадров высшей квалификации будут руководствоваться соответствующие

подразделения ВАК Министерства образования РФ.

17.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области науки и научной деятельности

Федеральным органом исполнительной власти в соответствии с указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. №

867 в текущей ред. от 01.11. 2001 г. № 1263 в области науки является Министерство промышленности, науки и технологий РФ. Постановлением Правительства РФ 26.10.2000 г. № 812 в ред. 16.12.2002 г. принят правовой акт «Об утверждении положения о Министерстве промышленности, науке и технологий РФ», в котором определено его правовое положение как федерального органа исполнительной власти по предметам ведения и в сфере своей компетенции.

Министерство промышленности, науки и технологий РФ (Минпромнауки России) является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и практическую реализацию государственной промышленной и научно-технической политики, осуществление мер развития промышленности, конкурентности товаров и услуг, сохранения и развитие научно-технического потенциала страны. Оно функционирует во взаимодействии с Российской академией наук, отраслевыми академиями, другими научными сообществами, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, предприятиями и организациями, независимо от форм собственности, сотрудничает с научной и инженерно-технической общественностью страны в решении стоящих перед Министерством задач.

Основными задачами Минпромнауки России являются:

1) разработка и реализация единой государственной промышленной, научно-технической и инновационной политики и совершенствование механизмов и форм ее реализации в целях обеспечения устойчивого развития и повышения конкурентоспособности предприятий промышленности;

2) государственное регулирование и проведение структурных преобразований в металлургической,

химической, нефте368

химической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицинской, машиностроительной промышленности и в других областях;

3) анализ финансово-экономического состояния промышленности и науки, разработка соответствующих материалов к комплексному прогнозу социально-экономического развития РФ по отраслям и регионам;

4) разработка совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложений по формированию государственной политики в сфере промышленного, военно-технического,

научно-технического и инновационного сотрудничества РФ с иностранными государствами;

5) определение совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук и отраслевыми академиями наук, имеющими государственный статус, приоритетных направлений развития науки и техники и другие задачи.

Министерство промышленности, науки и технологий РФ в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

1) осуществляет межотраслевую и межрегиональную координацию деятельности по формированию государственной промышленной, научно-технической и инновационной политики;

2) осуществляет разработку предложений по институциональным преобразованиям в установленной сфере деятельности;

3) разрабатывает совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и реализует федеральные целевые программы, включая государственные научно-технические программы;

4) разрабатывает предложения по проектам планов действий Правительства РФ и ежегодному посланию

Президента РФ, а также обеспечивает выполнение решений Президента РФ и Правительства РФ по своей части;

5) формирует и обеспечивает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти реализацию единой государственной промышленной, научно-технической и инновационной

политики и осуществляет иные функции.

Министерству промышленности, науки и технологий РФ в целях осуществления своих функций

правомочно:

1) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов

исполнительной вла369

сти субъектов РФ и организаций материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его

компетенцию;

2) издавать в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ нормативные правовые акты;

3) разрабатывать методические материалы и рекомендации по вопросам, входящим в его компетенцию;

4) представлять по поручению Правительства РФ интересы России на международном уровне по вопросам, входящим в его компетенцию;

5) определять в пределах средств, выделяемых Министерству на научные исследования, перечень

важнейших научных работ в области промышленности, ее инфраструктуры, науки и технологий,

участвовать в распределении финансовых ресурсов, направляемых на эти цели;

6) формировать в установленном порядке российский фонд технологического развития, а также другие внебюджетные фонды, предусмотренные действующим законодательством.

Правовой основой в этой сфере деятельности является Конституция РФ и ФЗ от 23 августа 1996 г. №

127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»1. Настоящим законом регулируются отношения между субъектами научной и научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и научно-технической продукции (работ, услуг). Управление научной и научно-технической деятельностью осуществляется на основе сочетания

принципов государственного регулирования, самоуправления и самоокупаемости.

Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, научные организации и организации научного обслуживания и социальной сферы в пределах своих полномочий определяют соответствующие приоритетные направления развития науки и техники, обеспечивают

формирование системы научных организаций, осуществление межотраслевой координации научной и научно-технической деятельности, разработку и реализацию проектов, программ, развитие форм интеграции науки и производства, реализацию достижений науки и техники.

Органы государственной власти, учреждающие государственные научные организации полномочны:

• утверждать уставы государственных научных учреждений;

1 СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 15(33) 370

• осуществлять контроль за эффективным использованием и сохранностью предоставленного им имущества;

• осуществлять другие функции в пределах своих полномочий.

Руководители государственных научных организаций и научных организаций академий наук, а также негосударственных научных организаций назначаются (избираются) в соответствии с законодательством и в порядке, предусмотренном их уставами.

Ученые советы государственных научных организаций разрабатывают и утверждают планы научных

работ и развития научных организаций гласно исходя из государственных заданий, профиля, их научных и экономических интересов (ст. 7 Закона «О науке и государственной научно-технической политике»).

Управление наукой и технической политикой осуществляется Министерством промышленности, науки

и технологий РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук и отраслевыми академиями наук.

Вопросы организации управления и финансирования фундаментальной наукой могут успешно осуществляться только государством, прикладную (отраслевую) и вузовскую науку в некоторых

случаях и в зависимости от характера решаемых задач можно и нужно организовывать по принципу самоокупаемости.

Основной задачей фундаментальной науки является разработка, выявление и открытие законов, закономерностей развития природы и общества. Фундаментальная наука в нашей стране всегда финансировалась из бюджета, так как ее разработки хотя и являются наиболее перспективными, но не

обладают быстрой окупаемостью. К сожалению, в последние годы затраты на науку значительно сократились. Необходимо с помощью бюджетного финансирования поддержать надлежащий уровень исследования в фундаментальной науке, обеспечивающей создание новых технологий и технических решений в прикладной сфере, а также оказывать государственную поддержку передовым

отечественным научным школам.

Особую роль в поддержке российской науки имели принятые постановление Правительства РФ от 7 мая 1997 г. № 544 «О неотложных мерах по усилению государственной поддержки науки в РФ»1 и постановление Правительства РФ от 5 но1 СЗ РФ. 1997, № 21, ст. 2292.

371

ября 1999 г. «Вопросы государственной поддержки научного потенциала России»1.

Федеральные органы исполнительной власти имеют следующие функции в сфере образования:

• проводят анализ обеспеченности профессиональными производственными и научными кадрами приоритетных направлений развития промышленности, науки и техники;

• осуществляют методическое руководство и координацию работ по формированию и реализации государственных научно-технических программ;

• разрабатывают меры по совершенствованию механизма экономического регулирования развития и

эффективности промышленности, научно-технической деятельности и производственному освоению научно-технических достижений в условиях рыночных отношений;

• способствуют развитию новых эффективных форм научно-технической деятельности; обобщают практику правового регулирования отношений в научно-технической сфере, а также осуществляют

другие мероприятия, предусмотренные Положением о Министерстве.

В последние годы технический прогресс в России серьезно замедляется. Главная причина состоит в недостаточности финансирования научных и образовательных учреждений.

Особый вклад в развитие науки ранее вносили высшие учебные заведения, в настоящее время им

приходится добиваться разрешения на открытие в институтах коммерческих (в основном юридических) факультетов для поддержания своего нормального функционирования.

В законе «О науке и государственной научно-технической политике» в ст. 8 предусмотрены договоры (контракты) на создание, передачу и использование научной и научно-технической продукции, что создает возможность вузовским ученым использовать свой научный потенциал. Однако как показывает

практика, возможности эти весьма ограничены.

17.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере культуры

Культура — сложная социальная категория, чаще относимая к сфере духовной жизни людей, их

эстетического, нрав1 СЗ РФ. 1999. № 45. Ст. 5437. 372

ственного воспитания и религиозного самосознания. Важна роль религиозного самосознания, как главного фактора силы и крепости существования народа как этноса. Уместно вспомнить слова одного из замечательных православных пастырей первой половины XX века протоирея Сергея Четверикова:

«Каждый народ черпает силу и крепость своего существования прежде всего из своего религиозного самосознания»1.

