Глава 5. административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления

Глава 5. административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления

Позор, когда теорию охраняют не факты, а милиция.

Чевист

5.1. Понятие органов исполнительной власти, система и структура

Специфику и правовой статус органа государственной власти определяют его функции и задачи,

формы и методы, которые он реализует от имени государства, в объеме и пределах своей компетенции. Эти полномочия состоят в праве органа исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц издавать нормативные правовые акты обязательные для тех, кому они адресованы, и

применять меры государственного воздействия (убеждения, стимулирования и принуждения),

обеспечивающие их реализацию.

В действующем законодательстве термины «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» используются как равнозначные в основном только в положениях о ФОИВ, утвержденных

указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ (например, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление...). На уровне субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти имеют структурные подразделения (отраслевые, линейные и функциональные), которые также

осуществляют в своей сфере и в объеме полномочий задачи государственного управления. Также государственное управление осуществляют администрации органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций с государственной формой собственности.

Орган исполнительной власти является частью государственного аппарата, имеет установленную законом или другим нормативным правовым актом компетенцию, структуру, метод образования,

территориальный масштаб деятельности и уполномочен выступать от имени государства, реализовывать исполнительно-распорядительную деятельность при повседневном регулировании управленческих отношений в сфере хозяй111

ственной, социально-культурной, а также осуществление государственного управления в административно-политической сфере и межотраслевыми комплексами.

Административная правосубъектность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием, а прекращается в связи с их упразднением. Объем компетенции органов исполнительной власти (задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) находит свое выражение и закрепление в соответствующих законах, положениях, уставах и других нормативно-правовых актах.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по:

• характеру компетенции;

Ш основаниям и порядку образования;

• порядку решения подведомственных вопросов; Ш территориальной деятельности.

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются:

1) общей компетенции, решающие вопросы управления во всех сферах жизнедеятельности населения на определенной территории (Правительство РФ; правительства республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения; администрации областей других субъектов РФ);

2) отраслевой компетенции, решающие вопросы в пределах одной отрасли управления (в основном все министерства, некоторые государственные комитеты, департаменты и др.), то есть субъекты принимающие в большей части правовые акты, обязательные для исполнения внутри отрасли;

3) межотраслевой компетенции, решающие вопросы межотраслевого характера, то есть принимающие нормативные правовые акты по предметам ведения и в объеме полномочий, обязательные для

исполнения неподчиненными им органами (например, министерство финансов, министерство экономического развития и торговли, государственные комитеты стандартизации и метрологии, по статистики и др.).

По основаниям образования органы исполнительной власти классифицируются:

1) конституционные или уставные органы государственной власти (президенты и их администрации,

правительства, главы субъектов федерации и их администрации);

112

2) создаваемые на основе законов и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, федеральные комиссии, агентства, департаменты, управления и другие ведомства). По порядку образования:

1) избираемые населением (президенты, главы субъектов РФ и др.);

2) образуемые путем издания указа Президента РФ, указов президентов республик, распоряжений глав правительств, администраций субъектов федераций.

По порядку решения вопросов:

1) коллегиальные органы (Правительства РФ, правительства субъектов РФ, большинство государственных комитетов);

2) единоначальные органы, в которых руководителем в подведомственных вопросах единолично принимается решение (например, министерства, агентства, службы, надзоры и др.).

С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть двух уровней: 1) федерального и 2) субъектов Российской Федерации.

Система федеральных органов исполнительной власти

(ФОИВ)

Система ФОИВ — это совокупность государственных органов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих целостное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система ФОИВ основана на принципе федерализма и административнотерриториального деления, и в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам их совместного ведения с субъектами Российской Федерации представляет собой единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Государство как социальная система реализует множество функций по обеспечению динамической

устойчивости и суверенитета своего существования как по отношению к внешней среде (другим государствам), так и к регуляции отношений между гражданами (организациями) и государственными структурами. При реализации своих функций государство как целостная система может выступать в различных формах. Напри113

мер, как субъект международного сообщества; как форма объединения людей на определенной территории посредством юридической связи (гражданства); как выразитель и гарант общих интересов

и целей; как средство или механизм легитимного принуждения в интересах общей воли граждан; как специфическая форма самоуправления в обществе и др.

