§ 2. административный штраф как мера административного наказания

§ 2. административный штраф как мера административного наказания

Административный штраф наказание, чаще всего используемое в борьбе с административными правонарушениями, и без большого преувеличения можно сказать, что и в борьбе с неправомерными действиями вообще. Не случайно карательные санкции нередко называют "штрафными", а административную ответственность "штрафной". Штраф как мера воздействия, помимо превентивных и ряда иных свойств, очень интересен еще одним качеством, не связанным с карательным воздействием: он пополняет бюджет. Этот фискальный аспект приобретает особое значение в условиях дефицита государственного бюджета, он приводит к настоящей "штрафомании". Так было в СССР в начале 20-х гг. XX в., это наблюдаем и сейчас. Штрафы, особенно за нарушения таможенных, налоговых правил, правил дорожного движения, торговли, стали важным источником пополнения бюджета.

Штраф, взимаемый административными органами, можно признать первым из ныне известных административных наказаний. История русского права свидетельствует о существовании такого наказания (хотя и в довольно условных формах) еще в эпоху Русской Правды <1>. Дело в том, что она не разграничивала административный проступок и уголовное преступление, хотя и говорила о "других преступлениях", наказываемых штрафом ("продажей") в размере 1, 3, 12 гривен и более, показывая существенную разницу между нижним (1 гривна) и верхним (80 гривен) пределами штрафа в зависимости от тяжести преступлений. В случае невозможности выплаты штрафа в силу имущественной несостоятельности нарушителя ему надлежало понести уголовную кару. Вместе с тем весьма примечательным являлось и то, что штраф как некая властная санкция имел отчасти фискальный характер. Определенная часть (в зависимости от характера преступления) виры поступала в княжескую казну. Здесь можно предположить, что положения о штрафах, закрепленные в Русской Правде, стали предпосылкой, базой для возникновения административного штрафа и, соответственно, разграничения уголовных преступлений и административных проступков.

-------------------------------<1> См.: Правда Русская / Под общ. ред. Б.Д. Грекова. Т. III. М., 1963. С. 24 29.

Дальнейшее развитие законодательства сохраняет дифференциацию штрафов в контексте единой природы преступления. Например, Двинская уставная грамота 1397 г.

<1> знает три разновидности земельной собственности и соответствующие этому три разновидности штрафов. Княжеские земли охранялись наиболее строго. Наименьшим штрафом наказывалось повреждение межи простого общинника (ст. 4). Также по охранной грамоте Ивана III Спасо-Ефимьеву монастырю от 1484 г. жителям Суздаля запрещалось ловить рыбу в монастырском озере под угрозой штрафа в 2 руб. <2>, что

представляло собой административно-правовой запрет, хотя и в несколько абстрактном смысле <3>.

-------------------------------<1> См.: Российское законодательство X XX веков. Т. 2. М., 1985. С. 184.

<2> Цит. по: Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от Русской

Правды до Петровских реформ // Государство и право. 1996. N 8. С. 138.

<3> Указанная царская грамота содержит первое упоминание об "историческом предшественнике" административного штрафа, и этот вывод можно сделать на основании того, что те правонарушения, за которые в судебном порядке налагался штраф, с точки зрения современного уровня развития административного права по своей правовой природе относятся к категории административных проступков.

Впервые же право налагать взыскания без суда и производства следствия было получено полицией в царствование Екатерины II во время проведения городской реформы

1781 1782 гг. В Указе от 3 апреля 1781 г. "О суде и наказании за воровство разных родов и о заведении рабочих домов" воровство подразделялось на уголовное преступление и административное правонарушение, причем критерием такого деления служила сумма украденного <1>. В "полицейской сфере" просматривался и ряд других административных полномочий, связанных с карательной деятельностью полиции. Например, в одну из задач полиции входило наложение штрафов "за неисправные печи <2>, за держание в доме людей, не имевших паспортов, за бесцельную стрельбу в городе (от 5 до 15 руб.) и за нарушение правил безопасности движения по улицам на лошадях, санях, а также за гуляние в городе без соответствующих документов и собирание милостыни (5 руб.)" <3>.

-------------------------------<1> См.: Хавский П. Собрание законов о полицейском управлении, или наказы

губернаторские и устав управы благочиния: с включением законов с 1708 по апрель месяц

1826 года. СПб., 1826. С. 52.

<2> См.: Кучерук Н.В. Организация полиции Санкт-Петербурга в начале XVIII века

// История государства и права. 2002. N 3. С. 9.

<3> Цит. по: Сизиков М.И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в первой четверти XVIII в. // Государственный аппарат (историко-правовые исследования). Науч. тр. Вып. 44. Свердловск, 1975. С. 33 35.

Вышедший 8 апреля 1782 г. Устав благочиния и вовсе урегулировал процессуальные вопросы предоставления управам благочиния полномочий налагать взыскания без суда и следствия <1>. Таким образом, новое законодательство установило штраф, под которым понималось денежное взыскание, налагаемое за маловажные проступки, не находящиеся в связи с преступлениями. Однако трудности с рассмотрением административной природы данной меры в дореволюционный период вызваны в большей степени отсутствием строгой и системной дифференциации как размера такой санкции, так и зависимых от него условий ее применения, а также неопределенностью ее назначения.

-------------------------------<1> См.: Российское законодательство X XX веков. Т. 5. Законодательство периода

расцвета абсолютизма. М., 1991. С. 341 342.

Первые послереволюционные акты, устанавливающие административный штраф, также сохраняют многозначность в вопросе об определенности административноправовой природы штрафов. В одних случаях "денежное взыскание" "вплоть до конфискации всего имущества" назначалось за неполное внесение лицом подоходного налога к 20 декабря 1917 г. <1>, но неясность вносилась характером конфискации, приближающей "денежное взыскание" к уголовно-правовым санкциям, хотя назначается она в административном порядке; в других за нарушение обязательства по обработке земли <2>, однако природа данных правоотношений приближает "денежное взыскание" к

гражданско-правовой санкции (поскольку размер такого взыскания зависит от размера

"причиненного хозяйству убытка").