К системе федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры относятся:

Министерство культуры РФ; Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций; Федеральная архивная служба.

Министерство культуры РФ как федеральный орган исполнительной власти, согласно Положению о нем от 6 июня 1997 г. № 6792 в ред. от 02.12.2000 г. № 913 осуществляет возложенные на него задачи административно-правового регулирования отношений в сфере культуры во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, творческими союзами, другими

общественными организациями, деятелями культуры как непосредственно, так и через соответствующие органы управления культурой субъектов Федерации.

Основными субъектами административно-правовых отношений являются различные учреждения культуры: библиотеки, дома и дворцы культуры, клубы, кинотеатры, цирки, музеи,

театры, различные предприятия обслуживающие учреждения культуры. Следует указать на особую роль в формировании культуры среди широких масс библиотек, которые способствуют не только восприятию культуры посредством чтения книг, но и культурно-массовыми мероприятиями. В этом плане, например, заслуживает внимание работа библиотеки № 105 района «Гольяново» Восточного

административного округа г. Москвы, где с 1995 г. проводится большая культурно-просветительная работа под девизом «Экология души».

Основными задачами Минкультуры России как федерального органа исполнительной власти являются:

• разработка и реализация государственной политики в сфере культуры;

• эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области;

1 Газета «Наш дом Россия» 1996 г. 19 апреля.

2 СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2762.

373

• научные исследования в области культуры;

• создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории

России;

• содействие в реализации гражданами прав на свободу творчества, культурную деятельность,

удовлетворение духовных потребностей и приобщение к ценностям отечественной и мировой культуры;

• содействие развитию сферы досуга; обеспечение государственной поддержки и создание условий для профессионального искусства;

• осуществление государственной политики в области охраны и популяризации историко-культурного наследия;

Ш разработка и реализация федеральных программ сохранения и развития культуры;

• формирование и обеспечение функционирования федеральной системы специального профессионального образования в сфере культуры;

• участие в разработке и реализации государственной финансовой, инвестиционной и инновационной политики в сфере культуры;

• развитие и координация международных культурных связей и другие задачи.

В настоящее время Минкультуры России является координатором действий и организует отношения различных организационных структур по поддержке театров, музеев, библиотек, учебных заведений

культуры.

Федеральным исполнительным органом власти в сфере культуры является также Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.

В Положении, принятом от 10 сентября 1999 г. «Вопросы Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций» в ред. 14.02.2002 г. № 101 отмечается, что оно осуществляет государственное регулирование, межотраслевую координацию деятельности по вопросам разработки и осуществления государственной политики в области кинематографии1. Функционирует оно во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной власти,

союзом кинематографистов и другими творческими союзами и общественными организациями страны. Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций решает следующие задачи:

СЗ РФ. 1999. № 37. Ст. 4508.

374

• разрабатывает и осуществляет государственную культурную и техническую политику;

• разрабатывает и реализует федеральные программы в области кинематографии;

• анализирует проблемы отрасли, определяет концепцию и стратегию развития кинематографии;

• содействует развитию международных связей и др. Основными задачами министерства в области печати являются:

• разработка мероприятий, направленных на реализацию государственной политики в области периодической печати, книгоиздания, полиграфии и распространение книг;

• защита свободы слова и независимости прессы;

• взаимодействие с органами государственной власти в подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов в области печати;

• разработка и участие в реализации федеральных издательских программ по выпуску литературы;

• создание условий организации и функционирования федеральных, межрегиональных, региональных,

местных издательств, газет и журналов.

Основными функциями министерства с возложенными на него задачами в области печати являются:

• координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам периодической печати, книгоиздания, полиграфии и распространения книг;

• заключение договоров с предприятиями вне зависимости от их форм собственности на размещение

государственных заказов;

• регистрация и перерегистрация периодических изданий, лицензирование издательской и полиграфической деятельности;

• содействие укреплению материально-технической базы государственных издательств, предприятий

полиграфии и книжной торговли.