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти оперативно и повседневно реализует по предметам ведения и в объеме своих полномочий наибольший объем функций и задач

государственного управления.

В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом Президента РФ от

14.08.1996 г. № 1176 входят: министерства Российской Федерации, Государственные комитеты РФ,

Федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, Федеральные комиссии, а также иные Федеральные органы исполнительной власти

при Президенте РФ.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществля-• ющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и

постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр России (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России — федеральные органы

исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию России возглавляют соответственно председатель Государственного комитета РФ, председатель Федеральной комиссии России.

Федеральная служба России, Российское агентство, Федеральный надзор России — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную

службу России возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России, Российское агентство — генеральный директор Российского агентства, Федеральный надзор России — начальник Федерального надзора России.

114

Создание ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом России по предложению Председателя Правительства России.

Положения о ФОИВ, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, утверждаются указом Президента РФ, а положение о других федеральных органах исполнительной власти утверждается постановлением Правительства России.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ. Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности указом Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности

Правительством РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и

федеральными законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.

Система органов исполнительной власти основана на принципе федерализма и административнотерриториального деления, что нашло отражение в Конституции РФ, конституциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ.

В соответствии с принципом система органов исполнительной власти включает два уровня:

• федеральные органы исполнительной власти РФ;

• органы исполнительной власти субъектов РФ (республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов).

Являясь единой системой исполнительной власти в РФ, эти органы призваны, в пределах своих полномочий, решать основные социально-экономические задачи, защищать основные права и свободы граждан, обеспечивать общественный порядок и безопасность граждан.

115

Особое положение у нас занимает институт президентуры, что, в конечном счете, существенно отражается на разрешении многих экономических и организационно-правовых проблем не только на теоретическом, но и на практическом уровне. Некоторые авторы, например, Коренев А.П. относит Президента РФ к федеральным органам исполнительной власти. Алехин А.П. по удельному весу

полномочий и их характеру считает его «особым субъектом исполнительной власти» (2,11). Правовой статус Президента России как главы государства, согласующего действия трех самостоятельных ветвей власти и как де-факто высшее должностное лицо исполнительной власти (отменяет постановление Правительства РФ и отправляет его в отставку, имеет право

председательствовать на заседании Правительства РФ), требует конституционного разрешения его взаимоотношений с Правительством России, что не нашло четкого правового закрепления в ФКЗ «О Правительстве РФ», принятом 17.12. 1997 г., в ред. 31.12.1997 г.

Структура федеральных органов исполнительной власти

Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — это форма взаимосвязи элементов (органов) системы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом

организационной структуры ФОИВ является должность федерального государственного служащего. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Финансирование этих органов в основном осуществляется из

средств федерального бюджета.

Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуществляется в соответствии с

Конституцией РФ Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Действующая структура ФОИВ утверждена указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Президента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.

В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе

Президента РФ «О системе ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и структу116

ру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной власти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;

• 23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;

• 7 Государственных комитетов РФ;

• 2 Федеральные комиссии;

• 10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены непосредственно Президенту РФ;

Ш 7 Российских агентств;

• 2 Федеральных надзора России.

Иные ФОИВ (структурные подразделения института президентуры):

1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*

2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*

3) Управление делами Президента Российской Федерации;*

4) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*

5) Комитет РФ по финансовому мониторингу.*

6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.

Наличие в администрации Президента РФ иных федеральных органов исполнительной власти, а также принимаемые указы и распоряжения Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции

РФ и федеральным законам (часть 3, ст. 90 Конституции РФ) — все это является своеобразным отличительным признаком исполнительной власти в России и создает сложности в определении места и роли института президентуры в основах конституционного строя России.

На практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает большинство решений

по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффективности государственного управления и, как следствие, не способствует социально-экономическому развитию России.

В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью расширения

правового статуса

Примечание знак *) означает подчиненность ФОИВ Президенту РФ.

117

Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ «О целостной системе исполнительной власти РФ» и ФЗ «О Президенте РФ» с целью упорядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст.

10 и ст. 11 Конституции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: «Управленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»;

«Основы административного судопроизводства»; «Административные суды» и др.

Президент РФ как глава государства осуществляет представительные функции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80

Конституции РФ).

Орган исполнительной власти как целостная система управления должен при этом иметь научнообоснованную организационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организационная структура имеет вертикальную связь между соподчиненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.

Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части:

руководство, коллегиальный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распределение должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах исполнительной власти. Они вырабатывают проекты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют рекомендательный характер, но, будучи объявленными приказом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подразделения и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.

Штатное расписание — это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что

118

отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.

Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни

структурных подразделений, их наименование, должности и оклады.

5.2. Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти Президент РФ как субъект административного права в сфере исполнительной власти имеет исключительные полномочия.

В главе 4 Конституции РФ за Президентом РФ закреплен большой объем реализации полномочий в сфере исполнительной власти. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ закреплены в

главе V Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», принятого 17.12. 1997 г., с изменениями и дополнениями, принятыми 31.12.1997 г. № 3ФКЗ.

Президент России в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным

законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства России и других органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ руководит деятельностью ФОИВ,

ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по

представлению Председателя Правительства России положение о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Правительство России в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, указами и распоряжениями

Президента РФ координирует деятельность ФОИВ, указанную выше.

Постановления и распоряжения Правительства России в случае их противоречия Конституции РФ,

ФКЗ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом России.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом России. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в

день вступления в должность Президента РФ.

Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ,

119

II

Президент Российской РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в

предусмотренных Конституцией России случаях выражения Государственной Думой ФС РФ недоверия

Правительству России либо отказа Государственной Думе в доверии Правительству РФ.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства России.

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент является главой государства, гарантом Конституции

РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и обращается к Федеральному Собранию (обеим палатам — парламенту страны) с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

В соответствии с ст. 83 Конституции РФ Президент России:

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

в) принимает решение об отставке Правительства РФ;

г) представляет Государственной Думе РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка России;

д) по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного

Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от

должности Генерального прокурора России; назначает судей других федеральных судов;

ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом;

з) утверждает военную доктрину РФ;

и) формирует Администрацию Президента РФ;

к) назначает и освобождает полномочных представителей

Президента РФ;

л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России;

м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. В соответствии с ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать

согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и

органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения навсей территории РФ.

Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

5.3. Полномочия Правительства РФ

по осуществлению исполнительной власти

Правительства РФ как субъект административного права имеет следующие полномочия.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую исполнительную власть.

120

121

Это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий исполнительную власти на всей территории России, включающий Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных

министров (ст. 110 Конституции РФ).

Основные принципы его деятельности: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, функциональное разделение власти, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Общие полномочия Правительства РФ: руководит работой федеральных министерств и иных

федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; создает свои территориальные органы и назначает должностных лиц, устанавливает порядок их создания и финансирует их деятельность из федерального бюджета; назначает на должность и освобождает от должности заместителей министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегий; отменяет акты или приостанавливает действие актов федеральных органов исполнительной власти; вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Правительство РФ организует реализацию внешней и внутренней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; осуществляет право законодательной инициативы; по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации они могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит федеральному законодательству. Оформляется это соответствующими соглашениями.

Полномочия Правительство РФ в сфере экономики: осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности,

свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое

развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; управляет федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государ122

ственную политику в сфере международного, экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите

интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует

мобилизационный план экономики России; обеспечивает функционирование оборонного производства

России.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет

Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; предоставляет

государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает согласованные с Центральным банком РФ меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом России; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-фи-нансовой деятельностью в отношениях с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Полномочия Правительства РФ в социальной сфере: обеспечивает единую государственную социальную политику, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения,

способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых споров граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает единую миграционную политику; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также

санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющей общегосударственное значение, по приоритетным направлениям прикладной науки;

123

обеспечивает единую государственную политику в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов России.

Полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными деяниями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Полномочия Правительства РФ по обеспечению обороны и государственной безопасности: осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности России; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил и воинских формирований; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с законом к обороне или обеспечению государственной безопасности; принимает меры по охране Государственной границы; руководит гражданской обороной.

Полномочия Правительства РФ в сфере внешней политики и международных отношений: осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений России с иностранными государствами, международными организациями; обеспечивает представительство в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение обязательств по ним, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы России; защищает граждан РФ за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической дея124

тельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулирование природопользования и развития минерально-сырьевой базы страны; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Особенности деятельности Правительства РФ при введении режима военного и чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами. Правительство РФ

осуществляет иные полномочия, возложенные законодательством и указами Президента РФ. Правительство РФ также определяет и утверждает структуру аппарата Правительства РФ, их численность и месячный оклад.