-------------------------------<1> См.: § 2 Декрета СНК РСФСР от 30 ноября 1917 г. "О взимании прямых

налогов" (СУ РСФСР. 1917. N 5. Ст. 71).

<2> См.: § 35 Инструкции об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений, утвержденной Постановлением СНК РСФСР от 4 декабря 1917 г. (СУ РСФСР. 1917. N 7. Ст. 105).

Первыми же послереволюционными актами, отчетливо определившими административный штраф (денежный штраф), являются Постановление Комиссариата торговли и промышленности РСФСР от 6 декабря 1917 г. "Об учреждении морских контор" <1> и Постановление Наркомюста РСФСР от 18 декабря 1917 г. "О Революционном трибунале печати", установившее ответственность за проступки, связанные с использованием печати против революции, против народа. Следующим за ними нормативным правовым актом был Декрет ВЦИК от 22 декабря 1917 г. "О страховании на случай болезни", в котором предусматривалась возможность применения штрафов в случаях нарушения работодателями уставов, правил и инструкций по страхованию.

-------------------------------<1> СУ РСФСР. 1917. N 6. Ст. 94.

После установления определенной системы мер административного воздействия, правил и пределов их наложения <1> законодатель в условиях нестабильности социальноэкономической обстановки в государстве неоднократно прибегал к пересмотру правовых основ наложения административных взысканий, в том числе административных штрафов, который по своему характеру в большей степени затрагивал процессуальные вопросы

<2>, хотя при этом в правовой литературе отмечались недостатки и процессуального регулирования вопросов применения административных штрафов <3>. В то же время законодатель мало уделял внимание (как указывалось некоторыми исследователями законодательства того времени) материальным аспектам применения административного штрафа, например таким, как установление оснований применения административного штрафа <4>, определение источника его поступления <5>. Такое несовершенство законодательного регулирования сразу же отразилось на практике. Ничем не ограниченная компетенция административных органов привела к существенному росту числа обязательных постановлений, произвольно устанавливающих административную ответственность, а отсюда, как следствие, общее количество наложенных взысканий только за 1923 г. составило 287684 (94,6\% из них административные штрафы, а общая сумма штрафов равнялась 2599418 руб.), причем средний размер штрафа на одного человека составлял приблизительно 10 руб., на одну губернию около 65 тыс. руб. <6>. Через два года (в 1925 г.) сумма взысканных штрафов возросла уже почти в два раза. Только за период с апреля по октябрь 1925 г. было наложено штрафов на сумму 4128 тыс. руб., причем только за июль октябрь доля лиц, подвергнутых административному штрафу, составляла 97\% от числа лиц, подвергнутых административным взысканиям <7>. А поскольку штрафы шли еще и в местный бюджет <8>, органы видели в них источник пополнения доходов и старались урегулировать обязательными постановлениями буквально все стороны быта и обихода <9>. На общесоюзном и общереспубликанском же уровнях суммы взысканных штрафов и деньги, вырученные от реализации конфискованных товаров, поступали как в казну, так и в депозит ведомства, разрешающего дело в административном порядке <10>. Отдельными актами в целях стимулирования правоохранительной деятельности даже вводилась система премирования должностных лиц правоохранительных органов пропорционально взысканным ими штрафным суммам <11>. Предусматривалась также возможность

отчисления определенных сумм, поступивших в доход государства и местные бюджеты, на отдельные социальные нужды, например в фонды кооперирования и коллективизации деревенской бедноты <12>, на организацию школ по ликвидации неграмотности <13>. Более того, законодатель предусматривал еще и возможность премирования граждан за счет штрафных сумм и конфискованного имущества в случае обнаружения конкретного правонарушения <14>.

-------------------------------<1> СУ РСФСР. 1921. N 52. Ст. 310.

<2> См.: Колесников А. Указ. соч. С. 17 18.

<3> См.: Богуславский М. Указ. соч. С. 2 5; Кравцов Е. Как нужно издавать обязательные постановления // Власть Советов. 1925. N 40. С. 18 19; Лаговиер Н. Прокуратура и административные взыскания // Еженедельник советской юстиции. 1927. N

33. С. 1025; Шварц С. Указ. соч. С. 13 14.

<4> См.: Гурвич С.М. Указ. соч. С. 76 78.

<5> См.: Кожевников М. Административные взыскания // Еженедельник советской юстиции. 1925. N 22. С. 819; Макаров А. Сельский сход и штрафы // Власть Советов. 1925. N 52. С. 20.

<6> См.: Гурвич С.М. Указ. соч. С. 77.

<7> См.: Болдырев М. Революционная законность в области управления и администрирования // Власть Советов. 1925. N 11. С. 7.

<8> См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 25 июля 1923 г. "Временное положение о местных финансах" // СУ РСФСР. 1923. N 69. Ст. 672; Постановление ЦИК СССР от 25 апреля 1926 г. "Положение о местных финансах" // СЗ СССР. 1926. N 31. Ст.

199; Постановление СНК РСФСР от 16 августа 1928 г. "О разрешении местным исполнительным комитетам обращать штрафные суммы за обнаруженное сокрытие объектов обложения по единому сельскохозяйственному налогу в сельские, волостные и районные бюджеты" // СУ РСФСР. 1928. N 114. Ст. 712; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 ноября 1929 г. "О бюджетах сельских советов и об изменении и дополнении Положения о местных финансах РСФСР" // СУ РСФСР. 1929. N 77. Ст. 751.

<9> Например, издавались постановления: запрещающие во избежание пожаров крыть избы соломой; обязывающие крестьян два раза в неделю мыть полати кипятком с мылом, установить в избах корзины для мусора; отменявшие под угрозой штрафа в 25 руб. рукопожатие; предлагавшие в двухнедельный срок истребить всех без исключения клопов, тараканов и др. насекомых и т.д. (см.: Богуславский М. Об обязательных постановлениях губисполкомов и уездных исполкомов // Власть Советов. 1925. N 30. С. 2

3).

