§ 5. лишение специального права, предоставленного физическому лицу, как мера административного наказания

§ 5. лишение специального права, предоставленного физическому лицу, как мера административного наказания

Лишение специального права по своей правовой природе является уникальным (не имеющим аналогов в других отраслях права, охватываемых сферой юридической ответственности) административным наказанием, связанным с ограничением субъективных прав в области административно-разрешительной системы. Уже при рассмотрении исторического развития данной меры административной ответственности проявляется та особенность, которую можно определить в процессе прохождения ею длительного пути от абстрактных форм регулирования (когда объектом правоограничительного воздействия рассматриваемого административного наказания являлись не столько специальные, сколько отдельные (различные права лиц)) до конкретных (когда ограничительная сфера государственно-властного воздействия данной меры постепенно сужалась и ориентировалась на случаи реализации лицами специального правового статуса). Истоки становления данного административного наказания нами наиболее отчетливо <1> отслеживаются в послереволюционном праве созревающего социалистического государства.

-------------------------------<1> Истоки рассматриваемой меры правоограничения можно при отвлеченном от

признаков отраслевой специализации подходе обнаружить и в дореволюционном законодательстве (см.: Фойницкий И.Я. Указ. соч. С. 158 164, 167 172). Однако такой уровень абстракции для целей предмета настоящего исследования, обусловленного строгой специализацией вопроса, не имеет достаточного научного обоснования.

Не будучи четко выраженным как административное наказание, лишение специального права уже, как следовало бы предположить из общего прочтения первого российского законодательства, закрепившего его, проявляет себя как мера административного принуждения со слабовыраженным карательным началом. К тому же исходя из учета особенностей и запросов данного исторического периода <1> было бы правильнее понимать данную меру административной ответственности как лишение отдельных прав, а не исходить из ныне достигнутого уровня его буквального понимания или, говоря иначе, связывать с ограничением исключительно специальных прав граждан

<2>. Историческим "предшественником" исследуемой меры можно признать установленную решением главнокомандующего Петроградским военным округом санкцию в виде лишения права военнослужащего на очередной отпуск как наказание, налагаемое товарищескими судами рот, сотен, эскадронов и батарей Петроградского военного округа за совершение проступков "принижающих звание гражданина-воина"

<3>.

--------------------------------

<1> Такие запросы, образно говоря, получили свое конституционное воплощение и содержательно формулировались следующим образом: "Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции" (ст. 23 Конституции (Основного Закона) РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582).

<2> Кстати, если обратиться к юридической литературе периода "докодифицированного" регулирования административно-деликтных отношений, то можно увидеть, что одни ученые-административисты лишение специального права не беспочвенно именуют лишением определенных прав (см., например: Дымченко В.И. Указ. соч. С. 64 70; Шергин А.П. Указ. соч. С. 307 321), вторые лишением отдельных прав (см., например: Веремеенко И.И. Указ. соч. С. 63 71), а третьи в зависимости от того, какие конкретно права ограничиваются, лишением водительских прав (см., например: Гнетов А.Т. Указ. соч. С. 61 62; Лунев А.Е. Указ. соч. С. 118).

<3> Приказ главнокомандующего Петроградским военным округом от 3 декабря

1917 г. N 13 "Об организации гласных товарищеских судов во всех воинских частях

Петроградского военного округа" // СУ РСФСР. 1917. N 5. Ст. 87.

В дальнейшем сфера применения, т.е. круг ограничиваемых таким наказанием прав, стала расширяться: виновные (как индивидуальные, так и коллективные субъекты) могли лишаться: всех или некоторых политических прав <1>; права на получение заработной платы, очереди на бирже труда на поступление на работу и права на пособие по безработице <2>; права на получение продовольственных карточек <3>; прав российского гражданства <4>; права на получение пособия по потери трудоспособности или пенсии в полном или частичном размере <5>; права дальнейшего получения коммуной ссуд и пособий <6>; права на льготу по семейно-имущественному положению <7>; права пользования земельным участком <8>; права содержания в личной собственности скота, птицы и пчелосемей <9>; права ношения военной формы <10> и др. Ситуация с применением данного административного наказания безотносительно специального характера ограничиваемых им прав просуществовала, как следует из анализа социалистического законодательства, достаточно длительное время, вплоть до первой систематизации общесоюзного административно-деликтного законодательства.

