Глава iii. административное наказание: его понятие, содержание и цели

Глава iii. административное наказание: его понятие, содержание и цели

§ 1. Административное наказание: понятие и признаки

Разделяемое нами определение административного принуждения, системы административно-принудительных мер и места в ней административного наказания как исключительного способа реализации государственного принуждения, указанного в административно-правовой норме, предполагает однозначность понятия административного наказания. Между тем термин "административное наказание" обрел свое автономное значение в административном законодательстве недавно (с принятием КоАП РФ), заменив собой правовую категорию "административное взыскание".

На содержательную неточность терминологии "административное взыскание" указывалось еще в ранних трудах ученых-административистов XX в. Например, говоря о недопустимости отождествления наказания лишь с судом, А.А. Жижиленко делал следующий вывод: "...от того, что наказание, положенное по закону за известное преступление... назначается не судом, а иным органом власти, оно не теряет своего характера как наказание" <1>. Далее он утверждал, что административные взыскания не являются особым видом наказаний, а есть "то же наказание, лишь назначаемое в особом порядке, так как оно по своему внутреннему содержанию ничем не отличается от всякого иного наказания... все те положения, которые имеют значение для наказания вообще, должны сохранять свое значение и для административных взысканий" <2>. Однако даже в советской справочно-энциклопедической литературе административное взыскание стало

трактоваться как мера наказания, применяемая уполномоченными государственными органами или должностными лицами за административное правонарушение <3>.

-------------------------------<1> Жижиленко А.А. Наказание. Его понятие и отличие от других

правоохранительных средств. Пг., 1914. С. 657.

<2> Там же. С. 660. В целом А.А. Жижиленко их рассматривал как разновидности единого родового понятия "наказания за неправду", различие которых усматривалось лишь в порядке назначения этих мер.

<3> См., например: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. С. 217. Более того, термины "взыскание" и "наказание" в справочной литературе рассматриваются как равнозначные (см. подробнее: Александрова З.Е. Указ. соч. С. 64).

На современном же этапе отказ законодателя от термина "административное взыскание" различными учеными-административистами объясняется по-разному. М.С. Студеникина причины смены терминов объясняет тем, что "любая мера ответственности обязательно содержит в себе какие-то ограничения или лишение прав и свобод субъекта, привлекаемого к ответственности. Сами же эти лишения или ограничения прав составляют содержание наказания как адекватной реакции государства на совершенное правонарушение" <1>. А.П. Шергин, считая, что термин "административное наказание" точнее отражает суть карательной санкции и не создает тавтологической ситуации с законодательной конструкцией "взыскание взыскивается", утверждает, что он более согласуется с названием уголовно-правовой санкции "наказание" <2>. В то же время в юридической литературе встречаются и довольно расплывчатые пояснения причин смены терминов, в основе которых лежит абстрактная аргументация, не вносящая ясности в этот вопрос. В частности, Е.А. Котельникова считает, что замена терминов "административное взыскание" на "административное наказание" "по сути соответствует целям и задачам построения демократического, правового и справедливого государства" <3>. Другие авторы при анализе причин смены указанных терминов исходят из того, что "законодатель стремился подчеркнуть общественную опасность административного правонарушения" <4>. Более развернуто объясняет причину смены терминов Д.Н. Бахрах, акцентируя внимание на том, что "новое название мер административной ответственности, во-первых, лучше раскрывает их карательное содержание и предназначение, во-вторых, подчеркивает их связь и близость к мерам уголовной ответственности, в-третьих, отражает общие черты этих видов ответственности", к числу которых он относит: "применение карательных санкций (1) за совершение правонарушения, составы которых четко закреплены законами (2), только субъектами публичной власти (3) к лицам, которые не находятся от них в служебной зависимости (4)"

<5>. В свою очередь, Ю.С. Адушкин, раскрывая интегративные причины смены терминов, пишет о том, что:

-------------------------------<1> Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных

правонарушениях. С. 5.

<2> См.: Шергин А.П. Указ. соч. С. 44.

<3> Котельникова Е.А. Административное право: Учеб. пособие. Ростов н/Д, 2003.

С. 190.

<4> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. М., 2002. С. 54.

<5> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М., 2002. С. 38.

1) это в полной мере позволяет распространить на них общий режим международных стандартов механизма защиты прав и основных свобод человека, предполагающего универсальную трактовку правовой категории "наказания" ввиду несовпадений и других

особенностей регулирования в национальных правовых системах оснований и процедур применения уголовных и административных санкций;

2) меры административной ответственности, став "наказаниями", логично вписываются в сферу действия конституционного запрета жестокого и унижающего человеческое достоинство наказания;

3) определением "наказательной" природы административно-деликтных санкций создана база для изменения по ряду параметров концептуальных и законодательных подходов к соотношению административной и уголовной ответственности, часто являющейся по своей сути вариантом усиленной ответственности за однородное (иногда и одноименное) противоправное деяние <1>.

-------------------------------<1> См.: Адушкин Ю.С. Система административных наказаний // Актуальные

проблемы административного законодательства и правоприменительной практики:

Материалы межрегион. науч.-практ. конф. Тамбов, 2003. С. 41.

В литературе встречаются и противоположные позиции, в которых критикуется смена терминологии, непоследовательность федерального законодателя в понимании административно-карательных санкций наряду с санкциями в трудовом, дисциплинарном законодательстве, девальвацией идеи обособленности наказаний по уголовному закону и затруднением правоприменения <1>.

