§ 3. соразмерность как общеправовая категория и принцип установления и применения административных наказаний (методологический аспект)

§ 3. соразмерность как общеправовая категория и принцип установления и применения административных наказаний (методологический аспект)

Предусматриваемое административным наказанием ограничение прав и свобод личности не может проводиться произвольно, без учета общеправовых категорий, в равной степени предопределяющих содержание (характер) не только самих прав и свобод, но и условий (критериев) их ограничения. В противном случае государственный аппарат, обладая широчайшими возможностями по принуждению "подданных" ему лиц, может превратить административное наказание из средства цивилизованного и адекватного воздействия на волю субъектов общественных отношений в инструмент произвольного преследования и чрезмерного подавления всякой (как негативной, так и позитивной) воли граждан.

Правовое принуждение, и в частности административное, находится в общей системе конституционно-правового и административно-правового регулирования, а потому намерения законодателя при формулировании правовых основ административноделиктных отношений должны исходить из того, что названные категории обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание не только отраслевых прав граждан, но и конституционных прав человека, имеют универсальный

характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, позитивно или негативно влияющие на правовые возможности личности <1>. К числу подобного рода категорий относятся принципы справедливости, гуманизма, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина и др. Их общеобязательность состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении действия на все субъекты права <2>. "Общие принципы... базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерность создания и развития механизма правового регулирования" <3>. Некоторыми учеными такие принципы называются к тому же морально-этическими (нравственными), поскольку они образуют нравственную основу права, его духовный фундамент <4>. Таким образом, общеправовые принципы оказывают первичное воздействие еще на стадии формулирования правовых основ и опосредуют свое приоритетное влияние на все сферы общественных отношений непосредственно либо посредством других принципов, конкретизирующих, обслуживающих и обеспечивающих реализацию общеправовых принципов.

-------------------------------<1> См. также: Европейское право: Учебник / Под общ. ред. Л.М. Энтина. М., 2000.

С. 92; Иванов А.А. Цели юридической ответственности, ее функции и принципы //

Государство и право. 2003. N 6. С. 67.

<2> Подробнее об этом см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января

1993 г. N 1-П // Ведомости РФ. 1993. N 14. Ст. 508.

<3> Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. История. Наука. Предмет.

Нормы. Воронеж, 1998. С. 342.

<4> См., например: Байтин М.И. Указ. соч. С. 150.

В сфере юридической ответственности вообще и административной в частности к числу общепризнанных правовых принципов относится принцип справедливости. Справедливость высшая, основная норма, предопределяющая содержание всего действующего права. Она не обязательно фиксируется в писаном законе, а представляет собой чисто логическое предположение. "Обязательная сила основной нормы очевидна сама по себе или по крайней мере презюмируется таковой, утверждает Г. Кельзен. Основная норма не создается путем правовой процедуры... Она действительна потому, что предполагается действительной; она предполагается действительной и потому, что без такового предположения никакой человеческий акт не может рассматриваться как правовой" <1>. Более того, сами общественные отношения могут нормально функционировать, только если принципы их регулирования являются подлинно правовыми, т.е. воплощающими идеи справедливости, свободы, равенства для всех субъектов права. Справедливость же как основополагающая идея находит свое закрепление в преамбуле Конституции РФ и корреспондирующих ей положениях Всеобщей декларации прав человека (преамбула, ст. 10).

-------------------------------<1> Kelzen H. General Theory of Law and State. Cambridge (Mass.), 1949. P. 112, 116.

В административно-деликтном законодательстве законодатель, исходя из общеправового принципа справедливости, определяет административные наказания за нарушение административных правил таким образом, чтобы обеспечивалась возможность применения конкретной меры административного наказания с учетом характера совершенного правонарушения <1>, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного (экономического) положения и иных существенных обстоятельств деяния. Воплощаясь во всей системе принципов административного права, справедливость как отправная идея административной ответственности занимает в ней особенное место. Будучи обобщающим началом правового регламентирования, справедливость выступает интегративной оценкой

принципов, норм и актов применения административно-деликтного права с точки зрения объективной необходимости, нравственной допустимости и юридической правомерности

<2>. Как видно, принцип справедливости в административно-деликтных отношениях проявляется в содержательном смысле специфически. При этом правоприменитель и суды прежде всего как участники указанных отношений руководствуются дуалистическим пониманием справедливости равенства и соразмерности (пропорциональности) <3>.

-------------------------------<1> Такое же - усеченное - понимание принципа справедливости встречается, в

частности, в уголовно-правовой литературе (см., например: Номоконов В.А. Ответственность и ее перспективы в новом уголовном законодательстве // Правовая реформа и актуальные вопросы борьбы с преступностью. Владивосток, 1994. С. 20 21; Пономарев П.Г. Соотношение характеристик преступления и наказания в уголовном законодательстве России // Современные тенденции развития уголовной политики и уголовного законодательства. М., 1994. С. 44, 46; Фефелов П.А. Проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик и некоторые теоретические проблемы уголовно-правовой науки // Советское государство и право. 1990. N 12. С. 78 85).

<2> Аналогичным образом принцип справедливости в уголовном праве рассматривался В.В. Похмелкиным (см.: Похмелкин В.В. Указ. соч. С. 24); см. также: Семитко А.П. Справедливость как принцип правовой культуры социализма // Справедливость и право: Межвуз. сб. науч. тр. / Отв. ред. А.Ф. Черданцев. Свердловск,

1989. С. 16.