<10> См.: ст. 283 Таможенного устава Союза ССР, утвержденного Постановлением

Президиума ЦИК СССР от 12 декабря 1924 г. (СЗ СССР. 1925. N 5. Ст. 53); ст. 7

Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 26 марта 1926 г. "О целевом сборе с радиоизделий, применяемых для приема радиовещательных станций" (СЗ СССР. 1926. N

22. Ст. 143); ст. 1 Постановления СНК СССР от 27 апреля 1926 г. "О порядке распределения штрафных сумм, взыскиваемых по контрабандным делам" (СЗ СССР. 1926. N 34. Ст. 244); ст. 4 Постановления СНК РСФСР от 27 апреля 1928 г. "Об административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным комиссариатом труда РСФСР" (СУ РСФСР. 1928. N 103. Ст. 651).

<11> В соответствии со ст. 2 Постановления СНК РСФСР от 27 января 1928 г. "Об установлении премирования сотрудников милиции за обнаружение изготовления, хранения и сбыта самогона и аппаратов для его изготовления" на премирование сотрудников милиции обращалось 50\% штрафных сумм, взысканных ими в административном порядке (СУ РСФСР. 1928. N 23. Ст. 164); см. также ст. 1

Постановления СНК РСФСР от 18 мая 1928 г. "О распределении сумм, взыскиваемых за

лесонарушения и о премировании лесной стражи и милиции" (СУ РСФСР. 1928. N 54. Ст.

409).

<12> См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1929 г. "О порядке распределения штрафных сумм, взыскиваемых за несдачу хлеба" // СУ РСФСР. 1929. N

60. Ст. 590.

<13> См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 16 сентября 1929 г. "О ликвидации в обязательном порядке неграмотности граждан, подлежащих привлечению к отбыванию обязательной военной службы или проходящих допризывную подготовку и действительную военную службу в переменном составе территориальных частей и вневойсковым порядком" // СУ РСФСР. 1929. N 71. Ст. 693.

<14> Граждане, обнаружившие незаконно заготовленный или скупленный листовой желтый табак или сырье махорки, имели право на получение премии в размере 50\% стоимости конфискованного табака и наложенного штрафа (см. ст. 4 Постановления СНК СССР от 11 августа 1930 г. "О регулировании продажи, покупки и перевозки листового желтого табака и сырья махорки" (СЗ СССР. 1930. N 47. Ст. 490)).

Как видно, для того времени штраф стал наиболее распространенным административным взысканием и использовался в достаточно больших размерах по причине нечеткого определения в законодательстве правонарушений, за которые он мог налагаться, превращаясь в таком случае из меры ответственности в способ пополнения бюджетов <1>.

-------------------------------<1> См.: Шварц С. Указ. соч. С. 14.

После 1925 г. в целях упорядочения применения штрафа Положением об издании местными Советами и их исполкомами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, утвержденным ВЦИК и СНК РСФСР

28 июня 1926 г., был установлен перечень вопросов, по которым местные органы государственной власти могли принимать постановления со штрафной санкцией. Значительно был снижен также максимальный размер штрафа за нарушение обязательных постановлений этих органов <1>.

-------------------------------<1> Предельный размер административных штрафов был значительно сокращен и

колебался в зависимости от того, кем издано обязательное постановление и где оно нарушено в городе или в сельской местности.

К концу 20-х гг. XX в. реформаторские подходы законодателя к проблемам административной ответственности подвели его к выводу о необходимости ограничения оснований применения административных взысканий и органов, их назначающих. Первым актом, определившим такие пределы установления органами администрации административной ответственности, было Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 г. "Об ограничении наложения взысканий в административном порядке". Такие ограничения затронули и административный штраф и выразились в том, что его наложение допускалось только в случаях, если он:

1) прямо установлен союзным и республиканским законодательством;

2) установлен инструкциями и постановлениями союзных и республиканских ведомств в случаях и пределах, определяемых законом;

3) установлен обязательными постановлениями местных исполкомов, советов, революционных комитетов и других соответствующих им местных органов в случаях и в пределах, определяемых законом.

В то же время следует заметить, что наряду с сужением круга правомочных органов административный штраф стал применяться к юридическим лицам, органам управления и их руководителям <1>. В перспективе возможность привлечения коллективных субъектов

(предприятий и организаций) к административной ответственности предусматривалась законодательством преимущественно в сфере налоговых, финансовых и экономических отношений, в которых коллективные субъекты являлись основным участником <2>.

-------------------------------<1> См.: ст. ст. 48 и 55 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 24 сентября 1926

г. "Положение о государственном подоходном налоге" (СЗ СССР. 1926. N 63. Ст. 484); ст.

22 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 15 октября 1926 г. "Положение о подоходном налоге с государственных предприятий, кооперативных организаций и акционерных обществ (паевых товариществ) с участием государственного и кооперативного капитала" (СЗ СССР. 1926. N 68. Ст. 524).

<2> См.: Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 2 сентября 1930 г. "О налоговой реформе" // СЗ СССР. 1930. N 46. Ст. 476.

Наметившийся в дальнейшем процесс ограничения правомочий административных органов по наложению административных штрафов шел вяло и малозаметно, в то время как количество законодательных актов, закрепляющих административный штраф в качестве меры ответственности за совершение административного правонарушения, существенно возрастало. Более того, стимулом тому послужила также и переориентация исполнительных начал данного наказания с такой обеспечительной меры, как изъятие имущества, на принудительное взыскание штрафа, налагаемого в административном порядке, из заработной платы, целесообразность чего была подчеркнута в юридической литературе <1>. Первым законодательным актом по данному вопросу явилось Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 2 января 1929 г. "О мероприятиях по борьбе с нарушениями законодательства о труде" <2>, которым допускалось, в частности, в качестве изъятия из ст. 3 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 4 января 1928 г. "Об ограничении наложения штрафов в административном порядке" <3> обращение взыскания на причитающуюся оштрафованному заработную плату. Такая практика исполнения административного наказания в виде штрафа не только получила широкое распространение на союзном уровне <4>, но и была заимствована республиканским законодателем <5>.