-------------------------------<1> См.: Всеволодов С., Багаутдинов Ф. Смешение терминов затрудняет

правоприменение // Российская юстиция. 2002. N 11. С. 20; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. С. 508; Хорьков В.Н. Меры административной ответственности по законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь (сравнительное исследование) // Правоведение. 2005. N 1. С. 143.

Учитывая вышеизложенное и для целей усиления аргументации смены терминологии, добавим, что любой язык очень рациональная система: если исчезает понятие или явление, исчезает и слово, его обозначавшее. Толковый словарь русского языка определяет слово "взыскание" как переносное со значением "наказание, мера воздействия" <1>. Вместе с тем сумма значений производного глагола "взыскать" более велика, чем у слова "наказывать". Она включает в себя не только значения "подвергнуть наказанию", привлечь кого-либо к ответственности", но и значение "заставить уплатить". Таким образом, в русском литературном языке слова "наказание" и "взыскание", так же как и производные от них, идентичны по смысловой нагрузке и используются как синонимы.

-------------------------------<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 81.

Схожая ситуация и в иностранных языках. К примеру, на английский язык слово "взыскание" переводится как penalty, а слово "наказание" punishment; однако слово penalty не имеет соответствующего глагола, вследствие чего русские глаголы "взыскать" и "наказать" на английский язык переводятся как to punish; во французском языке аналогичное слово русскому "взыскание" le reconvrement узкоспециализированный юридический термин; в литературной речи используется la punishion "наказание", употребляются же эти оба слова с единственным глаголом punir ("наказывать"). В немецком языке была достигнута наибольшая степень обобщенности исследуемых терминов. Словом "straf" обозначаются понятия "наказание", "взыскание денежных средств", "штраф" (как мера наказания), но это слово употребляется при этом с определенным глаголом, по которому можно определить, о каком конкретном виде наказания идет речь в данном случае. Отсюда наличие в различных языках равнозначных понятий можно объяснить сходством исторического развития явлений, вызвавших их к

жизни, административного и уголовного права. Таким образом, смена терминов в КоАП РФ неслучайна. Она во многом вызвана также необходимостью обеспечения согласованности формы и содержания исследуемой правовой категории, что вполне объяснимо с точки зрения общей диалектики правового регулирования <1>.

-------------------------------<1> Показательным представляется объяснение такой диалектики, данное В.А.

Шабалиным. Он указывает, в частности, что "общая диалектика правового регулирования в своей сущности это диалектика формы и содержания. Содержание реальные общественные... отношения в конечном итоге "управляют" правовой формой. Но эта последняя... не инертна, не пассивна по отношению к содержанию, а подвижна, динамична, конструктивна" (Шабалин В.А. Методологические вопросы правоведения (в связи с теорией и практикой социалистического управления). Саратов, 1972. С. 135).

Однако задача раскрытия сущности административного наказания, его правовой природы лишь на терминологическом уровне не вносит предельной ясности в такой вопрос. Она усложнена отсутствием в юридической науке обстоятельного исследования понятия и признаков административного наказания не столько ввиду новизны этой терминологии, сколько отсутствием вообще в административно-правовой теории и практике достаточной научной проработки категориально-дефинитивного аппарата указанного правового явления. В то же время в правовой науке вопросам исследования природы наказания (пока лишь в уголовном праве) уделено и уделяется до сих пор пристальное внимание ученых-юристов, сформирован солидный доктринальный пласт информации, обеспеченный к тому же законодательством. Может быть, это объяснялось относительно большей актуальной востребованностью и эффективностью в социалистической практике уголовно-карательных мер на фоне применения административных взысканий прежде всего как административно-командного рычага (инструмента) воздействия преимущественно на экономические отношения для обеспечения повсеместных потребностей социалистического государства. Смена же ценностных ориентиров российского общества, получивших в конце XX в. воплощение в государственно-правовой идеологии, потребовала изменения национального законодательства и затронула сферу отношений, регламентируемых КоАП РСФСР.

Действующий КоАП РФ, по-новому определивший задачи и содержание административно-наказательной политики государства, кардинально изменил назначение административно-карательных мер, придав им иной акцент в деле борьбы с административными деликтами. В связи с этим в новых подходах нуждается исследование различных аспектов проблемы административного наказания: сущности и содержания административного наказания, его функциональных возможностей и целей, а также самого определения понятия административного наказания в законе и в теории права.

Понятие административного наказания в отечественном административном законодательстве впервые дано в ст. 3.1 "Цели административного наказания" КоАП РФ. Анализируя данную статью, можно сделать вывод о том, что все дискуссии о понятии административного наказания велись через содержание целей административного наказания. Это имеет место из-за того, что авторы закона два самостоятельных понятия (определение административного наказания и его цели) рассматривают как одно понятие. Данное в КоАП РФ понятие административного наказания (как говорилось ранее) терминологически несущественно отличается от понятия административного взыскания, закреплявшегося в КоАП РСФСР, что дает право с некоторой долей условности говорить о преемственности дефиниции исследуемой правовой категории и возможности анализа дореформенной административно-правовой литературы.

В административно-правовой литературе понятие административного наказания

(взыскания) используется в самых различных значениях:

1) как реакция государства на совершенное административное правонарушение <1>;

<1> См., например: Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц: понятие и признаки // Труды Московской государственной юридической академии: Сб. ст. Вып. 5. М., 1999. С. 33; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. А.А. Николаева: В 2 т. Т. 1. М., 2003. С. 38; Якуба О.М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: Дис. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1963. С. 142.