<3> См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 26; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.,

2002. С. 179. Классическое видение структуры принципа справедливости впервые было дано еще Аристотелем, который разделял справедливость на уравнительную и распределительную; особым видом справедливости он считал случай воздаяния, которое должно исходить из принципа пропорциональности. В дальнейшем такое разграничение справедливости равенства и пропорциональности (по достоинству) сохраняется во всей истории общества (см.: Философский энциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев и др. М., 1983. С. 650).

Юридическое равенство как проявление справедливости предполагает применение мер административной ответственности таким образом, чтобы виновные в совершении административного правонарушения независимо от какого бы то ни было различия были подвергнуты наказанию в соответствии с административным законодательством на равных основаниях в условиях равного масштаба административной ответственности. Но, хотя правовое государство и начинается с формального равенства, равенство граждан и их свободы нельзя доводить до абсурда, ограничиваясь одним формальным равенством правовых статусов. В ограничении прав одних лиц может состоять правомерное предоставление дополнительных (повышенных) гарантий защиты прав других лиц, а справедливые привилегии (льготы, иммунитеты и др.) отдельным лицам исправляют этические пороки формального равенства между всеми лицами. Эта истина, признаваемая всеми демократическими государствами, сохраняет значение как в отношении административной ответственности, так и при установлении связанных с ней мер карательного воздействия, если они не предусматривают разумную дифференциацию. Вместе с тем тонкая нить равенства может быть прервана, если различие не имеет никакого объективного и разумного оправдания, но если такое оправдание существует, то оно должно быть оценено с точки зрения цели и эффективности рассматриваемой меры, с учетом принципов, которые превалируют в демократическом обществе.

Что же касается рассмотрения вопроса о юридическом значении эффективности правовых категорий в качестве определяющего в контексте тематики справедливости, а

также административных наказаний и правовых ограничений вообще, то он, возможно, и заслуживает определенного внимания. Однако принципиальный характер категории "эффективность" представляется дискуссионным, поскольку она тесно связана с целями административных наказаний, выражает желаемый итог административно-наказательного воздействия и указывает на свойство самой санкции, которое, кстати, носит в большей степени вероятный характер. В правовой литературе до сих пор нет четкого понимания эффективности: одни подразумевают под ней обоснованность, целесообразность норм права <1>, другие оптимальное решение поставленных задач <2>, третьи степень достижения тех целей, которые имел в виду законодатель <3>, четвертые связывают ее с результатами, которые полезны для общества <4>, а пятые с соотношением между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью <5>. Между тем в общетеоретической литературе многие сходятся в понимании эффективности как возможности достижения наибольших результатов при наименьших затратах людских, материальных и финансовых ресурсов <6>. В свою очередь, под условиями реализации эффективности в свете административно-деликтной тематики понимаются: неотвратимость наказания за совершенное правонарушение, оперативность производства по делам об административных правонарушениях, последовательность административнокарательной политики, использование в борьбе с правонарушениями всего арсенала принудительных и иных мер, предусмотренных законодательством, авторитет правоприменительного органа <7>. Конечно, сама эффективность может носить возможный и даже в какой-то мере реальный характер, но она не сопоставима с требованиями правового регулирования: принцип должен быть очевиден ab ovo usque ad mala не только для всех участников административно-деликтных отношений, но и субъектов правового регулирования указанных отношений.

-------------------------------<1> См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе.

М., 1960. С. 143.

<2> См.: Явич С.Л. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 30.

<3> См.: Саввин М.Я. Административный штраф. М., 1984. С. 33 34; Шаргородский М.Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. N 11. С. 285 287; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 120.

<4> См.: Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. N 8. С. 3, 7; Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 240.

<5> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 477.

<6> См., например: Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. С. 157; Афанасьев В.Г. Об интенсификации развития социалистического общества. М., 1969. С. 24; Ливщиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 132 133.

<7> См.: Веремеенко И.И. Указ. соч. С. 165 177; Мышляев Н.П. О некоторых концептуальных основах определения эффективности профилактики административных правонарушений // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 306 312.

Соразмерность же как общеправовая предпосылка справедливости подразумевает такое соотношение конкурирующих ценностей, которое при разумном их сочетании обеспечивает достижение сбалансированных результатов общественно значимых целей правового регулирования.

Между тем принцип соразмерности является российской модификацией общеевропейского принципа пропорциональности. Принцип пропорциональности получил широкое применение в деятельности институтов Европейского сообщества. Изначально закрепленный, если не учитывать и более ранние его модификации <1>, в

германском конституционном праве (на основе системного анализа норм Конституции Германии), данный принцип предусматривает, что органы государства не имеют право налагать на граждан обязательства, превышающие обусловленные публичными целями пределы необходимости <2>. Указание на соответствие между ограничением прав и публичными целями было воспринято практически всеми европейскими государствами в их конституционном законодательстве <3>. Достаточно широкую аргументацию и применение принцип пропорциональности получил в практике судебных органов Европейского сообщества. Впервые в право Европейского сообщества принцип пропорциональности был введен Европейским судом справедливости в результате рассмотрения дела Internationale Handelsgesellschaft <4>, хотя можно отметить, что данный принцип фигурировал и в более ранних делах <5>. В указанном деле Европейский суд справедливости установил, в частности, что "свобода действий индивида не может быть ограничена больше, чем это необходимо для публичных целей". Подчеркнутое Европейским судом справедливости разумное соотношение между целями и средствами их достижения и является отражением сущности принципа пропорциональности в его европейском понимании <6>.