Соответствующие подразделения министерства организуют телерадиовещание и работу средств массовых коммуникаций именуемых, как средства массовой информации (СМИ), которые иногда называют четвертой властью наряду с законодательной, исполнительной и судебной, подчеркивая тем

самым реальную возможность их влияния через умы граждан на Жизнь общества и государства в целом.

375

Однако, это власть над умами и душами граждан, значит, как и любая власть в государстве, она должна быть подконтрольна обществу. Если какой-то канал решил называть себя общественным, например,

ОРТ, то при нем должна быть создана квалифицированная общественная комиссия, отвечающая публичным интересам большинства народа. Если в государстве нет официальной идеологии, то, как говорят, «свято место пусто не бывает», его заполнит идеология конкурирующих государств, имеющих свою национальную идеологию. Устранение разрухи в социально-экономической жизни страны надо

начинать с устранения разрухи в умах. Это, на первый взгляд, простая, но чрезвычайно актуальная проблема нынешней России.

Правовые основы регулирования отношений в сфере культуры заложены в Конституции РФ и Законе от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»1. Это закон регулирует отношения в области сохранения, создания, распространения и освоения культурных

ценностей; обеспечение и защиту конституционного права граждан на эту деятельность; правовое ее обеспечение; принципы государственной политики в области культуры и др.

Большое значение для управления в области культуры имеет Закон «О средствах массовой информации» от 1 декабря 1995 г.2. В соответствии с Конституцией РФ ст. 71 в ведении Федерации относится установление основ федеральной политики и федеральных программ в области культурного развития. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют прямое финансирование

организации культуры, находящихся в ведении РФ. Конституция РФ закрепляет основные права и свободы граждан в области культуры, способствует их гармоничному развитию.

Правовые основы регулирования отношений в сфере культуры также регламентированы законом от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства РФ о культуре». В нем определены следующие важнейшие области культурной деятельности:

• художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство,

архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;

• выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;

1 Ведомости РСФСР.1992.№ 46,ст. 2615.

2 СЗ РФ. 1995. № 49, ст. 4698.

376

• эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области;

научные исследования культуры;

• художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; самодеятельное (любительское) художественное творчество;

• музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело; архивное дело;

• телевидение, радио как средства создания и распространения культурных ценностей и др. Правовое регулирование отношений в сфере культуры осуществляется следующими основными нормативными актами:

Закон от 15 апреля 1993 г. «О вывозе и ввозе культурных ценностей»1; Закон от 23 ноября 1994 г. «О

библиотечном деле»2; закон от 26 мая 1996 г. «О Музейном фонде РФ и музеях в Российской Федерации»3; закон «О государственной поддержке кинематографии РФ»4; Положение о Российской государственной библиотеке»5; Положение о Государственном академическом Малом театре России» 6

Положение о Государственном историко-культурном Музее-заповеднике «Московский Кремль»7,

утвержденное Правительством РФ; «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» от 15 апреля 1998 г.8 и другие правовые акты.

Правовые основы деятельности СМИ регламентируются: в Конституции (ст. 29) гарантируется свобода массовой информации — это одно из условий становления и развития России как правового государства. Поэтому информационная открытость должна стать сердцевиной государственной политики в области СМИ. В то же время государственная информационная политика должна работать на созидание, способствовать реализации позитивного потенциала общества. Законом от

1 Ведомости РСФСР. 1993. № 20, ст. 718.

2 СЗ РФ. 1995. № 1, ст. 2.

3 СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 7(25).

4 СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 14(32).

5 САПП. 1993. № 32, ст. 3021.

6 САПП.1993. № 2, ст.103.

7 СЗ РФ.1994. № 12, ст.1394.

8 СЗ РФ. 1998. № 16, ст.1799.

377

27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»1; Федеральным законом от 29 ноября 1994 г.