2) мера ответственности за административное правонарушение <1>;

-------------------------------<1> См., например: Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. III:

Административная юрисдикция / Под ред. А.П. Коренева, В.Я. Кикотя. М., 2002. С. 20; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М., 2002. С. 36; Ответственность за нарушение таможенных правил / Под ред. А.Н. Козырина. М., 1999. С. 15; Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2002. С. 48; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 590; и др.

3) санкция за совершение административных проступков <1> или как применение государством предусмотренных в административно-правовой норме карательных (штрафных) санкций к правонарушителям <2>;

-------------------------------<1> См., например: Дмитриев Ю.А., Евтеев А.А., Петров С.М. Административное

право: Учебник. М., 2005. С. 294 295; Жмотов А.И. Государственное управление охраной природы в СССР / Под ред. В.М. Манохина. Саратов, 1983. С. 111, 115.

<2> См., например: Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учеб. пособие. М., 1999. С. 39; Дымченко В.И. Указ. соч. С. 40; Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 52 53.

4) выражение отрицательной оценки государством совершенного правонарушения и самого правонарушителя <1>;

-------------------------------<1> См., например: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных

правонарушениях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. М.,

1997. С. 57; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 30; Шергин А.П. Понятие административного взыскания // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1968. N 6. С. 41.

5) кара, т.е. причинение виновному в совершении административного правонарушения определенных страданий, лишений и т.д. <1>;

-------------------------------<1> См., например: Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс

лекций. М., 1997. С. 155; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 223; Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. ред. Д.Н. Бахрах. Свердловск, 1980. С. 56; Розенфельд В.Г., Серегина В.В. Административное принуждение (понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения): Учеб. пособие. Воронеж, 1996. С. 73 74; Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях. С. 5.

6) вид административного принуждения или принудительная мера государственного воздействия на нарушителя соответствующих административных правил <1> и т.д.

<1> См., например: Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР: Учебник. М., 1946. С. 101 102; Игнатенко В.В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: Проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях. Иркутск, 1998. С. 72; Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 159; Советское административное право: Учебник / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. С. 232.

Представляется, что каждое из указанных значений, раскрывая особую грань, особое свойство такого разностороннего явления, как административное наказание, высвечивает его разные оттенки и имеет право на существование, теоретически может быть отражено в понятии административного наказания или даже принято за основу при его определении. Но ввиду того что каждое явление обладает своей особой сущностью, которая должна найти отражение в определении, среди приведенного многообразия значений и свойств административного наказания должно быть выделено стержневое, отражающее сущность данного понятия, его наиболее важные, характерные свойства, которые определяют смысл существования административного наказания, его предназначение и роль в жизни общества.

Вместе с тем закон определяет административное наказание как установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ). Из указанного определения можно выделить несколько признаков административного наказания, выводимых не столько путем текстуального прочтения, сколько путем логико-юридического, научного и системного осмысления его дефиниции. Соответствие понятия "административное наказание" требованиям логики обусловлено тем, "чтобы любое понятие, как точно замечает С.Н. Братусь, было адекватно своему содержанию, чтобы понятия разграничивались по своим отличительным сущностным признакам" <1>. Из такого подхода следует, что административное наказание, как и всякая другая правовая конструкция, представляет собой наиболее высокую правовую абстракцию, охватывающую ряд однопорядковых понятий низшего уровня (в нашем случае это виды административных наказаний) и выявляющую главное, особенное и существенное в этих понятиях. Смысл правовых конструкций Д.А. Керимов видит в том, что "соответствующие понятия объединяются в единое целое, на основе которого посредством дедукции делаются логические выводы, применимые к понятиям низшего порядка" <2>. Поэтому исходя из закона гармонии, взаимосвязи и взаимообусловленности социальных явлений учитывается совокупный характер дефиниции "административное наказание", формируемый на основе общего знаменателя, выводимого из предикатных характеристик видов административных наказаний.

-------------------------------<1> Братусь С.Н. Юридическая ответственность и сознание долга // Вопросы теории

государства и права. Вып. 6. Саратов, 1983. С. 58.

<2> Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998. С. 51.

Учитывая то, что КоАП РФ закон, положения которого состоят в системном единстве, следует заметить также, что решающее воздействие на дефиницию административного наказания оказывает ряд других законоположений общерегулятивного (принципиального) значения. К таким, в частности, можно отнести положения гл. 1 и 2

КоАП РФ, определяющих задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, общее содержание и характер административно-карательной политики Российского государства. Причем за основу характеристики административного наказания берется также и учет его места в системе административно-принудительных мер как отраслевой совокупности средств государственного принуждения.

Таким образом, из понятия административного наказания, данного в КоАП РФ,

можно выделить следующие признаки:

1) административное наказание есть установленная государством мера ответственности;

2) административное наказание применяется лишь за совершение административного правонарушения;

3) административное наказание может быть применено только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения;

4) административное наказание есть кара, которая заключается в обусловленном им лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя;

5) административное наказание всегда носит личный характер и не должно затрагивать интересы третьих лиц;

6) административное наказание применяется широким кругом органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

7) административное наказание всегда влечет последствие, при котором нарушитель и после исполнения административного наказания считается подвергнутым такому наказанию.

Все перечисленные признаки административного наказания являются собственно административно-правовыми. Кроме того, следует оговориться, что они носят условный характер, поскольку связаны между собой внутренней связью и на практике реализуются вместе и одновременно (особенно первый, второй, третий, четвертый и пятый). Процессуальные аспекты применения административных наказаний, частным выражением которых выступают, например, вопросы административного судопроизводства либо характера административных дел, являются немаловажным компонентом административно-наказательной политики государства и существенной гарантией прав и свобод участников производства по делам об административных правонарушениях. Однако подразумевающий это шестой признак носит скорее административно-процессуальный характер и на суть исследуемого явления не влияет, хотя и выражает особый differentia specifica характер применения как отдельных административных наказаний, так и в целом административных наказаний в сопоставлении с мерами иных видов юридической ответственности. Последний (седьмой) признак является последствием исполненного (примененного) административного наказания, само административное наказание, его содержание он не раскрывает, но тем не менее является его неотъемлемой частью.