-------------------------------<1> По свидетельству зарубежных правоведов, сам по себе принцип

пропорциональности происходит еще из положений законов, введенных Фридрихом Великим, которые ограничивали усмотрение органов государства при осуществлении ими полицейских функций (см.: Currie D.P. The Constitutional of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1994. P. 19 20).

<2> См.: Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества: Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества / Пер. с англ. М.,

1998. С. 161.

<3> Например, согласно ст. 4 Декларации прав человека и гражданина Французской Республики от 26 июля 1789 г. "осуществление естественных прав каждого имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами"; в соответствии с п. 3 ст. 13 Основного Закона ФРГ "вмешательство и ограничения могут иметь место только для отвращения общей опасности или опасности для жизни отдельных лиц..." (Конституции зарубежных стран. М., 2000. С. 33, 112).

<4> Case 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, (1970) ECR 1125; см. также: Хартли

Т.К. Указ. соч. С. 147 148.

<5> Case 8/55, Fedechar, (1956) ECR 245 and 292; см. также: Хартли Т.К. Указ. соч. С.

360 361, 406.

<6> Подробнее об этом см.: Капустин А.Я. Европейский союз: Интеграция и право /

Отв. ред. И.П. Блищенко. М., 2000. С. 91; Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М.,

1999. С. 244 245.

Однако, как правильно замечает Д.И. Дедов, "между европейским принципом пропорциональности и российским принципом соразмерности есть существенные различия, как по содержанию, так и по методике применения" <1>. Обратимся для начала к анализу терминологических различий оперируемых категорий. Словари иностранных слов подтверждают сходство терминов "соразмерность" и "пропорциональность": и французское "proportion" или "proportionnalite", и английское "proportionality" изначально переводятся как "соразмерность" <2>. Большинство же толковых словарей русского языка определяют "соразмерность" как согласование, приноравливание, соответствие чему-либо по величине, размеру и т.п. <3>. В словаре синонимов русского языка категории "соразмерность" созвучны такие понятия, как "пропорциональность", "соответствие" <4>. Знак равенства между категориями "соразмерность" и "пропорциональность" проводится и в правовой литературе <5>. Вместе с тем, как представляется, между принципами пропорциональности и соразмерности есть содержательные различия, обусловленные

природой их образования и сферой существования. Пропорциональность математическая категория, определяющая в большей степени количество или величину. Чисто математические понятия, закономерности и методы, конечно, трудно приложить к праву, хотя есть ученые, которые "творят" математические модели общественных явлений

<6>. Слово "пропорция" в русском языке чаще относят к архитектуре: памятники архитектуры, обретшие широкое признание как образцы пропорциональности и гармонии, буквально пронизаны математикой, расчетами и геометрией. Однако количественные методы познания имеют ограниченное значение, если речь идет о разнообразных и константно развивающихся общественных отношениях. Если измерение это чисто количественная категория, то соизмерение в определенной мере и качественная. "Определение же соразмерностей в отличие от измерения является, писал К.Н. Афанасьев, актом, подготовляющим ее к качественной оценке" <7>. Соразмерность, таким образом, означает качественное и количественное соответствие взаимосвязанных по смыслу и значению явлений. Пропорциональность же в большей степени выражает математическое (количественное) соотношение сопоставляемых явлений, и ее качественная составляющая проявляется лишь в технике указанного сопоставления, что является ценным только для целей математического измерения. Между тем, не отвергая математические приемы познания правовых явлений, следовало бы обмолвиться, что пропорциональность категория, опосредованная правовыми формами и определениями. Выражая простейший вид функциональной зависимости <8>, пропорциональность тем не менее может рассматриваться как элемент, средство или имманентное свойство соразмерности, которое вкупе с другими (посредством других) вполне способно проявлять себя как правовой регулятор.

-------------------------------<1> Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М.,

2002. С. 13.

<2> См.: Словарь иностранных слов. М., 1990. С. 413.

<3> См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. Т. 4. М.,

2003. С. 131; Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. М., 2000. С. 657;

Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2004. С. 749.

<4> См.: Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка / Под ред. Л.А.

Чешко. М., 1975. С. 510.

<5> Подробнее об этом см.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2004. С. 71 82; Дедов Д.И. Указ. соч. С. 11, 20 21.

<6> Подробнее об этом см.: Дедов Д.И. Указ. соч. С. 22.

<7> Афанасьев К.Н. Опыт пропорционального анализа. Антверпен, 1599 //

www.archi.museum.ru.

<8> См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1985.

С. 1066.

Отличия европейского принципа пропорциональности и российского принципа соразмерности видятся Д.И. Дедовым и в том, что "российский принцип соразмерности выражен как ограничение прав граждан в соответствии с конституционными целями, общеевропейский как ограничение действий органов Сообщества в соответствии с целями Сообщества" <1>. Такие отличия являются, по сути, формальными различиями, поскольку они основываются на анализе юридического содержания и смысла, придаваемого данным принципам правом и правоприменительной практикой. Действительно, содержание, т.е. суть, принципа пропорциональности в том смысле, который придается ему европейскими правотворческими и правоприменительными институтами, свидетельствует о том, что указанный принцип "европейского масштаба" шире содержания или сути российского принципа соразмерности. Но тем не менее

математическая категория "пропорциональность" не способна "выдержать" в своем этимологическом объеме гносеологическое содержание соразмерности категории более богатой и содержательной как в логико-правовом, так и лексическом смыслах. Семантическое содержание соразмерности обогащается не только и не столько пропорциональным (технико-математическим) измерением сопоставляемых категорий, сколько качеством такого соотношения, его направляющих и составляющих экстенсиональных характеристик, позволяющих выполнять в соразмерности разноплановую функцию.

