Лекция 14 управление использованием и охраной природных ресурсов

Лекция 14 управление использованием и охраной природных ресурсов

1. Правовые основы управления использованием и охраной природных ресурсов

Конституция РФ 1993 г. в ст. 42 законодательно определила право каждого гражданина на благополучную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право реализуется главным образом через административное законодательство.

Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»199 (далее: Закон) закрепил основные понятия, используемые в нем. Например, под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Что касается природных ресурсов, то в это понятие включаются не

только компоненты природной среды, но также природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт) и природно-антропогенные объекты (природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности).

Закон отводит гл. III регламентации прав и обязанностей граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды.

199 См.: СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 2. Ст. 133.

Например, ч. 1 ст. 11 закрепляет общее право граждан на благоприятную окружающую природную среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Это право обеспечивается:

— планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;

— социальным, государственным и экологическим страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;

— предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды;

— возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;

— государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.

Часть 2 ст. 11 Закона закрепляет конкретные права граждан:

— создавать общественные объединения, фонды и иные общественные формирования, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

— принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях

и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;

— требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране;

— требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструк-

ции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека;

— ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Следует отметить, что названный Закон особо выделяет право граждан, экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране.

Владение этой информацией, свободный доступ к ней является той основой, которая реально может создавать и уже создает необходимые предпосылки к реализации каждым гражданином своего конституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружающей среды.

Вместе с тем ч. 3 ст. 11 указанного Закона закрепляет обязанности граждан в области охраны окружающей природной среды.

Граждане о б я з а н ы: охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства.

В последние годы государством, его исполнительными властными

структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане РФ

владели этой информацией.

Ее анализ позволяет более точно определить не только общее состояние окружающей природной среды, но и сформулировать приоритетные задачи в области ее охраны, в том числе и с помощью правоохранительных органов.200

Следует различать использование и охрану природных ресурсов. В соответствии с Законом от 10 января 2002 г. под использованием природных ресурсов понимается их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности, т. е. при их использова 

200 См.: Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юрист, 1996. С. 224; Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и Федеральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.

нии достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка, реализация и т. п.).

Охрана природных ресурсов трактуется Законом как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Таким образом, охрана преследует цель — предотвратить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, порчи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны и взаимообусловлены, так как рациональное использование природных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение необратимых для них последствий, т. е. по сути их охрану.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и утверждение федеральных программ экологического развития России. Большинство же полномочий в рассматриваемой сфере в соответствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов – вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей природной среды; непосредственная охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; регулирование вопросов особо охраняемых природных территорий и др.

Основным (рамочным) законодательным актом в данной области является, как мы уже отметили, Федеральный закон от 10 января

2002 г. «Об охране окружающей среды». Вместе с тем в последние годы много внимания уделяется отраслевому законодательству, которое регулирует вопросы природопользования и природоохранной деятельности по отдельным их направлениям. Так, 21 февраля 1992 г. принят Закон РФ «О недрах» (с изменениями и дополнениями); 14 марта 1995 г. — Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», 24 апреля 1995 г. — Федеральный закон «О животном мире», 16 ноября 1995 г. введен в действие Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологи-

ческой экспертизе», 29 января 1997 г. — Лесной кодекс РФ, 4 мая

1999 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и другие законы.

На Правительство РФ возложена обязанность координировать работу органов государственного управления по совместному природопользованию, проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения, а также утверждению положений о контроле за охраной окружающей среды, осуществлении государственного мониторинга и др.

Не менее важная компетенция отводится органам власти субъектов Федерации: определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов; разработка и издание законов и иных нормативных актов в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Федерации; утверждение территориальных экологических программ, учет и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование, образование особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация и развитие системы экологического образования, ведение Красной книги субъекта Федерации и регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Однако как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е. в субъектах Федерации, действует система исполнительных органов специальной компетенции в области природопользования и охраны природных ресурсов.

2. Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» к органам государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов относятся:

1) Министерство природных ресурсов РФ (далее: Минприроды

России), в составе которого образованы одна Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию;

2) Министерство сельского хозяйства РФ (далее: Минсельхоз России), в котором образована одна Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и два федеральных агентства: по рыболовству и по сельскому хозяйству;

3) Министерство экономического развития и торговли РФ, в составе которого образовано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

4) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

5) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.201

Существенная роль в данной системе органов исполнительной власти отводится Минприроды России, Положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370.202

Минприродны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда; использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов; эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений); использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

Минприродны России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Минприродны России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

201 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

202 См.: Там же. 2004. № 31. Ст. 3260.

Минприродны России осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства, и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы;

2) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

— порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами;

— порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса;

— порядок переоформления лицензий на пользование участками

недр;

— классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых;

— методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;

— порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью;

— форма бланка лицензии на пользование недрами;

— региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным;

— порядок и методика проведения лесоустройства на территории

лесов, не входящих в лесной фонд;

— порядок утверждения лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства, расчетных лесосек;

— перечень показателей государственного учета лесного фонда, а также формы соответствующих документов;

— критерии отнесения лесов третьей группы к резервным лесам,

а также перечень особо защитных участков лесов;

— перечень показателей государственного лесного кадастра;

— методики экономической оценки лесов;

— санитарные правила, регламентирующие мероприятия по защите лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, от вредителей и болезней леса;

— перечень видов побочного лесопользования;

— нормы средств пожаротушения в местах проведения на территории лесного фонда работ, культурно-массовых и других мероприятий;

— положение об авиационной охране лесного фонда и лесов, не

входящих в лесной фонд;

— перечень должностных лиц Государственной лесной охраны РФ;

— порядок осуществления мониторинга лесов;

— порядок организации и проведения лесных конкурсов и аукционов;

— формы лесорубочного билета, ордера, лесного билета, порядок

их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю;

— перечень видов специального водопользования;

— перечень должностных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики);

— формы бланков лицензий на водопользование и распорядительных лицензий;

— правила ведения государственного кадастра особо охраняемых

природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений;

— форма долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира;

— положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников;

— нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;

— нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;

3) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Министерства, а также

на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

4) обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

5) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Минприродны в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет п р а в о:

— запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;

— учреждать знаки отличия и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности;

— привлекать в установленном порядке для проработки вопросов

в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

— создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;

— учреждать в установленном порядке печатные СМИ для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральной службы и федеральных агентств.

Минприроды России не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Установленные ограничения не распространяются на полномочия

Министра по управлению имуществом, закрепленным за Министерством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать ограничения, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации,

органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.