Первый признак это установленная государством мера ответственности. Необходимость сосредоточения механизма административно-правового воздействия и прежде всего административных наказаний в руках государства очевидна и вытекает из публично-правовой характеристики юридической ответственности в целом. В административно-правовой литературе данный тезис никем и никогда не оспаривался, что является вполне закономерным. Тезис о том, что "административное наказание установлено государством", имеет как формальную (поверхностную), так и содержательную (сущностную) ценность.

Формальный признак означает, что административное наказание как вид административного принуждения устанавливается законом об административных правонарушениях, который принимается законодательными органами государства <1>. Придавая вопросу установления административных наказаний уровень законодательной регламентации, законодатель преследовал цель исключить имевшие место в прошлом случаи установления административных взысканий "оперативными" актами, т.е. нормативными правовыми актами органов управления подзаконного характера.

-------------------------------<1> Его воспроизведение в самой дефиниции "административное наказание", кстати,

не обязательно, тем более что оно не только бы взаимоисключило такое указание, как

"устанавливается государством", но и чрезмерно формализовало и обеднило бы роль

государства в установлении административных наказаний, что составляет уже более содержательную, нежели формальную, ценность.

Вместе с тем и вопрос законодательного регулирования института административных наказаний решен в действующем законодательстве более организованным, систематизированным образом. Согласно Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (п. "к" ч. 1 ст. 72). Отсюда следует, что законодательное регулирование вопросов совместного ведения осуществляется на двух уровнях государственной власти: федеральном и региональном (субъектном). Последовательное разграничение предметов ведения и полномочий в пределах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Федеральным законом, призванным разграничить компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ в пределах их совместного ведения, является КоАП РФ, который с первой же статьи определил, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1). КоАП РФ определил также, что вопрос установления перечня видов административных наказаний и правил их применения относится к ведению Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 1.3). Таким образом, ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ установлен исчерпывающий перечень административных наказаний, которые могут быть применены за совершение административного правонарушения. Административное наказание можно считать установленным государством с формальной точки зрения, если оно установлено законодательным органом государства, в надлежащей форме, т.е. законом, в предусмотренном законом порядке и введено в действие в соответствии с действующим законодательством.

С содержательной же стороны административное наказание может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы так называемые существенные элементы правоограничения. Существенные элементы правоограничения указывают, по сути, на то, что административное наказание:

1) устанавливается и применяется государством в общественно значимых интересах;

2) применяется только от имени государства;

3) содержит четко определенный объект (объекты) ограничений с указанием количественных пределов (максимального, а в необходимых случаях и минимального) вмешательства в правовой статус нарушителя;

4) выражает характер не какой-либо, а именно административной ответственности, что, впрочем, обеспечивается и рядом других присущих административным наказаниям признаков.

В сущности, административное наказание как прерогатива государства выражает прежде всего официальную государственную оценку административных деликтов и лиц, их совершающих. В связи с этим административное наказание есть государственное порицание лица, совершившего административное правонарушение. Однако государственный характер административного наказания означает также и то, что оно устанавливается и применяется государством в общественно значимых интересах, т.е. в интересах хотя и государства, но проистекающих из общественной необходимости. Собственно общественно значимые интересы это не такие интересы, которые превалируют над частным лишь количеством придерживающихся их лиц. Общественно значимые интересы выступают усредненным выражением, общим знаменателем частных интересов, т.е. юридически значимой формой их объективации. Иными словами, это совокупность тех же частных интересов, но детерминированных наиболее общими предпосылками (причинами) социального существования субъекта, а не сугубо

односторонними его личными притязаниями <1>. Будучи закрепленными в юридических источниках права, начиная от Конституции РФ и заканчивая законами, общественно значимые интересы получают нормативное выражение.

-------------------------------<1> Такие притязания, конечно, могут иметь силу общепризнанного обстоятельства,

но и их юридическое значение усреднено тем, что их мера (измерение) предельно связана как с объективно минимальными природно-присущими и необходимыми потребностями лица, так и объективно максимальными субъективно-присущими, но не нарушающими меру (аналогичную свободу) частных притязаний других индивидов, потребностями этого же лица (а именно когда притязания (возможности) одного лица очерчиваются притязаниями (возможностями) другого, но при этом таковые признаются субъективно и (а не или) объективно присущими). О диалектике субъективного и объективного в понятии интереса см.: Здравомыслов А.Г. Проблема интереса в социологической теории. Л., 1964. С. 6 7; Керимов Д.А. Потребность, интерес и право // Правоведение. 1971. N 4. С. 100 103; Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 210.

На конституционном уровне общественно значимые интересы закреплены с тем, чтобы определить круг основополагающих обязательств государства и служат целями, определяющими смысл, содержание и приоритетные направления деятельности государства <1>. В русле административно-деликтной сферы руководящую роль играют конституционно значимые цели деятельности государства по ограничению прав и свобод человека и гражданина, в том числе посредством установления и применения административного наказания. Они закреплены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. На отраслевом (административно-деликтном) уровне общепризнанные интересы или конституционно значимые цели закрепляются в задачах законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) <2> и предопределяют цели применения административного наказания (ст. 3.1 КоАП РФ).