«О библиотечном деле»2; законом от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»3; закон от 24 ноября 1995г. «О поддержке районных (городских) газет».4; законом от 1 декабря 1995 г. № 191 «О государственной поддержке СМИ и книгоиздания РФ» и другими нормативными актами. Основными задачами телевидения и радиовещания являются:

• разработка мероприятий, направленных на реализацию государственной политики в области телевидения и радиовещания;

• разработка и осуществление мероприятий в области развития, реконструкции, эксплуатации,

стандартизации и сертификации технической базы телевизионных и радиовещательных организаций;

• координация деятельности общероссийских и региональных государственных телерадиоорганизаций,

руководство подведомственными организациями;

• регистрация и лицензирование всех телерадиовещательных организаций;

Ш анализ состояния дел на телевидении и радиовещании и выработка предложений по их решению;

• участие в международном сотрудничестве в области телевидения и радио и др.

В целях реализации этих задач министерством осуществляются следующие функции:

• разрабатывает совместно с министерствами и ведомствами долгосрочные прогнозы и планы развития телерадиовещания, а также предложения по совершенствованию соответствующей нормативной базы;

• осуществляет контроль за выполнением телерадиовещательными организациями обязательств,

предусмотренных лицензиями;

• организует работу по обеспечению кадрами подведомственных организаций.

Ш организует материально-техническое обеспечение деятельности подведомственных организаций и содействует предпринимательству в области телерадиовещания и ДР1 Ведомости. 1952. № 7. Ст. 300. 2СЗ. 1995. № 1. Ст. 2.

3 СФКЗ и ФЗ. 1995, выпуск 8.

4 СФКЗ и ФЗ, выпуск!6.

378

Соответствующие подразделения министерства культуры решает следующие задачи по кинематографии:

• разрабатывает и осуществляет государственную культурную и техническую политику;

• разрабатывает и реализует федеральные программы в области кинематографии;

• анализирует проблемы отрасли, определяет концепцию и стратегию развития кинематографии;

• содействует развитию международных связей и др.

22 августа 1996 г. был принят Закон № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии РФ»1,

где прямо было отмечено, что кинематограф часть культуры и искусства и должна сохраняться и развиваться при финансовой поддержке государства.

Федеральная архивная служба России (Росархив)2 является также федеральным органом исполнительной власти в сфере культуры. Росархив обеспечивает государственное регулирование развития архивного дела, осуществляет межотраслевую координацию деятельности государственных и ведомственных архивов, контролирует соблюдение законодательства в области архивного дела.

В систему входят федеральные государственные архивы и центры хранения документации, научные учреждения и другие организации, подчиненные непосредственно Росархиву, а также органы управления архивным делом субъектов Федерации и подведомственные им архивы.

Все эти вышеназванные федеральные органы исполнительной власти осуществляют административноправовое регулирование отношений между субъектами права в сфере культуры на основе Конституции

РФ, Федеральных законов и других нормативных актов.

17.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношенийв области здравоохранения

Охрана здоровья населения важнейшая обязанность государства. В ст. 7 ч. 2 Конституции РФ

здоровье граждан охраняется государством. В «Основах законодательстве РФ об ох1 СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 14(32).

2 САПП. 1994. № 12. Ст. 878.

379

ране здоровья», принятых 22 июля 1993 г.1, большое значение для организации деятельности органов управления здравоохранения и медицинских учреждений имела принятая постановлением Правительства РФ «Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в РФ»2. Постановлением Правительства РФ от 13.01.1996 г. были утверждены «Правила предоставления

платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями»3, а также приказ Минздрава России от 20.12. 2000 г. 3445/77 «О порядке приема больных учреждениями здравоохранения федерального подчинения».

Под охраной здоровья людей понимается совокупность государственных и общественных мер политического, экономического, правового, медицинского, санитарно-гигиенического и

противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья людей, поддержание их долголетней активной жизни, предоставление им необходимой медицинской помощи как в случае утраты здоровья, так и в профилактических целях для укрепления здоровья. К сожалению, с 1991 г. проблема охраны здоровья людей является наиболее

острой, так как, например, по данным Министерства образования РФ ежегодно сокращается примерно на один миллион численность детей, которые могли бы жить и учиться в школе.