-------------------------------<1> См., например: Власов В.А. Указ. соч. С. 24 25.

<2> СЗ СССР. 1929. N 4. Ст. 31.

<3> СЗ СССР. 1928. N 5. Ст. 42.

<4> См.: Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 8 декабря 1936 г. "О порядке взыскания штрафов, наложенных органами государственной санитарной инспекции" // СЗ СССР. 1936. N 62. Ст. 458; Постановление СНК СССР от 30 июня 1944 г. "О наложении штрафа за нарушение правил по охране труда и технике безопасности" // СП СССР. 1944. N 9. Ст. 134.

<5> См.: Постановление СНК РСФСР от 7 октября 1932 г. "Об административной ответственности должностных лиц и частных нанимателей за нарушение законодательства о труде" // СУ РСФСР. 1932. N 79. Ст. 348; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1972 г. "Об утверждении Положения о комиссиях по борьбе с пьянством" // ВВС РСФСР. 1972. N 34. Ст. 845.

Действенным же в плане ограничения применения административных штрафов по своему как формальному, так и фактическому значению явился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке", называемый по праву "общесоюзными основами законодательства об административных штрафах" и "общесоюзным законом об административных штрафах", послуживший началом большой систематизационной работы, в результате которой 14 нормативных правовых актов подверглись необходимым изменениям, связанным с уточнением оснований и размеров

штрафов, налагаемых в административном порядке <1>. Названный Указ четко определял, что штраф, затрагивая материальные интересы нарушителя, является строгой мерой административного взыскания, поэтому он должен устанавливаться в качестве санкции за совершение наиболее опасных административных правонарушений и применяться, как говорится в преамбуле данного Указа, в случаях, когда "меры общественного или дисциплинарного воздействия будут признаны недостаточными". Реализуя это принципиальное положение, законодатель значительно ограничил круг органов, имеющих право устанавливать и налагать штрафы в качестве административного взыскания, сократил перечень нарушений, за которые он может быть установлен, уменьшил его размер, отменил наложение этого взыскания на предприятия, учреждения и организации, расширил начала коллегиальности в деятельности органов, налагающих штрафы.

-------------------------------<1> См.: Постановление Совета Министров СССР от 3 июня 1963 г. N 612 "О

признании утратившими силу и об изменении решений Правительства СССР в связи с ограничением применения штрафов, налагаемых в административном порядке" // СП СССР. 1963. N 12. Ст. 121.

В последующие годы в Указ были внесены изменения, устанавливающие перечень органов и их должностных лиц, полномочных налагать административные штрафы. Учитывая потребности эффективной борьбы с административными проступками, законодатель дополнил этот перечень. Если ранее право налагать штраф предоставлялось только административным комиссиям при исполкомах районных, городских Советов и органам (должностным лицам) 13 ведомств, то в последующем такое право получили комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии при исполкомах сельских, поселковых Советов, а также органы (должностные лица) еще пяти ведомств. Был увеличен и перечень нарушений, за совершение которых может налагаться административный штраф, в сферах общественного порядка, правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пользования транспортом, пограничного режима, правил проживания, прописки и передвижения на территории СССР иностранцев и лиц без гражданства. Кроме того, согласно Указам Президиума Верховного Совета СССР от

26 июля 1966 г. "Об усилении ответственности за хулиганство" <1> и от 25 марта 1970 г. "Об ответственности за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев" <2> названным выше органам и должностным лицам было предоставлено право налагать штраф за наиболее распространенные нарушения общественного порядка: мелкое хулиганство и появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, а также за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты или ценных бумаг, а равно скупку вещей у иностранцев.

-------------------------------<1> ВВС СССР. 1966. N 30. Ст. 595.

<2> ВВС СССР. 1970. N 13. Ст. 108.

Вместе с тем нормативное регулирование в этой области продолжало оставаться несовершенным: законодательство, устанавливающее административную ответственность в виде штрафа, не было систематизировано; акты, предусматривающие штрафную санкцию, недостаточно согласованы между собой. Были нередки случаи установления различных явно несоразмерных сумм штрафов республиканскими актами за одни и те же нарушения. Например, указы "Об ответственности за незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств" одних республик устанавливали штраф за эти нарушения в размере до 20 руб., другие 50 руб., а за повторное их совершение соответственно до 50 и 150 руб. Особенно отрицательно сказывалось на практике борьбы

с правонарушениями отсутствие единого общесоюзного акта, регулирующего вопросы административной ответственности.

Следующий значимый для целей развития законодательства об административных штрафах этап характеризуется кодификацией нормативных правовых актов об административной ответственности, которая началась с принятия 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Статьей 12 названных Основ определялась система административных взысканий, среди которых фигурировал и штраф, принадлежащий к основным мерам наказания. Он мог применяться как самостоятельно, так и вместе с взысканиями, отнесенными к дополнительным мерам взыскания (возмездным изъятием и конфискацией предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения). Данными Основами впервые была определена дифференциация штрафа в зависимости от правового статуса субъекта административной ответственности. Штраф, налагаемый на граждан, как правило, не мог превышать 10 руб., а на должностных лиц 50 руб. При необходимости повышения ответственности за отдельные правонарушения законодательными актами союзных республик мог быть установлен штраф в отношении граждан до 50 руб. и должностных лиц до 100 руб., а за корыстные административные правонарушения до 200 руб.; законодательными актами СССР в отношении граждан до 100 руб. и должностных лиц до 200 руб., а за корыстные административные правонарушения и нарушения законодательства о борьбе с пьянством штраф до 300 руб. В исключительных случаях в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных договоров СССР, и особой необходимостью усиления административной ответственности законодательными актами СССР мог быть установлен штраф в большем размере. Например, 28 февраля 1984 г. вышел Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об экономической зоне СССР", в котором говорилось, что лица, виновные в незаконной разведке или разработке природных ресурсов экономической зоны СССР, незаконном удалении в целях захоронения в пределах экономической зоны СССР веществ, вредных для здоровья людей или для живых ресурсов моря, и т.д., подвергаются штрафу в размере до 10 тыс. руб. (ст. 19) <1>. Затем в соответствии с названными Основами во всех союзных республиках были приняты и введены в действие кодексы об административных правонарушениях <2>, устранившие существенные пробелы в республиканском законодательстве. Кодексы воспроизводили все нормы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, чем обеспечивалось необходимое единство в общегосударственном масштабе административных штрафов, но и всего института административной ответственности. В то же время они были значительно шире данных Основ по своему наполнению, так как содержали описание всех административных проступков, предусмотренных законодательством как Союза ССР, так и союзных республик, более детальную конкретизацию отношений в области установления и применения административной ответственности.