-------------------------------<1> Как указывает Ю.А. Тихомиров, осознанный общественный интерес становится

целью деятельности государства и опосредуется в праве именно как стремление к удовлетворению признаваемых общественных интересов (см.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 5).

<2> Близким по смыслу можно признать положение о том, что любая отрасль законодательства предусматривает достижение позитивных целей (читаем: конституционно значимых) правового регулирования так называемых задач законодательства (см.: Агапов А.Б. Административная ответственность. С. 29).

Не возвращаясь к ранее рассмотренному вопросу о конституционных критериях соразмерности административных наказаний, отметим лишь, что в наиболее общем виде рассматриваемый существенный элемент правоограничения означает, что административное наказание устанавливается и применяется государством лишь в интересах, значение которых в конкретной ситуации превалирует над частным, и в силу прямого указания в законе на то, что требование защиты публичного интереса перевешивает требование недопустимости умаления правовых возможностей лица, а сами такие ограничения должны быть адекватны социально необходимому результату.

Государственный характер административного наказания недвусмысленно свидетельствует также и о публичном характере административного наказания (применяемым от имени государства). Критерий применения административного наказания только от имени государства выражается в применении административного наказания лишь прямо указанными в законе органами, которые наделены правом на ведение производства по делам об административных правонарушениях и применяют административное наказание не от своего имени или в счет удовлетворения собственных,

ведомственных интересов, а от имени государства и в общественно значимых интересах. Публичная природа административного наказания включает то общепризнанное отношение к нему государства, которое позволяет рассматривать меру административной ответственности как социально разрешенные уровень и форму государственно-властного вмешательства в права отдельного лица. Отсюда в сугубо публичном значении административное наказание выступает как мера, в использовании которой лежит государственный (публичный) интерес <1>. В то же время как общественный, так и государственный интересы сходятся в том, что применение административного наказания является исключительной компетенцией государства.

-------------------------------<1> Как точно по этому поводу указывается в правовой литературе, публичный интерес подталкивает государство к вмешательству в частные дела, где общая цель однозначна как обеспечение нормального правопорядка в стране (см.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М., 1997. С. 198).

Вместе с тем очевидно, что указанный критерий призван не только констатировать традиционно функцию государства как гаранта от постороннего (помимо государственного) вмешательства в правовой статус лица, но и обеспечить правовой характер деятельности самого государства в сфере административно-деликтных отношений. В силу именно такого понимания государство в лице его органов должно неукоснительно подчиняться установленным законом целям, задачам, принципам и существенным условиям назначения и применения административных наказаний, что в противном случае сводит как административное преследование, так и смысл привлечения к административной ответственности к нулевому результату.

В контексте какого-либо вида юридической ответственности наказания являются мерами, отражающими характер правового воздействия, его целевое и функциональное предназначение в системе средств государственного принуждения. Административное наказание как мера своими качественными и количественными параметрами выражает суть административной ответственности, влияет на ее признаки, содержание и структуру, в то же время понятием меры административной ответственности охватывается лишь административное наказание как единственно истинное и адекватное проявление характера данной ответственности, без которого и речи не может быть о реализации ею своих функциональных задач.

Говоря об административном наказании как мере ответственности, законодатель подразумевает определенные количественные и качественные пределы такого наказания, нарушение которых не допускается ввиду существенного искажения сущности принудительного воздействия, не отвечающего целям общего административнокарательного принуждения. "Только в рамках наказания как меры административной ответственности, как правильно замечает Л.А. Калинина, судья, уполномоченные органы исполнительной власти и должностные лица применяют наказание к конкретному лицу" <1>. Отсюда исключительно важное значение имеет следование принципу законности при решении вопроса о наложении административного наказания в части требований, предъявляемых к учету, в нашем случае материальных положений КоАП РФ, которые, как показывает правоприменительная практика, в ряде случаев не соблюдаются. Такого рода нарушения связаны зачастую с неправильным применением административных наказаний, выходом за пределы санкции правовой нормы посредством превышения либо неправомерного снижения размера конкретной санкции <2>. На недопустимость выхода за пределы санкций статей Особенной части КоАП РФ указывается и в правовых позициях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, по сути которых возможность назначения административного наказания ниже низшего предела, установленного санкцией определенной статьи КоАП РФ, не предусматривает; административно-юрисдикционный орган при рассмотрении дела об

административном правонарушении или при рассмотрении жалобы на постановление по такому делу вправе смягчить наказание, снизив его размер, но не ниже низшего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи КоАП РФ <3>.

-------------------------------<1> Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред.

Ю.М. Козлова. М., 2002. С. 146.

<2> Подробнее об этом см.: Судебное рассмотрение административных дел:

правовая реальность и перспективы развития: Пособие для судей. М., 2002. С. 230.

<3> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за III

квартал 2003 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 3 и 24 декабря

2003 г. // БВС РФ. 2004. N 3. С. 27; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // ВВАС РФ.

2003. N 3. С. 29; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от

3 апреля 2003 г. N А65-15957/02-СА2-22; Обзор практики рассмотрения судами Красноярского края дел об административных правонарушениях за 2005 г., утв. Постановлением Красноярского краевого суда от 6 февраля 2006 г. // Буква закона. 2006. N 41.

Вместе с тем региональная судебная практика иногда идет по иному пути. Приведем лишь несколько характерных примеров.

Мировым судьей Ленинского района г. Астрахани вынесено постановление, которым гражданину Д. за управление автомобилем в нетрезвом состоянии было назначено административное наказание в виде лишения прав управления транспортным средством сроком на шесть месяцев. Однако санкцией ст. 12.26 КоАП РФ за данное правонарушение предусмотрено административное наказание в виде лишения права управления транспортным средством на срок от полутора до двух лет.