Полномочия федеральных министров:

• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ;

• принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение;

• принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ;

• обладают установленными законодательством РФ полномочиями руководителей соответствующих

федеральных органов исполнительной власти;

• определяют структуру, штаты и месячный оклад для служащих аппарата своего министерства.

В федеральных органах исполнительной власти при руководстве образуются коллегии в составе руководителей органа и специалистов, утверждаемых по подведомственности Президентом РФ или

Правительством РФ. Их решения имеют рекомендательный характер, иногда они оформляются приказом руководителя ФОИВ, при разногласиях же докладываются причины разногласий Президенту РФ или Председателю Правительства РФ. Кроме того, ФОИВ создают специализированные научные

советы, состав их и порядок работы определяется приказом руководителя ФОИВ.

125

Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, определенным законодательством, — Президенту РФ. В гл. VII ФКЗ «О Правительстве РФ» определены взаимоотношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

В пределах ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ по предметам совместного ведения в

обоюдных интересах координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

Правительство РФ направляет в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Предложения законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью ФОИВ, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение ФОИВ прав органов исполнительной власти субъектов

РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между ФОИВ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

126

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

5.4. Полномочия исполнительной власти субъектов РФ

При рассмотрении этого вопроса особое значение имеют принятые федеральные законы:

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», принятый от 06.10.1999. № 184-ФЗ1 и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ.2

Система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование и деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (далее — Конституция (устав) субъекта РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В этом Федеральном законе термины «исполнительные органы государственной власти субъекта РФ» и «органы исполнительной власти субъекта РФ» используются в одном значении. Что является не тождественным и вносит сложность в понимание исполнительной власти вообще, так как первый термин — это орган государственного управления, осуществляющего исполнительнораспорядительную деятельность, а второй — в нынешней трактовке самостоятельной (функционально) исполнительной власти, (выделено автором — В.Ч.)

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205; 2001, № 7, ст. 608.

2 СЗ РФ, 1999, № 24, ст. 2442.

127

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем

высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган

государственной власти субъекта РФ и является одновременно высшим должностным лицом исполнительной власти субъекта РФ.

Поэтому Президент РФ как глава государства также должен быть высшим должностным лицом исполнительной власти в России, что исключило бы дублирование в деятельности исполнительной власти между Правительством РФ и Администрацией Президента РФ и обеспечило целостное единство всей системы исполнительной власти в стране. (Выделено автором — В.Ч. ).

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения и полномочий РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России.

Однако ввиду отмеченных выше положений эта система исполнительной власти пока не отвечает на практике требованиям целостности и единства. (Выделено автором —Б.Ч. ).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на

указанную должность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) имеет следующие полномочия:

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти,

органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом государственной

власти субъекта РФ;

128

4*

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный орган государственной власти

субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) вправе участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать

Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти;

б) его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

в) его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом РФ;

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

з) его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

и) утраты им гражданства РФ;

к) его отзыва избирателями субъекта РФ в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ.1

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205.

5-Админи<.тративное право

129

Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой также и отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной

власти субъекта РФ.

В случае отставки высшего должностного лица исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта РФ.

В случае отрешения Президентом РФ высшего должностного лица субъекта РФ от должности, если конституцией (уставом) или законом субъекта РФ не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ может назначить временно

исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и

иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

1. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в

проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с

преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета и проекты программ социальноэкономического развития субъекта РФ;

130

5-2

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления

их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ;

г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью,

переданной в управление субъекту РФ в соответствии с законодательством;

е) предлагает органу местного самоуправления, его должностному лицу привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты, а также вправе обратиться в суд;

ж) заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий;

з) осуществляет иные полномочия, установленные законодательством.

Акты, принимаемые высшим должностным лицом субъекта РФ.

1. Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ,

федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ,

конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

2. Акты высшего должностного лица субъекта РФ и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

3. Акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения

РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ,

указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ,

конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Правовые акты законодательного органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ,

высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта

131

РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного органа государственной власти субъекта РФ.1

В случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения, а в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего

суда.2

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность,

предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

Президент РФ выносит предупреждение руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31,

ст. 3205.