-------------------------------<1> ВВС СССР. 1984. N 9. Ст. 137.

<2> КоАП РСФСР был принят на девятой сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г. (см.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1984 г. "О введении в действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" // ВВС РСФСР. 1984. N 27. Ст.

910).

В 1992 г. был принят Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3293-1 "О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" и который коренным образом реформировал количественные показатели административных штрафов <1>, размеры которых стали достаточно подвижны. Учитывая, что штраф оказывает воздействие на сознание нарушителя,

ущемляя его имущественные интересы, а основным показателем штрафа является его величина (размер), вместо фиксированных твердых сумм штрафов в КоАП РСФСР указанным Законом была введена система пропорционального определения: во-первых, как величины, соответствующей определенному количеству минимальных размеров месячной оплаты труда, установленных законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения; во-вторых, как величины, соответствующей определенной кратной стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размера незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения.

-------------------------------<1> Ведомости РФ. 1992. N 34. Ст. 1970.

Кроме того, чуть позже (1 июля 1993 г.) в КоАП РСФСР были внесены изменения и дополнения, которыми впервые была законодательно дана, по существу, наиболее определенная дефиниция административного штрафа <1>. В частности, под штрафом предлагалось понимать денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения в случаях и пределах, предусмотренных КоАП РСФСР, выражающееся в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда (без учета районных коэффициентов), стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размеру незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения. Последующие законодательные решения, связанные с установлением и применением административных штрафов, не принесли административно-деликтному законодательству каких-либо новшеств. Вплоть до принятия КоАП РФ сохранялся не только характер, но и практика, задачи применения административных штрафов, хотя круг органов, их налагающих, так и продолжал расти, что выражало скорее динамику фискальных интересов Российского государства.

-------------------------------<1> См.: п. 1 ст. 3 Закона РФ от 1 июля 1993 г. N 5304-1 "О внесении изменений и

дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю" (Ведомости РФ. 1993. N 32. Ст. 1231).

Принятый в конце 2001 г. КоАП РФ в ст. 3.5 воспроизвел идею законодателя об изменении формулировки наименования рассматриваемой меры административной ответственности. В целях уточнения вместо просто штрафа он дополнил данную меру указанием, терминологически направленным на его административно-правовой характер. М.С. Студеникина так комментирует это "с учетом того, что штраф как мера наказания известен различным видам юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой)" <1>. Однако дальше такого уточнения законодатель не пошел, не изменив в принципе в семантическом смысле материально-правовое содержание административного штрафа, хотя и несколько разгрузил его дефинитивный объем, исключив из него термины, указывающие на родовидовые признаки административного наказания. Иными словами, в 2001 г. КоАП РФ определял административный штраф как денежное взыскание, выражающееся в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), стоимости предмета административного правонарушения, сумме неуплаченных налогов, сборов либо сумме незаконной валютной операции, определяемыми на момент окончания или пресечения административного правонарушения.

-------------------------------<1> Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных

правонарушениях. С. 5.

Административный штраф мера административного принуждения, где чрезвычайно важным моментом является то, что он обусловливается административно-властным

взысканием у лица, совершившего административное правонарушение, денежной суммы, т.е. выражается в юридически обязательном, одностороннем, принудительном характере действий государственных органов и их должностных лиц, и тем самым имеет публичноправовое содержание. По своей природе административный штраф можно признать вполне допустимой формой вмешательства в права человека и гражданина в силу того, что такое вмешательство реализуется исключительно государством на основе федерального закона в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия и в целях предотвращения противоправных нарушений, охраны здоровья или нравственности и защиты прав и свобод других лиц.

Как меру административной ответственности административный штраф характеризует связь с рядом родовых признаков административного наказания. Государственный характер данной меры вытекает из факта закрепления ее правового содержания в административно-деликтном законе, что в силу логики правового регулирования является результатом юридико-технического оформления публичноправовой воли. Однако более важным для целей понимания административного штрафа как меры административной ответственности имеет то, с какими правовыми реалиями связана материализация содержательных возможностей рассматриваемой меры. Ретроспективный и негативный характер случаев, описываемых непосредственно в законе с точки зрения материального критерия приемлемости применения административного штрафа, придает ему значение итоговой реакции государства на нарушения административно-правовых предписаний. По количеству случаев, описываемых в статьях Особенной части КоАП РФ в качестве административных правонарушений, административный штраф считается самой распространенной мерой административной ответственности. Действующий КоАП РФ при структурном анализе его Особенной части предусматривает всего 766 случаев применения административного наказания в виде административного штрафа.