Постановлением Красноярского районного суда Астраханской области вынесено предупреждение предпринимателю Ф. за совершение нарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. Между тем санкцией этой статьи предусмотрено лишь наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3000 до 4000 руб.

Мировым судьей судебного участка в Бирилюсском районе П. была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.8

КоАП РФ, и подвергнута наказанию в виде штрафа в сумме 700 руб. Между тем законом за совершение данного правонарушения предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 руб.; на должностных лиц от 2000 до 3000 руб. <1>.

-------------------------------<1> См.: письмо Пермского областного суда от 14 октября 2002 г. N 05-17-1

"Методические рекомендации по отдельным вопросам применения Кодекса РФ об административных правонарушениях" // Бюллетень Главного управления Министерства юстиции РФ по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу, Пермского областного суда, Арбитражного суда Пермской области. 2002. N 9; Справка Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Кировской области по результатам изучения практики рассмотрения мировыми судьями, судьями районных судов и Кировским областным судом административных дел в 2003 г. // Информационный бюллетень. 2004. N 2(16).

О подобного рода недостатках в работе судов других субъектов РФ неоднократно указывалось в административно-правовой литературе <1> и в обзорах региональной судебной практики, судебных разъяснениях <2>. Данные примеры свидетельствуют о явном искажении юридического назначения административного наказания, что приводит к деформации самого института административной ответственности.

-------------------------------<1> См., например: Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. М.,

2003. С. 74 75; Стуканов А. Больше внимания надзору по административным делам //

Законность. 1996. N 4. С. 30; Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 58.

<2> См.: Справка Красноярского краевого суда от 1 февраля 2004 г. "О практике применения судами Красноярского края Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Управления Судебного департамента.

2004. N 26.

КоАП РФ определяет также административное наказание как меру ответственности не всякой, а именно административной. Указание на вид ответственности содержится в ч.

1 ст. 3.1 КоАП РФ. Поэтому административное наказание служит "измерением" административной ответственности лишь тогда, когда оно установлено государством за совершение именно административного правонарушения и включает ограничения прав и свобод лица, не выходящие за пределы минимально и максимально допустимого (общего) уровня административно-карательного воздействия. Выражая общие параметры административно-наказательного воздействия на правонарушителя, административное наказание выступает мерой, завершающей административное преследование, и итоговым показателем административной ответственности. В наиболее общем виде ограничительный показатель административной ответственности определяется собирательно. Знаменателем карательных свойств каждой разновидности административного наказания, пороговыми значениями выступают, с одной стороны, наименее суровое административное наказание предупреждение (минимальный показатель), а с другой определенная конкретной санкцией наиболее суровая совокупность видов административных наказаний (максимальный показатель) <1>. Тем не менее ощутить ограничительный потенциал административной ответственности на уровне видов административного наказания либо административного наказания вообще практически невозможно, поскольку "чувствительность" административной ответственности за совершение правонарушения проводится федеральным законодателем исключительно в рамках санкции конкретной статьи Особенной части КоАП РФ. Однако из этого не следует, что административное наказание приобретает характер санкции или наоборот.

-------------------------------<1> Это такой максимально предельный потенциал административной

ответственности, который возможно ощутить лишь гипотетически единовременным применением к одному и тому же лицу всех соответствующих его административноделиктному статусу и конкретной санкции административных наказаний на уровне видов, включая прежде всего административный арест, если говорить о физических лицах.

Не касаясь проблемы определения санкции в праве детально, оговоримся, что категории "административное наказание" и "санкция" в ситуации административноделиктного регулирования расходятся по природе своего существования. Выскажем по этому поводу лишь наиболее значимые и общие соображения.

Административно-правовая санкция представляет собой указание в административно-правовой норме на правовые последствия негативного характера, выраженные в мерах принудительного воздействия, применяемых преимущественно в административном порядке. Административное же наказание представляет собой установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения, применяемую только к лицу, признанному виновным в совершении такого правонарушения (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ). Административное наказание получает формальный аспект санкции в результате лишь его правового определения в административно-правовой норме именно как юридического последствия совершенного административного правонарушения. Допустимо, конечно, и то, что наказание и санкция -

две стороны одного и того же явления, которое на формальном (теоретическом) уровне воспринимается как составляющая правового предписания, по сути, носящая нормативноразрешительный характер (т.е. этимологически - само санкционирование), а на материальном (практическом) уровне получает реальное выражение, воплощение в жизнь и материализуется в общих либо конкретных мероприятиях (действиях, условиях). Вместе с тем заметим, что в правовой действительности любое разграничение между административно-правовой санкцией и административным наказанием в известной мере условно, так как административные наказания есть не что иное, как материя, для которой предписывающий характер санкции получает формальное выражение. В силу этого обстоятельства противопоставление указанных правовых категорий оправданно лишь в познавательных целях, как показательна в этом отношении, к примеру, и практика некоторых зарубежных стран <1>. Кроме того, допуская подобное противопоставление, нужно иметь в виду, что административно-правовая санкция и административное наказание - однопорядковые категории, они едины по своей государственнопринудительной сущности.

-------------------------------<1> См., например: Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 107 108.