-------------------------------<1> Дедов Д.И. Указ. соч. С. 48.

Операциональный характер соразмерности как сущностной составляющей общеправового принципа справедливости позволяет внести в последнюю не столько юридико-техническую ясность, сколько определить степень качественного соответствия содержания и смысла нормы цели правового регулирования. Идеалистическая концепция соразмерности выступает в качестве опосредующей деятельность государства категории, возникающей раньше, чем ее реальное воплощение. Такой аспект существования обусловливает природу соразмерности не только как принципа, но и как условия, требования и цели правового регулирования. "Правовое равенство в свободе как равная мера свободы, - писал В.С. Нерсесянц, - означает и требование соразмерности, эквивалента в отношениях между свободными индивидами как субъектами права" <1>. При этом соразмерная эквивалентность не может быть определена чисто математическим путем, при котором сравниваемые категории могут рассматриваться лишь как отвлеченные величины, подлежащие точному цифровому измерению, что как раз-таки является достаточным для определения пропорциональной эквивалентности. Соразмерная эквивалентность определяется путем диалектическим, при котором сопоставляемые категории уравниваются, уравновешиваются, балансируются на основании общих законов рационального человеческого мышления или когда они рассматриваются как конкретные взаимосвязанные, взаимообусловленные ценности.

-------------------------------<1> Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник. М., 1997. С. 17.

Соразмерность как категория общего действия, адресованная персонально неопределенному кругу лиц, рассчитанная на многократное применение, содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила. Таким образом, соразмерность имеет нормативный правовой характер и притом наделена той же юридической силой (значимостью), что и другие общеправовые принципы. Соразмерность, как и формально-юридическое равенство, является универсальным правовым принципом. Универсальность как таковая проявляется прежде всего в том, что соразмерность как правовая категория, диалектически согласующаяся с другими общеправовыми принципами, осуществляется без каких-либо предварительных и умаляющих ее собственное содержание и значение условий.

Вместе с тем соразмерность не элементарная правовая категория, лишенная собственной "органики". Структурно-функциональный анализ принципа соразмерности как логическая необходимость познания его внутренней формы структуры, способа организации, упорядоченности его частей (элементов) побуждает обратиться к исследованию тематически предопределенного явления административного наказания. Будучи обращенной к правам и свободам человека и гражданина, соразмерность как принцип оперирует внешне сопоставляемыми категориями (конкурирующими ценностями), подвести к диалектическому согласию которые и есть задача соразмерности. Однако эти ценности - категории, отвлеченные (автономные в субстанциональном смысле) от сути соразмерности, а соразмерность выступает в качестве коррелирующей (корректирующей) цели реализации этих ценностей.

Применительно к административным наказаниям соразмерность выступает в качестве инструмента, обеспечивающего их адекватность и согласованность с такими публично-правовыми целями, которые в обществе признаются наиболее значимыми, общепризнанными и, следовательно, имеют достаточное легитимное основание. Административное наказание как мера юридической ответственности и ограничения прав и свобод личности должно быть адекватно прежде всего тем целям, которые определены в Конституции РФ. В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, административные наказания как средства ограничения правовых возможностей личности должны быть соразмерны конституционно значимым целям: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности Российского государства.

Принцип соразмерности в том виде, в котором он закреплен в ч. 3 ст. 55

Конституции РФ, определяет критерии правоограничений применительно не только к мерам юридической ответственности, но и к любым способам, ситуациям ограничения прав и свобод человека и гражданина по сравнению с их конституционным закреплением. Следовательно, административное наказание как конкретное правовое средство и конституционно значимые цели определяют лишь частный случай функционального назначения принципа соразмерности, но не являются составляющими его элементами. Элементами соразмерности могут выступать только такие составляющие ее категории, которые формируют суммарное свойство, содержание принципа соразмерности. Элементы (составляющие категории) имманентны структуре объединяющего их явления, имеют смысл лишь как элементы структуры и обретают качественную особенность не сами по себе, а при наличии определенных связей между собой и целиком со структурой

<1>. Соразмерность, формула которой в российском праве определена ч. 3 ст. 55

Конституции РФ, структурирована таким образом, что ее составляющие носят формальносодержательный характер и выражают особенности правового устройства Российского государства, его политико-правовые приоритеты и достигнутый уровень социальноэкономического развития.

-------------------------------<1> Подробнее об этом см.: Керимов Д.А. Указ. соч. С. 196.

Правовой характер Российского государства предопределил высокий уровень его ответственности при осуществлении правоограничительной деятельности, которая не обязательно может выражаться лишь в определении и применении мер юридической ответственности. Учитывая, что государство, охраняя общественные интересы, выполняет (осуществляет) функцию государственного принуждения, т.е. функцию правоограничения, принцип соразмерности играет здесь корректирующую роль в политике государственного принуждения. Конкретно-коррелирующими свойствами принципа соразмерности обладают и составляющие данный принцип элементы. Соразмерность административного наказания складывается из трех составляющих ее критериев: пропорциональности, обоснованности, допустимости правоограничений. Но прежде чем приступить к детальному анализу указанных критериев, определимся, что категория "соразмерность" призвана воздействовать не столько на само административное наказание, его внешнюю форму, сколько на его суть содержательную сторону, выражающую правоограничительные качества административного наказания. Правоограничительный потенциал административного наказания, таким образом, является непосредственным объектом принципа соразмерности. В связи с этим и будет построен содержательный анализ составляющих принцип соразмерности

административного наказания критериев, что является наиболее приемлемым для целей преемственности исследования.