В то же время как само закрепление меры в законе, так и ее связь с административно-деликтным деянием не выражают исчерпывающим образом суть административного штрафа именно как меры административной ответственности. Как следует из самого понятия административной ответственности, так и из назначения этого института в обществе, сама роль государства в этом не будет оправдывать социальные ожидания, если его вмешательство посредством применения указанной меры будет носить повсеместный, общепоисковый характер. Избирательность административного штрафа подчеркивается присущим каждому административному наказанию личным характером правоограничительного воздействия. Это находит свое воплощение, в частности, в том, что, во-первых, его применение имеет целью принуждение определенного лица; вовторых, лица, совершившего деяние, подпадающее под признаки конкретного административного правонарушения, и, в-третьих, в случае наличия вины такого правонарушителя в совершении именно этого деяния. Отсюда, как и всякое другое административное наказание, административный штраф применяется с учетом общих принципов административной ответственности и, в частности, принципа вины, без которой отсутствует состав административного правонарушения, и, следовательно, юридическая ответственность не только невозможна, но и бессмысленна. Более того, административный штраф, применяемый исключительно индивидуально, дифференцируется законодателем в зависимости от того, в каком качестве лицо выступало при совершении административного правонарушения. А из учета того, гражданин, должностное лицо или юридическое лицо является субъектом административной ответственности, определяются в статьях Особенной части КоАП РФ и правоприменителем в конкретной ситуации как размер, так и условия назначения административного штрафа. Таким образом, административный штраф имеет фиксированное, установленное КоАП РФ денежное выражение и взимается принудительно в случае совершения правонарушения.

Административный штраф основное административное наказание. Тем самым его реализация означает решение вопроса об административной ответственности правонарушителя по существу и не предполагает каких-либо других основных отрицательных последствий. Применение же наряду с таким наказанием любого другого административного наказания как дополнительного не затрагивает собственно реализацию административного штрафа, а лишь усиливает наказательное воздействие на личность правонарушителя. С другой стороны, достаточность административнонаказательного вмешательства в правовой статус нарушителя исключает правовую реализацию административного штрафа вкупе с каким-либо другим основным административным наказанием. Между тем исключительно основной характер административного штрафа представляется менее отвечающим системной логике построения перечня видов административных наказаний, поскольку сравнительная суровость такого наказания в общей системе административных наказаний выглядит достаточно ущербно перед преобладающим числом мер административной ответственности <1>. Поэтому трудно представить себе соразмерным применение наряду с административным штрафом как основным административным наказанием, например, такой меры, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (например, ст. ст. 8.17, 8.19, 8.20 и 13.2 КоАП РФ) либо административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ч. 2 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ), причем присоединяемой здесь законом в качестве лишь дополнительной санкции. Данное положение, как представляется, не отвечает общим принципам применения основных и дополнительных санкций, основанных на началах справедливости, соразмерности, индивидуализации ответственности, избирательного воздействия на виновного, экономии карательных мер, на жестком соотношении их тяжести в соответствии с общими положениями системы наказаний. Как раз исходя из природы и сущности наказания как меры ответственности, дополнительное наказание не может быть более тяжким, чем основное, и не может быть однородным ему. Отсюда еще более непонятно, почему федеральный законодатель решил, что в данном случае санкция в виде административного штрафа представляется как для субъекта ответственности, так и объективно более суровой, чем, например, административное выдворение за пределы Российской Федерации. С точки зрения же юридической логики и общей системы административных наказаний, в основу построения которой заложена степень их сравнительной суровости, административный штраф при сохранении условия, удовлетворяющего в то же время фискальные интересы самого государства, может и должен законодательно определяться как основное и дополнительное административное наказание. Следовательно, считаем необходимым также внесение изменений в статьи Особенной части КоАП РФ с тем, чтобы в конкретных правовых ситуациях обеспечить административному штрафу надлежащую соразмерность и согласованность с взаимосвязанными административными санкциями. Пока же присоединение административного штрафа к более суровой мере административной ответственности умаляло бы его назначение как основного и самодостаточного административного наказания, что исходя из действующей системы административно-деликтного регулирования служило бы показателем несправедливости, несоразмерности такой ответственности.

-------------------------------<1> Известно, что в "лестнице" административных наказаний административный

штраф стоит вторым после предупреждения. Следовательно, по степени своей суровости административный штраф может составить конкуренцию разве лишь такому административному наказанию, как предупреждение.

Чрезвычайно важным показателем, подчеркивающим характер административного штрафа как меры административной ответственности, выступает процессуальный порядок его реализации. Действующий КоАП РФ закрепляет полномочие налагать административные штрафы как на физических, так и на юридических лиц за широким кругом административно-юрисдикционных органов. Однако установленный федеральным законом административный (внесудебный) порядок наложения административного наказания в виде административного штрафа представляется отчасти несовместимым с требованиями Конституции РФ о недопустимости лишения любого частного собственника имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35). Более категоричной позиции придерживается, в частности, В.Д. Сорокин, рассматривая юридическую природу денег как объекта административного штрафа. Суть проблемы он видит в том, что из признания гражданским законодательством вещной природы денег вытекают общие для всех имущественных объектов отношения собственности и отсюда деньги как таковые могут выступать объектом различных форм собственности, следовательно, конституционные гарантии применительно ко всяким ситуациям отчуждения имущества (например, конфискации) должны в равной мере распространяться и на случаи отчуждения денег у собственника посредством наложения административного штрафа. Иными словами, он приходит к выводу о допустимости лишь судебного порядка наложения административного штрафа <1>. Парламентской практике также известны случаи инициирования вопроса об установлении порядка взыскания административных штрафов с физических и юридических лиц исключительно в судебном порядке <2>.

-------------------------------<1> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс

(макроуровень). СПб., 2003. С. 511 - 512; Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 18 19.

<2> См.: Постановление Верховного Совета Республики Хакасия от 26 ноября 2003 г. N 820-22 "О законодательной инициативе Верховного Совета Республики Хакасия по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 3.5 и 32.2

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник

Хакасии. 2003. N 70.

Действительно, если рассматривать категорию "деньги" содержательно, то она ничем по природе своего образования не отличается от других вещей. Деньги есть средство материального выражения вещей и в то же время сами по себе являются также вещами. Тем не менее деньги, представляя собой продукт товарных отношений, полноценным конкретным товаром не становятся, поскольку обладают лишь количественной характеристикой, не позволяющей производительно или индивидуально потреблять их. Владелец денег имеет право собственности на их материальный носитель (банкнота, монета), а точнее на указанный знак, символ, содержащий определенное количество учетных единиц абстрактного труда <1>. Таким образом, имущественный характер денег безусловно позволяет отнести их к тем ценностям, которые находятся как под защитой государства, так и под защитой Конституции РФ от произвольного их умаления самим государством <2>.