Напомним также, что по вопросу сопоставления категорий "административная ответственность" и "административное наказание" придерживаемся позиции тех, кто соотносит их как целое и часть (К.С. Бельский, Н.М. Конин, В.М. Манохин). Формула такого соотношения указывает, по существу, на то, что административное наказание следует рассматривать как элемент структуры административной ответственности, как ее итог, результат, статическую и динамическую единицу. Административное наказание как мера своими качественными и количественными параметрами выражает суть административной ответственности, влияет на ее признаки, содержание и структуру. В то же время понимание административного наказания как меры административной ответственности, по сути, категория более высокой абстракции, чем понимание административного наказания в собственном смысле этого слова; при этом степень понимания административного наказания поднимается до уровня его восприятия как категории административной ответственности.

Являясь мерой именно административной ответственности, административное наказание служит известным средством и критерием отграничения административной ответственности от других видов юридической ответственности (уголовная, гражданскоправовая и дисциплинарная). Специализацию административного наказания в системе мер юридической ответственности в наибольшей степени обусловливает набор присущих ему признаков. Специфика административного наказания видится в том, что оно есть установленная государством мера не какой-либо, а именно административной ответственности; применяется лишь за совершение административного правонарушения; представляет собой карательную меру, которая заключается в обусловленном ею лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя, не превышающих уровень уголовного обременения; носит личный характер и не затрагивает в отличие от гражданско-правовых мер интересы третьих лиц; применяется широким кругом органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и не находящихся с преследуемым лицом в отличие от дисциплинарных взысканий в отношениях непосредственного подчинения.

На данном этапе резюмируем, что административное наказание в структуре административной ответственности должно выступать в качестве диалектически единой качественной и количественной его составляющей, которая может функционировать как правовая часть целого, воздействующая и соответствующим образом определяющая

характер того целостного правового образования (административной ответственности), в составе которого оно (административное наказание) обрело известную "автономность".

Вторым признаком административного наказания является то, что оно применяется лишь за совершение административного правонарушения. Существенная особенность данного признака заключается в том, что он используется наряду с таким основным институтом науки административного права, как административное правонарушение.

Административное правонарушение и административное наказание это понятия взаимозависимые и взаимообусловленные, что не исключает различия между ними. Административное правонарушение определяется административно-деликтным законом в целях обеспечения правильного и обоснованного применения мер административной ответственности. На такую (определяющую) значимость понятия административного правонарушения одним из первых обратил внимание А.Е. Лунев, который справедливо указывал на необходимость выявления специфического содержания административного проступка, так как "без административного проступка как особого вида правонарушения нет и не может быть административной ответственности" <1>. Более того, без законодательной регламентации категории "административное правонарушение" невозможно выявление функциональной роли мер административной ответственности, что может негативно отражаться на обеспечении справедливости при применении законов об административных правонарушениях <2>.

-------------------------------<1> Лунев А.Е. Указ. соч. С. 31.

<2> Такую же в принципе позицию занимает В.В. Игнатенко, но применительно к вопросу классификации административных правонарушений и, соответственно, к дифференциации административных наказаний (см.: Игнатенко В.В. Указ. соч. С. 58).

КоАП РФ определяет административное правонарушение как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1). В сущности, административное правонарушение это действие (бездействие), вредное (опасное) для общества и государства, обращенное против его прав и интересов, личных прав и интересов граждан; административное наказание это мера, сосредоточенная на защите нарушенных прав и интересов. Административное правонарушение и административное наказание, таким образом, связаны между собой как действие и противодействие, как вред и борьба с вредом, как нарушение закона и негативная реакция на такое нарушение. Административное наказание всегда объективно выступает в виде отрицательной реакции государства, общества на совершаемое правонарушение и выражается в активном административно-принудительном воздействии на делинквента негативным образом.

Вместе с тем из понятия административного правонарушения вытекает, что административное наказание представляется выражением того особого отношения, которое возникает между совершившим это деяние и государством. С точки зрения правонарушителя административное наказание является последствием им учиненного с точки зрения же государства мерой, применяемой вследствие совершенного виновным деяния. Таким образом, административное наказание есть выражение юридического (общественно-государственного) отношения, возникающего между государством и правонарушителем, поскольку к области административно наказуемых деяний могут быть отнесены только те деяния, которые изменяют, уничтожают или создают угрозу интересам государства и общества.

Если рассматривать сугубо логический аспект соотношения данных категорий, то следует заключить, что вышеприведенная законодательная дефиниция административного правонарушения содержит четыре признака: общественная вредность деяния; противоправность; виновность; наказуемость <1>, которые признаются в качестве

основных и в судебной практике <2>. Интересующий же нас признак наказуемость деяния, как уже было отмечено, "сопровождает" признак "общественной вредности деяния" и состоит в наличии санкции в структуре каждой статьи Особенной части КоАП РФ. По этому же принципу построено определение понятия административного правонарушения в ст. 2.1 КоАП РФ с той лишь разницей, что оно наделяет статусом формально значимого признака не саму предусмотренность деяния административноделиктным законом в качестве правонарушения, не наличие в деянии всех признаков состава правонарушения и не соответствие деяния составу правонарушения, а установление указанным законом административной ответственности в виде меры административного наказания. Из изложенной позиции не следует, что административное наказание является структурной составляющей административного правонарушения; в контексте последнего административное наказание обозначается в лучшем случае как угроза, запрет под угрозой наказания, само собой разумеющаяся возможность последствие негативного характера. Как правильно в данной связи пишет А.В. Поляков, "правонарушение, как разрыв в континуальности правовых коммуникаций, предполагает ответную реакцию государства" <3>.

-------------------------------<1> Вопрос содержания административного правонарушения не является

принципиальным, но тем не менее полагаем необходимым дополнить, что в административно-правовой литературе в содержании административного правонарушения некоторыми учеными-административистами выделяются пять признаков: деяние (действие, бездействие), общественная вредность, противоправность, виновность и наказуемость (см.: Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. С. 54; Севрюгин В.Е. Современная административно-правовая доктрина проступка в отраслевой теории права // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 4. С.