На уровне субъектов РФ управление здравоохранением осуществляют соответствующие органы исполнительной власти.

Объектами управления являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, санитарно-эпидемиологические станции, специализированные санатории и другие учреждения.

К муниципальной системе относятся муниципальные органы управления здравоохранением и

находящиеся в муниципальной собственности вышеназванные объекты управления.

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения,

имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской и фармацевтической деятельностью.

Граждане России имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системе здра1 ВВС РФ. 1993. № 33, ст. 1318.

2 СЗ РФ. 1997. № 46, ст. 5312.

3 СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 194.

воохранения в соответствии с действующими правовыми актами.

В РФ введено обязательное и добровольное медицинское страхование, порядок и условия которого установлены законом РФ «О медицинском страховании граждан в РФ». Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Первичная медико-санитарная помощь оказываете^ по месту жительства граждан, учреждениями муниципальной системы здравоохранения и санитарноэпидемиологической службы.

Правовые основы обеспечения охраны здоровья населения заложены в ст. 41 Конституции РФ.

В других статьях Конституции РФ содержатся положения о запрещении принудительного труда, о защите семьи, материнства и детства, о защите достоинства личности и др.

Общее руководство системой здравоохранения осуществляет Президент РФ и Правительство РФ. Президент РФ как гарант защиты основных прав и свобод граждан. Правительство РФ же утверждает и финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в соответствии с законодательством координирует деятельность органов исполнительной власти и органов местного

самоуправления в области охраны здоровья населения, а также деятельность предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности.

В принятом 22 июля 1993 г.1 законе «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан»,

определены организационные начала государственного, муниципального и частного здравоохранения и вопросы его финансирования.

Особое значение регулирования отношений в области обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья имеет закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения»2. Не мене актуальной является проблема безопасности пищевых продуктов в условиях нерегулируемых рыночных отношений. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2000 г. № 883

принят правовой акт «Об организации и проведении мониторинга качества безопасности пищевых продуктов и здоровья населения». На уровне субъектов РФ управление здравоохранением осуществляют соответствующие органы исполнительной власти.

1 Ведомости. 1993. № 33. Ст. 1318.

2 СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 3(21).

380

381

Объектами управления являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, санитарно-эпидемиологические станции, специализированные санатории и другие учреждения.

К муниципальной системе относятся муниципальные органы управления здравоохранением и

находящиеся в муниципальной собственности перечисленные выше объекты управления.

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской и фармацевтической деятельностью.

Обеспечению безопасности здоровья россиян служит закон от 9 января 1997 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»1.

Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора функционирует в системе

Минздрава России, передана ему и система органов, предприятий и учреждений, действующая в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения профилактики заболеваний,

выявления и ликвидации опасного и вредного влияния среды обитания человека на его здоровье. Эта деятельность согласуется с законом от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»2. Большое значение имеет постановление, принятое Правительством РФ от

24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и положении о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании».

Многие задачи по профилактике заболеваний и укреплению здоровья призван решать

Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму3. Положение о нем принято

постановлением Правительства РФ от 25 января 2001 г. № 58.

Комитет, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет не только функции государственного управления, межотраслевой и межрегиональной координации в сфере физической

культуры и туризма, но и реализует государственную политику в области сохранения и развития курортного комплекса страны. Он имеет свои зарубежные представи1 Ведомости ФС РФ. № 4, ст. 118.

2 Ведомости РСФСР. 1991. № 20, ст. 641.

3 СЗ. 1994. № 15. Ст. 1711; № 27, ст. 2895.

382

тельства. Однако вследствие известных причин, а главное, роста цен курорты в России стали недоступны для большинства.

Существенную помощь в защите населения от чрезвычайных происшествий, создающих угрозу безопасности граждан оказывает Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным

ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), которое непосредственно подчиняется Президенту РФ.