132

5-4

нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению

причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее

должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Решение Президента РФ о предупреждении принимается в форме указа, который вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования.

Высшее должностное лицо субъекта РФ, полномочия которого были прекращены указом Президента

РФ вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд России в течение десяти дней со дня официального опубликования указа.

Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

На основании предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ), был принят от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ»

Принцип конституционности при разграничении предметов ведения и полномочий.

1. Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ, предметы совместного ведения.

2. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные

нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению

133

г

или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти в РФ.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов

В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения РФ и предметам

совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий.

Все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти России при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ.

При разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ.

Принцип согласования интересов России и интересов субъектов РФ.

В процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров, соглашений согласование интересов РФ и интересов субъектов РФ осуществляется в порядке, устанавливается законодательством

Принцип добровольности заключения договоров, соглашений.

Заключение договоров, соглашений осуществляется на добровольной основе.

Принцип обеспеченности ресурсами.

При разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих

органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами,

необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.

Принцип гласности заключения договоров, соглашений.

Подготовка и заключение договоров, соглашений осуществляются гласно в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Формы реализации полномочий по предметам ведения

РФ. Правовое регулирование по предметам ведения РФ осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории России.

Полномочия РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения

1. По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового

регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы,

направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

2. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Пределы разграничения предметов ведения и полномочий

1. Договор может быть заключен:

а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения;

б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения — с условием до ведения принятого федерального закона.

2. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических,

социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ.

3. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора.

134

135

5.5. Полномочия органов государственного

управления, администраций органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций Органы государственного управления как субъекты административного права имеют наибольшее распространение, как в центре, так и на местах, они осуществляют оперативную и повседневную исполнительно-распорядительную деятельность по предметам ведения и объеме полномочий, определяемую, прежде всего, органами исполнительной власти, а также федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Совершенно справедливо отмечает Ю.М. Козлов,

что, когда идет речь о субъектах исполнительной власти, то имеются в виду органы исполнительной власти

(1, с.27-28). Поэтому в законодательстве, как было указано выше, не оправдано отождествление

«исполнительные органы государственной власти» и «органы исполнительной власти». В соответствии с ст.

10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тогда, если в первый термин вместо «государственной власти» вставить

«исполнительную власть», то получится, что у исполнительной власти есть свои исполнительные органы, если это так, то ими являются органы государственного управления, которые осуществляют оперативную и повседневную исполнительно-распорядительную деятельность. В правовом аспекте исполнительная власть

по иерархии исполнительно-распорядительной деятельности выше, чем органы государственного

управления, являющиеся наиболее многочисленными субъектами административного права. Исходя из конституционного смысла органами исполнительной власти являются только те органы государственной власти, которые имеются наравне с законодательными и судебными органами власти. Следовательно, система исполнительных органов власти включает в себя две подсистемы — федеральную и на уровне субъектов РФ. Отсутствие федерального закона о системе органов исполнительной власти РФ, не дает основания для расширительного толкования органов исполнительной власти за пределы, очерченные Конституцией РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ». Другой позиции придерживается Ю.М. Козлов, ссылаясь в основном на федеральные законы и законодательство субъектов РФ (например, на нормы о территориальных и местных исполнительных органов). Однако, как было рассмотрено выше, «исполнительные органы государственной

136

власти» некорректно отождествляются с «исполнительными органами власти», тогда и получается, что у органов исполнительными власти имеются нижестоящие исполнительные органы власти, а именно

территориальные и местные, что не соответствует действительности, т.к. исполнительные органы власти осуществляют правовое регулирование многочисленных органов государственного управления и частично

администрациями органов МСУ в соответствии с частью 2 ст. 132 Конституции РФ (1, с. 147-148).

Как отмечалось ранее, функции государственного управления в разной мере осуществляют практически все органы государственной власти и иные государственные органы (прокуратура РФ, Счетная палата ФС РФ, ЦИК РФ, органы военного управления, контроля и иные государственные органы) и их обеспечивающие аппараты, а также административные комиссии при органах МСУ, в части переданных им в законном порядке отдельных полномочий, например, в г. Москве эти отдельные полномочия заключены в виде 105 функций жизнеобеспечения населения районов с передачей, определенных материальных и финансовых средств