Пропорциональность как категория математическая, будучи "вовлеченной" в юридический оборот, призвана обеспечить гармоничное сочетание средств государственно-властного воздействия на личность с публично-правовыми (общественно значимыми) целями их реализации. Пропорциональность выполняет роль системообразующей категории, сводящей в диалектически непротиворечивое единство противоположные по природе образования явления: правовую свободу и ограничение такой свободы. Рациональное сочетание противоположных интересов вызвано логикой общественно-исторического развития, когда интересы свободы индивида из абсолютной категории постепенно перешли в плоскость относительного ее понимания в контексте социально организованных отношений (взаимоотношений в равной степени свободных участников общественной корпорации, интересы которых не только соприкасаются, но и сталкиваются).

В праве пропорциональному соизмерению подлежат однородные, взаимосвязанные по смыслу явления (цели и средства (меры) их достижения со степенью ограничения одних и защиты других прав и свобод). Причем на конституционном уровне пропорциональная связь определена вполне рациональным образом цель определяет средства ее достижения, а не наоборот <1>. По отношению к указанным средствам цель выступает в качестве доминанты. В то же время если цель является отражением определенной правовой возможности и установкой превращения этой цели в действительность, то пропорциональность представляет собой обеспечительный (конкретный, адекватный) способ этого превращения. Задача пропорциональной технологии соразмерности привести в качественное и (или) количественное соответствие меры ограничения и цели их реализации. Пропорциональность является, таким образом, юридико-техническим средством приведения правоограничительных мер в гармоничное соответствие с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод.

-------------------------------<1> Рациональность такой связи очевидна, поскольку "цель возникает раньше, чем

ее реальное воплощение в действительность, поскольку является идеальным внутренним образом подлежащих созданию предметов, явлений, процессов" (Керимов Д.А. Указ. соч. С. 294 295).

В своем арсенале пропорциональность использует такие способы достижения пропорционального соответствия мер ограничения целям их реализации, как дифференциация и индивидуализация. Нацеленный на конституционно определенный баланс интересов личности, общества и государства, указанный инструментарий широко применяется законодателем при определении и установлении (дифференциации) мер правоограничения и реализуется органами государственного преследования с учетом конкретной ситуации правового ограничения (индивидуализации).

Применительно к ответственности в административном праве дифференциация проявляется в том, что законодатель "разбивает" сферу ответственности на различные виды конкретного правонарушения (основные и квалифицированные составы правонарушений <1>). Кроме того, законодатель сформировал в Общей части КоАП РФ такой институт, как освобождение от административной ответственности, который универсально дифференцирует ответственность по всей Особенной части КоАП РФ, поскольку применим (в различной степени) практически к любому составу административного правонарушения.

-------------------------------<1> В отличие от уголовного права, знающего основные, квалифицированные и

привилегированные составы преступлений, административное право знает только основные и квалифицированные (с отягчающими признаками) составы административных

правонарушений (подробнее об этом см.: Административная ответственность в СССР /

Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. С. 62).

Но чтобы материализовать процесс дифференциации мер административной ответственности, нужна разработка конкретных средств и способов такой ответственности. Законодатель дифференцирует меры административной ответственности как в Общей части, так и в Особенной части КоАП РФ. Все средства законодательного разграничения мер административной ответственности возможно сгруппировать в два блока в зависимости от их особенностей:

1) дифференциация административной ответственности посредством градации типового административного наказания;

2) дифференциация административной ответственности в собственном смысле слова,

без трансформации этого процесса через градацию административного наказания <1>.

-------------------------------<1> Вопрос классификации, выделения видов дифференциации не только

административной, но и уголовной ответственности в правовой литературе обойден вниманием; данную тему изучали А.А. Тер-Акопова, Т.А. Лесниевски-Костарева (см.: Лесниевски-Костарева Т.А. Дифференциация уголовной ответственности. Теория и законодательная практика. М., 2000. С. 174 175; Тер-Акопов А.А. Основания дифференциации ответственности за деяния, предусмотренные уголовным законом // Советское государство и право. 1991. N 10. С. 72), приняв суждения которых за основу, мы пришли к данному делению видов дифференциации административной ответственности.

Первый вид дифференциации реализуется с помощью такого характерного средства, как квалифицирующие признаки состава административного правонарушения. С их помощью законодатель конструирует квалифицированные составы правонарушений, определяя подобающие им новые рамки санкций, повышенные по сравнению с рамками санкций, соответствующими основному составу правонарушения. Основанием дифференциации административной ответственности служит типовая степень общественной опасности содеянного и личности. Именно свойство квалифицирующих признаков определять в законе типовую степень общественной опасности, характерную для групп административных деликтов, закономерно приводит к градации типового административного наказания, а через него и административной ответственности так, чтобы правонарушениям с повышенной общественной опасностью соответствовали адекватные меры административной ответственности (типового административного наказания).

Второй вид дифференциации осуществляется непосредственно, без модификации этого процесса в градацию типового административного наказания. Этот вид дифференциации реализуется посредством освобождения от административной ответственности.