-------------------------------<1> См.: п. 8 ст. 8 Декрета СНК РСФСР от 28 января 1918 г. "О Революционном

трибунале печати" // СУ РСФСР. 1918. N 28. Ст. 362; п. 9 ст. 9 Декрета СНК РСФСР от 14 ноября 1919 г. "О рабочих дисциплинарных товарищеских судах (положение)" // СУ РСФСР. 1919. N 56. Ст. 537.

<2> См.: п. п. 5 и 6 Постановления Наркомата труда РСФСР от 20 декабря 1917 г. "О

приостановлении работ, условиях учета и расчета рабочих" // СУ РСФСР. 1917. N 12. Ст.

173; примечание к ст. 1 Декрета СНК РСФСР от 31 января 1918 г. "О биржах труда" // СУ РСФСР. 1918. N 21. Ст. 319.

<3> См.: ст. 2 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 15 ноября 1932 г. N

53/1682 "Об увольнении за прогул без уважительных причин" // СЗ СССР. 1932. N 78. Ст.

475.

<4> См.: примечание к ст. 3 Декрета СНК РСФСР от 5 апреля 1918 г. "О

приобретении прав российского гражданства" // СУ РСФСР. 1918. N 31. Ст. 405.

<5> См.: п. 3 ст. 7 и ст. 54 Декрета СНК РСФСР от 31 октября 1918 г. "Положение о социальном обеспечении трудящихся" // СУ РСФСР. 1918. N 89. Ст. 906; ст. 22

Постановления СНК СССР, ЦК ВКП(б), ВЦСПС от 23 декабря 1938 г. "О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблениями в этом деле" // СП СССР. N 1939.

N 1. Ст. 1; п. 17 Положения о персональных пенсиях, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 19 декабря 1977 г. N 1128 // Свод законов СССР: В 11 т. Т. 2. М., 1984. С. 670.

<6> См.: ст. 85 Постановления ВЦИК от 14 февраля 1919 г. "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (положение)" // СУ РСФСР. 1919. N 4. Ст. 43.

<7> См.: ст. 7 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 19 августа 1925 г. "О льготах по семейно-имущественному положению для граждан, призываемых на действительную военную службу" // СЗ СССР. 1925. N 54. Ст. 402.

<8> См.: ст. 11 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 марта 1962 г. "Об усилении борьбы с сорными растениями" // ВВС РСФСР. 1962. N 12. Ст. 155.

<9> См.: ст. 4 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 ноября 1964 г. "О нормах содержания скота в личной собственности граждан не членов колхозов" // ВВС РСФСР. 1964. N 51. Ст. 887; 1982. N 32. Ст. 1193.

<10> См.: ст. 84 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил СССР, утвержденного

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 июля 1975 г. // ВВС СССР. 1975. N

33. Ст. 495.

Тем не менее, учитывая постепенно нарастающую тенденцию отраслевой специализации мер юридической ответственности и вместе с тем постоянное изменение политико-правовой и социально-экономической обстановки в советском государстве, заслуживают нашего внимания те меры, которые в большей степени ориентировались на ограничение специальных прав. И первым законодательным актом, закрепившим надлежащую меру, можно считать Декрет СНК РСФСР от 26 августа 1918 г. "Об обложении 5\% налогом торговых предприятий, снабжающих население предметами личного потребления и домашнего обихода", в п. 10 которого предусматривалось лишение права производить торговлю за отказ в предоставлении в местный Совет рабочих и крестьянских депутатов ежемесячных отчетов об оборотах предприятий и лиц, имеющих приспособленные для продажи товаров помещения, равно как и за сообщение заведомо неверных сведений <1>. Другой нормативный правовой акт, но уже союзного уровня Постановление СНК СССР от 28 июля 1924 г. "О частных приемных радиостанциях" предусматривал такое ограничение специального права, как аннулирование разрешений на эксплуатацию радиостанций в случае нарушения их владельцем установленных правил пользования (ст. 10) <2>. Незадолго после него Постановлением Совета Труда и Обороны СССР от 11 апреля 1925 г. "Временные правила разработки золотосодержащих участков вольными приискателями в Дальневосточной области" было предусмотрено и такое ограничение специального права, как лишение вольного приискателя права на получение отвода и на дальнейшее ведение золотопромысловых работ на конкретном участке за неподачу в установленный срок соответствующих документов, а также в случае перерыва таких работ на больший, чем в один месяц в летнее время и пять месяцев в зимнее, срок (ст. ст. 5 и 7) <3>.