Основополагающее значение имеют такие акты, как Законы от 19 апреля 1991 г. «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»1, от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»2, указ Президента от 17 февраля 1995 г. «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы»3, Положение о порядке установления ВТЭК степени утраты трудо-спбсобности от 23 апреля 1994 г.»4 и другие.

Отдельным направлением в области здравоохранения является оказание медицинской помощи на основании медицинского страхования граждан, осуществляемое в соответствии с Законом от 28 июня

1991 г. «О медицинском страховании граждан в РСФСР»5,. Основная цель медицинского страхования

— сохранение и укрепление здоровья населения, создание экономической ответственности и заинтересованности в этом граждан, а также предприятий, учреждений, организаций, гарантирование гражданам квалифицированной помощи за счет накопленных средств и финансирования

профилактических мероприятий.

17.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области трудовой занятости и социального развития населения

В соответствии с Конституцией РФ Россия провозглашена социальным государством, политика которого

направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво1 Ведомости. 1991. № 20. Ст. 641.

2 Ведомости. 1992. № 33. Ст. 1913.

3 Российские вести. 1995 г. 22 февраля

4 С3.1994. № 2. Ст.104.

5 Ведомости. 1991. № 27. Ст. 920.

383

бедное развитие человека (ст. 7). Однако этого далеко не достаточно, чтобы практически возможно было бы осуществить эти правовые декларации в жизни. Самым сложным и важным является

организация комплекса экономических, финансовых, правовых, организационных, воспитательных, психологических и других мер, медленно, но уверенно разрешающих эту принципиально важную проблему удовлетворения жизненно необходимых потребностей населения страны. В настоящее время необходимо разработать методологически правильную основу разрешения этой проблемы. Она же в

немалой степени зависит и от совершенствования системы органов государственного управления в области труда и социального развития населения.

Переход к рыночной экономике и массовое сокращение работников, особенно государственного управленческого аппарата, продолжаемое сокращение и увольнение из Вооруженных Сил и из других

так называемых силовых структур, вопросы управления в области труда, занятости и социальной защиты населения приобретают особое значение.

Зарубежный опыт показывает, что рынок труда — одна из важнейших составляющих общего рыночного механизма. Он позволяет эффективно использовать трудовой потенциал государства,

создает конкурентную борьбу за рабочее место, способствует росту квалификации кадров и снижению их текучести. При этом он повышает мобильность рабочей силы и помогает распространению разнообразных форм занятости.

Многие считают, что наш современный российский рынок отягощен чрезмерно административными,

правовыми, экономическими и психологическими ограничениями, что это больше всего препятствует свободной продаже рабочей силы по условиям, более всего выгодным для большинства работников.

Это и прописка, и отсутствие открытого рынка жилья, наличие государственной собственности, и неразвитость механизмов государственного регулирования поддержки граждан в сфере занятости.

Однако реальные процессы показывают, что это не так, да и ведущие зарубежные ученые придерживаются больше новой концепции понимания исполнительной власти, согласно которой сущность ее заключается не в методах, а в степени контроля над действиями граждан и каналами распространения информации. То есть необходима разработка концепции государственного контроля отношений в сфере административного публичного права.

384

12Административно-правовое регулирование, его мера и степень должны определятся исходя из конкретных управленческих отношений, складывающихся в различных отраслях, сферах и комплексах

народного хозяйства. Регулирование не должно замыкаться на оказании исключительно административных услуг со стороны органов исполнительной власти, что чаще всего имеет место. Государственное управление в своей основе должно быть ориентировано прежде всего на решение

повседневных задач социальной защиты большинства населения, которое в силу состояния здоровья, возраста, отсутствия квалификации или места работы по специальности не может себе обеспечить не только достойную жизнь, но и просто выживание.

Неприемлема также ситуация, когда государственная власть не может сформировать нормальный государственный бюджет, не урезая постоянно его расходную часть, и удовлетворительно решить

задачи социальной защиты большинства населения. В такой ситуации государственная власть официально объявляет себя политическим банкротом и не имеет права на существование.

Правовая основа отношений труда заложена в ст. 37 Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных актах.

Федеральными органами исполнительной власти в сфере труда и социального