Таким образом, дифференциация мер административной ответственности может быть определена как градация, разделение, расслоение ответственности в административно-деликтном законе, в результате чего законодателем устанавливаются различные правовые последствия в зависимости от типовой степени общественной опасности правонарушения и личности виновного <1>. При этом основанием дифференциации административных наказаний являются типовая степень общественной опасности деяния (их родовидовой характер) и личности (родовидовые признаки статуса субъекта ответственности) <2>.

-------------------------------<1> К таким выводам нас привели рассуждения ученых уголовно-правовой

специализации о понятии дифференциации уголовной ответственности (см., например:

Коробов П.В. Понятие дифференциации уголовной ответственности // Дифференциация

формы и содержания в уголовном судопроизводстве. Ярославль, 1995. С. 10; ЛесниевскиКостарева Т.А. Указ. соч. С. 63).

<2> Типовая степень общественной опасности особенна тем, что характеризует степень опасности в рамках определенной меры, вследствие чего она и является типовой и регламентирована в законе. Типовая степень характерна для определенной (индивидуально не определенной) группы деяний и деятелей.

Следовательно, дифференциация мер юридической ответственности относится к процессу законотворчества и выражает собой итог поиска законодателем пропорционального соответствия мер такой ответственности социально признанным нуждам и ожиданиям от государственного вмешательства в правовой статус правонарушителя. Административно-деликтное правотворчество конкретизируется далее в пенализацию и депенализацию мер административной ответственности, а применение административно-деликтного закона в квалификацию и применение административного наказания. Соответственно, реализация административной ответственности с точки зрения правотворчества характеризуется унификацией и дифференциацией мер данной ответственности, а в сфере правоприменения их индивидуализацией.

Индивидуализация как критерий пропорционального ограничения прав и свобод конкретного правонарушителя в конкретных правовых условиях (обстоятельствах) проявляется как логически продолжающий дифференциацию процесс, выходящий за пределы законодательного усмотрения (регулирования) <1> и, следовательно, не являющийся общеправовым условием, предопределяющим характер административного наказания. Между тем степень и характер индивидуализации меры административной ответственности определяются правоприменителем исходя из общих представлений об их адекватности, целесообразности, достаточности для достижения общественно полезного результата. Пределы индивидуализации мер административной ответственности, а значит, и дискреции правоприменителя (органа или должностного лица, применяющего административное наказание) очерчены верхним и нижним параметрами типового административного наказания, предусмотренного Особенной частью КоАП РФ за конкретное административное правонарушение. Поэтому требования индивидуализации административного наказания косвенным образом формулируются с точки зрения его избирательного воздействия на виновного, жесткого соотношения его суровости в соответствии с общими положениями системы административных наказаний и с учетом характера совершенного виновным административного правонарушения, его личности, имущественного положения (применительно к юридическому лицу финансового положения), обстоятельств, смягчающих административную ответственность, и обстоятельств, отягчающих административную ответственность.

-------------------------------<1> Содержательно ценными и относительно показательными для целей

аргументации данного тезиса являются слова А.Н. Трайнина, правда, применительно к уголовному наказанию. "При определении индивидуального наказания начинается новая сфера, не сфера законодателя, а сфера судьи, исследующего и оценивающего явления во всей их жизненной полноте и непосредственности" (Трайнин А.К. Общее учение о составе преступления. М., 1957. С. 313).

Таким образом, индивидуализация является "своеобразным стержнем, обеспечивающим принятие справедливого решения в отношении виновного" <1>. Вместе с тем следует отметить, что принципы соразмерности и индивидуализации не подлежат отождествлению. Если резюмировать обобщенно, принципы соразмерности и индивидуализации административных наказаний соотносятся между собой как целое и часть, поскольку первый охватывает законодательный и правоприменительный уровни, а второй находится только в области правоприменения, где административно-

юрисдикционный орган в определенных ему законом пределах выбирает меру наказания, руководствуясь при правоприменении учтенными законодательно в санкции характером и типовой степенью ограничения и самостоятельно оценивая индивидуальную степень общественной опасности содеянного.

-------------------------------<1> Иванов А.А. Правонарушение и юридическая ответственность. Теория и

законодательная практика: Учеб. пособие. М., 2004. С. 78.

Пропорциональность как условие соразмерности ограничения прав и свобод исключает абсолютное умаление прав и свобод и не может и не должна приводить содержание правового статуса личности к такому результату. Пропорциональность ориентирована на преодоление негативных аспектов конкретной правовой ситуации посредством выбора адекватного средства ее преодоления. Поэтому требование пропорциональности не означает и не предполагает выбора именно равновесных (в количественном плане) средств воздействия на отрицательные явления социальной действительности. Пропорциональная соразмерность как условие справедливости юридического воздействия ограничивается, таким образом, целями выбора и верификации средств разумного вмешательства в правовые возможности личности с тем, чтобы достичь и оправдать социальные ожидания, которые возлагаются на правоограничительные меры в области охраны высших конституционно-правовых ценностей.

