Лекция 7 органы местного самоуправления как субъекты административного права

Лекция 7 органы местного самоуправления как субъекты административного права

1. Понятие и предметы ведения местного самоуправления

Постепенное движение России к правовому государству, переход к новым формам и методам управления обществом закономерно обусловливает развитие и совершенствование местного самоуправления.

В качестве одной из основ конституционного строя РФ признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).

Кроме того, в Конституции РФ выделена самостоятельная гл. 8,

посвященная местному самоуправлению (ст. ст. 130–133).

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны.

В X–XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления.90

Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Манифесте от 19 февраля 1861 г., во втором разделе «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» содержатся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправлению.91

По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

В этом Положении содержалось:

1) всесловный характер земств, т. е. всем слоям местного населения предоставлялось право участвовать в управлении. Но существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, а также избирать и быть избранными в земские органы могли только

90 См.: Горский А. А. Русь в конце Х — начале ХII веков: территориально-политическая структура («земли» и «волости»)//Отечественная история. 1992.

91 См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: В 9 т. М., 1989. Т. 7. Документы крестьянской реформы. С. 45–74.

собственники определенных размеров собственности. Выборы проводились по трем куриям: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ — на трех уездных избирательных съездах;

2) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;

3) наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; социальная помощь; торговля, промышленность, почтовая служба, правопорядок и др;

4) введение земской системы только на двух административногосударственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низшем (волость, селение), ни на высшем общероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции осуществляли сельские общины, крестьянский мир;

5) четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов;

6) наличие у земств прочной финансово-экономической базы (местный налог, целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, частные пожертвования и др.).

В 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения всех уровней.92

Сегодня, когда в стране идет муниципальная революция, уже определены основные направления в решении проблемы становления городского самоуправления:

— инициатива власти должна исходить непосредственно от населения по принципу «снизу — вверх»;

— кардинально меняется характер влияния народных избранников на все стороны общественной жизни (перспектива — не руководить, а управлять и координировать);

— создается экономическая основа местного самоуправления (природные ресурсы, коммунальная и иная собственность);

— обеспечивается финансовая самостоятельность путем изменения бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех нужд города;

— гарантируется прямое включение всех граждан в управлении городом посредством участия в референдумах.

92 См.: Местное самоуправление в России/Под ред. В. Д. Полищука,

М. С. Клопыжникова. Саратов, 1994. С. 15–18.

Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реального самоуправления пока еще нет. Оно как бы «вводится» сверху Конституцией РФ другими нормативными актами.93

В настоящее время понятие местного самоуправления можно рассматривать в следующих аспектах:

1) местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32, ч. 2

Конституции РФ — право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в конференциях; ст. 130, ч.1 — местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения);

2) местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

3) местное самоуправление — форма народовластия, т. е. форма

осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 1 и 2 ст. 3

Конституции РФ);

4) местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по вертикали) определяет систему управления (деление властей по горизонтали) — ст. 12 и ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.94

Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.

Критерии местного самоуправления:

1) правовая оформленность (Конституция РФ, федеральные законы и другие правовые акты);

2) осуществление управления в интересах населения, для населения (фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти);

3) разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни (предметы ведения);

4) баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, соче 

93 См.: Местное самоуправление в России. С. 25.

94 См.: Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 11–12.

тание форм непосредственной и представительной демократии, особый порядок назначения и смещения главы исполнительной власти);

5) под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности;

6) реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами государства (разные формы);

7) одна из целей местного самоуправления — развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных, исторических и других особенностей);

8) сознательное участие граждан в управлении (по природе);

9) необходимый уровень правосознания граждан (разработка своих нормативных актов);

10) наличие способности к активной корректирующей деятельности (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);

11) преобладание методов убеждения над методами принуждения;

12) совпадение объекта и субъекта управления;

13) превращение местного сообщества из участников (объектов) управления в его первичных субъектов, т. е. субъектов самоуправления;

14) местное самоуправление — часть демократической организации цивилизованного общества и часть единой структуры организации власти и управления в стране.95

При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутаты Государственной думы ориентировались на положения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Ее цель — оказать содействие правительствам в выработке концепции независимости местных властей и децентрализации власти. В Хартии определены три основных принципа этой концепции:

— конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;

— определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответственности значительную часть государственных, общественных вопросов в интересах населения своих территорий;

95 См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 18–21.

— выборы представительных органов на основе всеобщего голосования.96

Прежде чем раскрыть понятие и содержание местного самоуправления, рассмотрим полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:

— определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;97

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном федеральным законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся:

— правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом.

96 См.: Европейская хартия местного самоуправления//СЗ РФ. 1998.

№ 36. Ст. 4466; Местное самоуправление в России. С. 35.

97 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.98

Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сельское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный район, городской округ и другие термины, рассмотрим, что относится к вопросам местного значения поселения в целом:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов

поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и организация строительства содержания муниципального жилищного фонда;

98 См.: ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

7) создание условий для предоставления транспортных услуг;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населенных пунктах;

10) создание условий для обеспечения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения;

14) обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей;

16) оказание содействия в установлении в соответствии с Федеральным законом опеки и попечительства;

17) формирование архивных фондов;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории;

20) планирование застройки территории;

21) организация освещения улиц и установки указателей с их названиями и номерами домов;

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные

вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).