146). В последнее время можно встретить в административно-правовой литературе выделение шести признаков административного правонарушения: общественная вредность; административная противоправность; деяние (действие или бездействие); деяние, совершенное физическим или юридическим лицом; виновность; наказуемость (см.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М., 2004. С. 491 492).

<2> См.: Определение Верховного Суда РФ от 18 апреля 2003 г. N 51-В02-19; Постановление Верховного суда Чувашской Республики от 4 марта 2004 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении материалов об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права граждан".

<3> Поляков А.В. Указ. соч. С. 807.

Следовательно, из логики права вытекает связующее единство правонарушения и наказания: закон с необходимостью связывает с правонарушением наказание; в понятии правонарушения, по существу, подразумевается его противоположность наказание <1>. То, что составляет содержание правонарушения, нарушение субъективного и (или) объективного права выступает одновременно основанием для наказания. В последнем суть диалектической связи административного правонарушения и административного наказания. А они, будучи самостоятельными понятийными единицами административноделиктного законодательства, таким образом, взаимодействуют друг с другом в контексте административной ответственности, элементарными и имманентными категориями которой они же и выступают. Говоря иначе, ситуация, при которой у статьи, содержащей состав административного правонарушения, отсутствовала бы связанная с ней санкция, просто немыслима, а о наличии административной ответственности не следует даже и говорить. Аналогичным образом ситуация оценивается и при обратной связи.

--------------------------------

<1> К такого рода выводам нас привели размышления Г.В.Ф. Гегеля по поводу логической связи преступления и наказания (см.: Гегель Г.В.Ф. Энциклопедия философских наук. Т. 3. Философия духа. М., 1977. С. 231).

В административно-правовой литературе имеют место также высказывания, по сути, о том, что основаниями применения административных наказаний являются не только административные правонарушения, но и так называемые малозначительные преступления (деяния, содержащие признаки преступления), дисциплинарноадминистративные проступки <1>. Аналогичные воззрения и научные дискуссии имели место и в уголовно-правовой литературе <2>. Такие позиции с научной точки зрения представляются весьма интересными, но, не пытаясь опровергнуть или поддержать их, резюмируем вместе с тем о необходимости понимания соотношения административного наказания с основаниями его применения на принципиальном уровне. В контекст идеальной взаимосвязи административного правонарушения и административного наказания никак не вписываются категории "вероятные", а не "должные". Эти категориидеяния не снимают вопроса об их "упречности" с позиций другого закона либо с позиций морали; степень упречности оговоренных деяний такова, что не всегда требует тех наказаний, которые предписаны более или менее суровым законом формально. О них нельзя говорить также как об административных в чистом виде, хотя административная ответственность и в этих случаях наступает как за административное правонарушение. Исходя из этих общих соображений следует искать наиболее оптимальную форму закрепления (например, малозначительности) в административно-деликтном законе на основе совершенствования юридико-технических приемов отграничения "сопредельных" вопросов правового регулирования.

-------------------------------<1> Подробнее об этом см.: Административная ответственность в СССР / Под ред.

В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. С. 88 102; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 273, 280; Масленников М. Применение судами мер административного взыскания на основании ст. 501 УК РСФСР // Советская юстиция. 1982. N 17. С. 20 22; Ямпольская Ц.А., Шорина Е.В. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины. М., 1955. С. 169.

<2> См., например: Дубинин Т.Т. Состав освобождения от уголовной ответственности // Советское государство и право. 1984. N 1. С. 79 и след.; Кузнецова Н.Ф. Освобождение от уголовной ответственности с передачей дела в товарищеский суд. М., 1964. С. 17; Мельникова Ю.Б. К вопросу о юридической природе деяний, содержащих признаки преступления // Теоретические и практические проблемы нового уголовного законодательства. М., 1985. С. 129 131; Ной И.С. Новое в трактовке основных уголовноправовых понятий // Советское государство и право. 1982. N 7. С. 91 98; Строгович М.С. Презумпция невиновности и прекращение дел по нереабилитирующим основаниям // Советское государство и право. 1983. N 2. С. 75.

Третьим признаком административного наказания является то, что оно может быть применено только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения. В этом признаке административного наказания реализуются такие принципы административно-деликтного законодательства, как принцип законности (ст.

1.6 КоАП РФ), принцип равенства перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ), принцип справедливости (ч. ч. 2, 3 и 5 ст. 4.1 КоАП РФ) и, самое главное, принцип вины (ст. 1.5, ч.

1 и ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Предваряющей вопрос виновной ответственности правонарушителя является субъектная направленность административных наказаний, которой во многом предопределяются характер, структура и содержание мер административной

ответственности. КоАП РФ определяет две группы субъектов административной ответственности:

1) физические лица индивидуальный субъект ответственности;

2) юридические лица корпоративный субъект ответственности.

В зависимости от субъектного состава правонарушения законодатель регулирует, а правоприменитель реализует вопросы административной ответственности не без учета статуса субъекта ответственности, его материальной природы и других различий, основанных на объективных характеристиках соответствующего субъекта. Одной из таких характеристик, выступающей одновременно существенным признаком административного наказания, является вопрос виновной ответственности субъекта административной ответственности.

В прошлом небезосновательно было распространено мнение, что в административном праве в отличие от уголовного вина не является обязательным элементом для всех случаев применения административных наказаний <1>. Например, еще русский ученый В.М. Гессен писал, что при "системе административных взысканий наказание теряет