Обоснованность как требование соразмерности административного наказания категория собирательная и выражает условия, при которых правоограничение считается обоснованным, т.е. объективно оправданным. Ограничение как негативный результат карательного преследования находит в контексте принципа соразмерности свое юридически значимое предварительное обоснование при условии не только формально, но и фактически признанной необходимости реального применения правоограничительных средств. Необходимость как критерий обоснования правоограничений conditio sine qua non предопределена потребностью устранения опасности, непосредственно угрожающей конституционно охраняемым интересам личности, общества или государства. Следовательно, необходимость как таковая связана с идеей достижения конституционно очерченных целей ограничения (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства). Российское государство является правовым и, следовательно, признает, соблюдает и защищает права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, устанавливает такой правопорядок, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод. Поэтому принцип соразмерности требует от государства также обоснования невозможности достижения цели без ограничения прав и свобод.

Конституция РФ закрепляет основные начала взаимоотношений государства и личности, в том числе в административно-деликтной сфере, при соблюдении которых государство вправе устанавливать административную ответственность за антиобщественные деяния, которые в силу своей распространенности причиняют существенный вред и не могут быть предотвращены с помощью иных правовых средств. Поэтому под юридически признанным основанием административно-юрисдикционного вмешательства в сферу прав и свобод лица подразумевается деяние (действие или бездействие), с наличием которого у такого лица административно-деликтное законодательство связывает наступление неблагоприятных правовых последствий. Использование мер административной ответственности оправдано, кроме того, необходимостью обеспечения целей защиты здоровья, нравственности, прав и законных интересов других лиц. Правоограничения, таким образом, могут применяться только тогда, когда иным путем достичь цели защиты от асоциального поведения невозможно, а сама необходимость введения правоограничений, предусмотренных административным

наказанием, может быть оправдана лишь в силу прямого указания на то, что требование защиты публичного интереса перевешивает требование недопустимости умаления правовых возможностей личности. При этом сами публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут обосновывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату <1>.

-------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. N 14-П // СЗ

РФ. 1996. N 26. Ст. 3185.

Конституционные критерии соразмерности определяют также общие пределы ограничения прав и свобод личности. "Именно комплекс конкретных зафиксированных в Конституции РФ ограничений в наибольшей мере характеризует собой взаимоотношение между государством и человеком, представляет своеобразное "лезвие бритвы" между законностью и произволом, во многом предопределяют общую концепцию Основного Закона" <1>. Допустимость таких ограничений в конституционной норме о соразмерности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) сформулирована таким образом, что при установлении таких ограничений государство связано формальными и содержательными требованиями правовой регламентации и применения правоограничительных способов и средств. Допустимость как категория предела правоограничительного воздействия на личность сущностная и раскрывает "органическую" (внутреннюю) сторону конституционного принципа соразмерности, элементно состоящую из формальных требований и требований применительно к пределам необходимости и достаточности ограничения прав и свобод личности.

-------------------------------<1> Конституционное право России: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. А.В.

Малько. М., 2001. С. 241.

Формальные и содержательные требования допустимости правоограничений, которые несет в себе административное наказание, предопределяются конституционным принципом правового государства, определяющим, в частности, правообеспечительный характер легального регулирования государством своей деятельности во взаимоотношениях с личностью. Формальная определенность норм правоограничительного характера предполагает их достаточную точность, чем обеспечивается их правильное понимание и применение. С точки зрения допустимости правовых ограничений предполагается определенность юридического содержания субъективных возможностей (прав, свобод и обязанностей) личности. Любое субъективное право нуждается в том, чтобы его значение и объем были уяснены, содержание и принадлежность каждой коррелирующей обязанности были четко сформулированы, а также уточнены допустимые пределы ограничений <1>.

-------------------------------<1> Подробнее об этом см.: Никифорова М.А. Гражданские права и свободы в США:

Судебная доктрина и практика / Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1991. С. 11. На определенности правоограничений в юридической норме настаивает и Конституционный Суд РФ. В частности, он указывал на то, что установленные ограничения должны быть четкими и понятными любому гражданину и должностному лицу; норма не должна допускать произвольного толкования, она должна ясно устанавливать пределы ограничений и степень усмотрения исполнительных органов (см.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О // СЗ РФ. 1998. N 34. Ст. 4368).

Формальным критерием ограничения прав и свобод человека и гражданина в любом цивилизованном правовом демократическом государстве признается закон. Стабильность закона, общая осведомленность о нем граждан (его известность) и конституционное признание его места в правовой системе России обусловлены также значимостью

регулируемых им общественных отношений. Особой гарантией стабильности закона и, следовательно, регламентируемых им общественных отношений является процедурный порядок его принятия, в котором участвует максимально легитимное число органов демократического государства. Конституцией РФ определено, что закон принимается с участием всех субъектов законодательного процесса, он ориентирован на обеспечение необходимого баланса интересов граждан, общества и государства и служит защитой от произвольного, несоразмерного и нецелесообразного использования государственного воздействия.

Логика законодательного регулирования правоограничений аргументируется также и установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Регулирование прав и свобод личности, предполагающее как их установление, так и ограничение, осуществляется, таким образом, на федеральном уровне посредством их правовой регламентации не ниже законодательного уровня. Исходя именно из такого понимания, Конституция РФ определила в качестве формального требования соразмерности правоограничений клаузулу о допустимости в силу их предусмотренности только федеральным законом (ч. 3 ст. 55).