-------------------------------<1> См.: Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: теория и судебная

практика. СПб., 2002. С. 385 414.

<2> См.: абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда

РФ от 10 апреля 2003 г. N 5-П (СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1656).

Вместе с тем степень гарантированности указанных ценностей тесно связана и с вопросом о том, какими причинами она предопределена, в отношении кого и насколько

эффективно обеспечивает необходимый баланс личных интересов собственника и общественно значимых целей. Подчеркнем, что наша позиция по вопросу процессуального регулирования административного наказания в виде административного штрафа ориентируется не на его анализе в связи с непосредственным отчуждением имущества, а на выявление характера и степени обусловленного им административнонаказательного воздействия.

Если говорить о фактических основаниях применения административного штрафа, то при их характеристике следует учитывать степень ущербности противоправного поведения. Предусмотренные административно-деликтным законом деяния по степени своей опасности для личности, общества и государства отнесены не к преступлениям, а к административным правонарушениям, которые характеризуются нарушением правопорядка в сферах государственной безопасности, общественного спокойствия, охраны здоровья, нравственности, прав личности, общего режима правомерного поведения, созданием криминогенной среды. Адекватность и эффективность государственного вмешательства в такого рода процессы требует принятия быстрых и неотложных мер административно-властного реагирования, что необходимо для поддержания внутренней дисциплины и административного порядка в области охраняемых общественно значимых ценностей. В силу этого, а также обозначенной специфики административных правонарушений и мер ответственности за их совершение для того, чтобы не была, по смыслу одного из итоговых решений Конституционного Суда РФ, "парализована система правосудия", законодатель вправе возложить на административные органы производство по делам, связанным с наложением административного штрафа за нарушение правил административного характера <1>.

-------------------------------<1> См.: п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от

12 мая 1998 г. N 14-П. В то же время неприемлемой и внутренне противоречивой является позиция Конституционного Суда РФ о допустимости административного вмешательства в имущественные права граждан, в частности в форме взыскания административного штрафа в административном порядке, лишь на том основании, что "охрана прав и законных интересов гражданина обеспечивается в таких случаях и возможностью проверки законности и обоснованности принятого судебного решения еще одной судебной инстанцией, управомоченной на исправление судебной ошибки" (Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. N 232-О).

В то же время характер предоставляемых законом гарантий в части применения административного штрафа поставлен в не меньшую зависимость и от того, в отношении кого он назначается. Такие различия находят оправдание в праве ввиду особенностей статуса субъекта административной ответственности и способах его реализации, выраженных в конкретных противоправных формах. В отличие от физических лиц статус юридического лица проявляется, как уже подчеркивалось ранее, через корпоративную обособленность физических лиц, совокупность их имущественного потенциала, сосредоточенных на реализации конституционных прав и свобод граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). С этой точки зрения юридическое лицо по своей сути является объединением, которое создано гражданами для совместной реализации личных, политических, социально-экономических и (или) культурных прав посредством солидаризации в том числе своего имущественного потенциала <1>. Хотя гражданин и может использовать свое имущество для занятия любой не запрещенной законом экономической деятельностью, однако данное имущество юридически не разграничено, поскольку в то же время выступает в качестве собственно личного имущества, необходимого для осуществления неотчуждаемых прав и свобод <2>. Следовательно, процессуальный механизм реализации административной ответственности посредством применения административного штрафа и степень

ограниченности такого вмешательства зависят прежде всего от характера, непосредственного содержания и назначения ограничиваемых прав, определяющих правовой статус субъектов социальных отношений. Более того, введение судебного механизма принудительного изъятия частной собственности, выраженного в форме административного штрафа, позволит решить отчасти и вопрос ограничения круга административных органов, правомочных налагать данную санкцию, что из практических соображений очевидно повлечет критическую реакцию не только со стороны правоприменителя, но и ученых-правоведов. Однако подчеркнем, что порядок применения административного штрафа не может оправдываться лишь целями рациональной организации деятельности административных органов государства, и если он является условием, ограничивающим права граждан, то не может быть признан соответствующим положению ст. 18 Конституции РФ, согласно которому права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Он не согласуется также и с указанными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ целями, которые оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если эти цели адекватны социально необходимому результату. Цели же одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод <3>.

-------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П;

см. также: Плотникова И.Н. Конституционное право человека и гражданина на предпринимательскую деятельность в России / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2004. С.

53 54.

<2> См.: п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от

17 декабря 1996 г. N 20-П.

<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 2-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 531.

Таким образом, приходим к общему выводу о том, что процессуальные гарантии применения административного штрафа как денежного взыскания, обращенного на такой специфический объект собственности, как деньги, в отношении физических лиц должны быть во всяком случае более серьезными, чем в отношении юридических лиц. Такой вывод не входит в противоречие с принципом равенства, поскольку последний мог бы считаться нарушенным в случае, если указанное различие не имело бы никакого объективного и разумного оправдания. Различный же порядок взыскания административного штрафа с физических и юридических лиц направлен не на то, чтобы поставить их в неравное положение в сфере имущественных отношений, а на то, чтобы не допустить административного вмешательства в права личности <1>, поскольку применение данного наказания неминуемо связано с оценкой характера и степени ограничения зависимых (личных) прав и свобод гражданина, что осуществляется именно на стадии его назначения. Этот вопрос может быть разрешен лишь посредством судебного разбирательства, где стороны (как преследующая, так и преследуемая) пользуются равными возможностями по отстаиванию своих прав, где характер, сама процедура и предъявляемые к ней требования позволяют с меньшей степенью упречности, с большим вниманием, осмотрительностью, объективностью и всесторонне разрешить дело по существу. Вместе с тем, формулируя общую концепцию взаимозависимости, взаимосвязанности личных и имущественных прав физического лица, Конституционный Суд РФ сохраняет одинаковый подход к проблемам процессуального регулирования вмешательства в форме взыскания административного штрафа с физических и юридических лиц <2>.