Материально-правовые (содержательные) требования допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина сформулированы Конституцией РФ с тем, чтобы данные права не утрачивали свое реальное содержание в условиях конституционного (законного) государственно-властного посягательства на них <1>. Поэтому одним из первых лингвистически и содержательно анализируемых требований допустимости правоограничений является критерий предела их необходимости. Пределы необходимости правоограничения предопределяются зачастую степенью заинтересованности и нуждаемости государства в достижении общепризнанных целей ограничения прав и свобод личности. Более того, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ пределы необходимых ограничений конституционных прав и свобод устанавливаются лишь федеральным законодателем с тем, чтобы исключалось произвольное ухудшение условий правового статуса личности в отсутствие каких-либо объективных предпосылок. Предоставленная законодателю возможность определять пределы правоограничения направлена против злоупотребления правом свободного усмотрения органом государства или должностным лицом, осуществляющим административное преследование, т.е., по существу, на реализацию требования ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц <2>. Конституция РФ, закрепляя формулу соразмерности правоограничений, не определяет характер таких ограничений, степень их ущербности, достаточности в контексте того или иного вида юридической ответственности. Однако для целей универсального понимания конституционного предназначения правоограничений в демократическом правовом государстве Конституция РФ подразумевает качество меры необходимости, с одной стороны, и достаточности - с другой, применяемых органами государства легальных способов и средств ограничения правовых возможностей личности. Причем вопрос о достаточности пределов ограничения прав и свобод личности скорее вопрос целесообразности применения меры юридической ответственности, а не ее содержания. Вместе с тем конституционно предполагаемое требование достаточности пределов правоограничения исходит из таких ценностей, как проявление справедливого и гуманного отношения государства к личности.

-------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П //

СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.

<2> К таким выводам нас привели правовые позиции Конституционного Суда РФ,

сформулированные по делу о проверке конституционности Федерального закона от 2

декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (см.: Постановление

Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П // СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1254).

В целом формула достаточности пределов правоограничения в контексте юридического требования его допустимости выглядит следующим образом. Определяя средства и способы защиты своих интересов, государство может применять лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают вероятность диспропорционального ограничения правовых возможностей личности. Иными словами, при допустимости ограничения того или иного права государство может использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные конституционно одобряемыми целями меры правоограничительного воздействия. Допустимость и целеобусловленность ограниченного вмешательства государственных органов в правовой статус личности при административном преследовании предполагают пределы такого вмешательства и по кругу лиц <1>. Всякое вмешательство должно быть достаточно обоснованным как в конкретных обстоятельствах, так и в отношении конкретного индивида, при ограничении степени усмотрения органа государства или должностного лица, осуществляющего административное преследование. Такое формулирование пределов допустимости ограничения прав и свобод личности соответствует и общепризнанным принципам и нормам международного права. Например, п. 2 ст. 29

Всеобщей декларации прав человека устанавливается, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно в целях обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

-------------------------------<1> Как точно замечает А.Л. Кононов, "всякое вмешательство... должно быть строго

выборочным, а не общепоисковым. Оно не может носить всеобщий, тотальный характер, подвергая сомнению всякое лицо и подозревая его в причастности к правонарушению" (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативнорозыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой // СЗ РФ. 1998. N 34. Ст.

4368).

Выделение критериев (требований) соразмерности административных наказаний является условным и имеет общеюридическую значимость постольку, поскольку их свойства проявляются абстрактно, т.е. на конституционном уровне. Однако пределы, например, допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в силу их значимости могут определяться Конституцией РФ непосредственно, например, ч. 3 ст. 56

Конституции РФ закрепляет требование недопустимости ограничения прав и свобод,

предусмотренных ее ст. ст. 20, 21, ч. 1 ст. 23, ст. ст. 24, 28, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 40, ст. ст. 46 54. Кроме того, формулируя содержание тех или иных прав и свобод, Конституция РФ определяет пределы и условия их допустимого ограничения. Вместе с тем основная нагрузка юридической регламентации способов и средств (мер) правового ограничения свободы (в широком смысле) личности, а следовательно, и определение характера и степени их соразмерности с конституционно значимыми целями ложится на законодателя и правоприменителя. Отсюда технология соразмерного установления и применения административных наказаний как мер правового ограничения используется на уровне "обычного" законотворчества и правоприменительной деятельности административноюрисдикционных органов. Инструментарием указанной технологии выступают средства дифференциации и индивидуализации административных наказаний.

Подводя итог, отметим, что общеправовая категория соразмерности выражает достигнутый уровень правовой регламентации мер юридического ограничения прав и

свобод человека и гражданина в России и мер административной ответственности в частности. В правотворчестве и правоприменении соразмерность понимается как общеправовой принцип юридической ответственности в силу конституционного закрепления и международного признания. Не умаляя при этом нормативную обобщенность содержания принципа соразмерности и его универсальность, оговоримся, что данный принцип интересует нас с точки зрения его связи с административноделиктными отношениями. Этим вполне объяснима специфика характеристики принципа соразмерности и его определение как принципа соразмерности административных наказаний. Таким образом, рассматриваем соразмерность общеправовую категорию и принцип установления и применения административных наказаний, выражающий требования справедливости, как предполагающую установление административной ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении административного наказания.

В итоге принципиальное значение категории "соразмерность" сохраняется на всех уровнях и направлениях (отраслях) правового регулирования именно в силу его конституционного признания, а ее содержанию придается общеправовой характер, выражающийся в том, что публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут обосновать правовые ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям. Более того, рассмотрение категории "соразмерность" как принципа, определяющего пределы усмотрения, предоставленные властям при решении вопросов административного вмешательства в права и свободы личности, отвечает и правозащитным традициям, основанным на п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и ст. 18 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, и, как следует из общей последовательности изложения, служит адекватному развитию правовых позиций по проблемам ограничений в административном праве.