-------------------------------<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П.

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 июня 2002 г. N 137-О.

А пока статистика деятельности российских судов показывает, что доля лиц, подвергнутых административному штрафу, составила: в 2000 г. 44\%, в 2001 г. 43,5 <1>, в 2002 г. 55,2 <2>, в 2003 г. 60,1 <3>, в 2004 г. 57,5 <4>, в 2005 г. 47,5 <5> и в 2006 г.

49,7\% <6>. Правоприменительная же практика по делам об административных правонарушениях в части применения административных наказаний с формальной точки зрения выражает характер административно-наказательной политики и обусловлена тем, что административный штраф предусмотрен в качестве санкции 627 (из 631) составами административных правонарушений. Кроме того, "популярность" административного штрафа среди мер административной ответственности объясняется также и таким удобным для правоприменения свойством этого административного наказания, как делимость, что позволяет в максимальной степени индивидуализировать административный штраф к каждому конкретному случаю применения.

-------------------------------<1> То есть соответственно в 2000 г. - 678 тыс. лиц от общего числа

правонарушителей, подвергнутых административным взысканиям, 1540 тыс. лиц, а в

2001 г. 598,2 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным взысканиям, 1376,5 тыс. лиц (см.: Судебная статистика за 2001 год // Российская юстиция. 2002. N 8. С. 69 70).

<2> То есть 960,6 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 1741,9 тыс. лиц (см.: Работа судов в Российской Федерации в 2002 году // Российская юстиция. 2003. N 8. С. 76 78).

<3> То есть 1694,3 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 2819, 7 тыс. лиц (см.: Работа судов Российской Федерации в 2003 году // Российская юстиция. 2004. N 4. С. 74 75).

<4> То есть 1824,5 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 3174,4 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция. 2005. N 6. С. 39, 41).

<5> То есть 1659,5 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 3493,0 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году // Российская юстиция. 2006. N 10. С. 67, 69).

<6> То есть 2031,3 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 4086,1 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. N 5. С. 69 70).

Таким образом, подход, связанный с судебным порядком назначения административных штрафов, возможно, имеет свои положительные черты. Может появиться соблазн пойти по этому пути дальше и в отношении юридических лиц <1>. И все же естественное неприятие имплицитных механизмов вмешательства в правовой статус физических лиц в административной форме не может оправдать аналогичный вывод в отношении юридических лиц, для которого не существует или не может существовать достаточной правовой основы. Скажем, если гражданин при ограничении его имущественного потенциала посредством применения административного штрафа в большей степени рискует подвергнуться лишениям личного характера, то юридическое лицо подвергается лишениям чисто имущественного характера независимо от того, на какие цели пошли изъятые из его собственности денежные средства, поскольку риск имущественной утраты для организации является во всяком случае априорным, так как она имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам именно этим имуществом. Именно этим и обусловлена допустимость административного порядка

взыскания сумм административных штрафов с юридических лиц (с точки зрения частноправовых интересов). С позиции же публично-правовых интересов такая возможность находит свое обоснование не только в ряде решений Конституционного Суда РФ <2>, но и в правовых позициях Европейского суда по правам человека, которые сводятся к тому, что "с учетом большого количества мелких правонарушений... государства члены Конвенции могут освободить свои суды от задачи преследования и наказания виновных в такого рода нарушениях". Однако "передача функции расследования и наказания за мелкие правонарушения административным властям не является несовместимой с Конвенцией при условии, что заинтересованное лицо будет иметь возможность обжаловать принятое в отношении его решение в суде, который предоставит ему гарантии в соответствии со статьей 6" <3>.

-------------------------------<1> В связи с этим довольно категоричной представляется позиция А.С. Дугенца

относительно того, что "долгий, тернистый путь Российской Федерации к уровню развития общественных отношений, соответствующих требованиям правового государства, в обязательном порядке должен быть увенчан принятием федеральной законодательной властью решения о рассмотрении всех дел об административных правонарушениях и, следовательно, наложением административных наказаний исключительно только судьями (мировыми судьями) без всяких исключений" (Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. М., 2003. С. 101).

<2> Кроме вышеназванных см.: решения Конституционного Суда РФ от 15 июля

1999 г. N 11-П; от 5 ноября 1999 г. N 185-О; от 14 декабря 2000 г. N 244-О // СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 272; и др.

<3> Пункт 58 решения Европейского суда по правам человека от 21 февраля 1984 г. "По делу Озтюрк (Ozturk) против Федеративной Республики Германия" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Серия A. Т. 73. С. 21 22; п. 57 решения Европейского суда по правам человека от 25 августа 1987 г. "По делу Лутц (Lutz) против Федеративной Республики Германия" (извлечение).

Такая правовая позиция, конечно, имеет всеобщий характер и вполне могла быть применима и к ситуации отчуждения собственности в том числе физических лиц, если бы не более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий права частной собственности, в силу чего приоритет отдается повышенным преференциям национального законодательства <1>. Созданные же гражданами (специально в целях совместной реализации таких конституционных прав, как право на свободное использование своих способностей и имущества для любой не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ)) организации могут подвергаться наказанию в виде административного штрафа административно-юрисдикционными органами.

-------------------------------<1> О соотношении международного и национального права в аналогичных

правовых ситуациях см.: абз. 11 п. 7 мотивировочной части Постановления

Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П (СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).

Что касается полномочий несудебных органов по взысканию административных штрафов с юридических лиц, то действующий КоАП РФ с учетом некоторых решений Конституционного Суда РФ ограничивает в этом их усмотрение. Рядом своих решений Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал неконституционность взыскания с юридических лиц сумм административных штрафов в административном порядке при наличии спора о правомерности наложения такого штрафа. Административный порядок взыскания штрафов, предусмотре