-------------------------------<1> СУ РСФСР. 1918. N 62. Ст. 682.

<2> СЗ СССР. 1924. N 3. Ст. 40.

<3> СЗ СССР. 1925. N 30. Ст. 202.

Новеллой советского административного законодательства того же периода является и то, что в правовой оборот включается такая мера ответственности за нарушение правил управления транспортными средствами, как лишение права управления данными средствами в административном порядке. К примеру, в 1935 г. при регламентации деятельности Государственной автомобильной инспекции законодатель наделил государственных автомобильных инспекторов правом "возбуждать перед

квалификационной комиссией вопрос о лишении шоферов права управления автомотомашинами за систематическое грубое нарушение правил управления машинами"

<1>. Применение такой меры предполагалось также в случаях нарушения правил дорожного движения. В частности, за виновное нарушение Правил уличного движения по городу Москве, утвержденных исполнительным комитетом Московского городского Совета депутатов-трудящихся от 24 сентября 1957 г. <2>, к водителям механических транспортных средств в случае повторного нарушения могло быть применено такое административное взыскание, как лишение прав управления механическим транспортом навсегда или на определенный срок. В 1963 г. законодатель установил случаи применения лишения права управления транспортным средством и к таким случаям отнес, в частности:

-------------------------------<1> Пункт "е" ст. 5 Постановления СНК СССР от 23 июня 1935 г. N 1529

"Положение о Государственной автомобильной инспекции Цудортранса" (СЗ СССР. 1935. N 41. Ст. 349).

<2> См.: Правила уличного движения по городу Москве. М., 1958. С. 57 58.

1) нарушение правил движения;

2) использование автомобилей и мотоциклов в целях личной наживы;

3) управление транспортным средством в нетрезвом состоянии <1>.

-------------------------------<1> См.: подп. "г" п. 6 Положения о Государственной автомобильной инспекции

Министерства охраны общественного порядка РСФСР, утвержденного Постановлением

Совета Министров РСФСР от 20 декабря 1963 г. N 1428 (СУ РСФСР. 1963. N 23. Ст. 152).

А в 1968 г. впервые централизованно провел дифференциацию данной меры соразмерно характеру и тяжести нарушений Правил дорожного движения <1>. Вместе с тем правомочием лишать права на управление техническими самоходными машинами обладали не только государственные автомобильные инспекторы, но и другие должностные лица соответствующего отраслевого технического надзора <2>. Однако в общем дальнейшее совершенствование правового регулирования деятельности Государственной автомобильной инспекции, правил дорожного движения, технической эксплуатации транспортных средств и техники безопасности сохраняло данную меру в качестве административного взыскания с ярко выраженным карательным началом и пресекательным характером <3>.

-------------------------------<1> ВВС РСФСР. 1968. N 26. Ст. 1009.

<2> Например, решением Совета Министров СССР таким правомочием были наделены инженеры-инспекторы Госсельтехнадзора, а именно компетенцией "лишать механизаторов прав на управление тракторами, комбайнами и другими самоходными сельскохозяйственными машинами на срок до одного месяца за грубое нарушение правил технической эксплуатации этих машин и правил техники безопасности" (см. абз. 4 п. 2

Постановления Совета Министров СССР от 13 февраля 1969 г. N 122 "О государственном надзоре за техническим состоянием машинно-тракторного парка в колхозах, совхозах и других государственных сельскохозяйственных предприятиях и организациях" (СП СССР.

1969. N 6. Ст. 34)).

<3> См.: п. "м" ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" // ВВС СССР. 1973. N 24. Ст. 309; подп. "о" п. 10

Положения о советской милиции, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. N 385 // Свод законов СССР: В 11 т. Т. 10. М., 1990. С. 243; подп. "т" п. 7 Положения о Государственной автомобильной инспекции, утвержденного

Постановлением Совета Министров СССР от 10 августа 1978 г. N 685 // СП СССР. 1978. N

20. Ст. 124.

В качестве ограничения специального права законодательством социалистического периода вводится также и такая мера ответственности за нарушение правил производства охоты, как лишение права охоты. Однако следовало бы заметить, что на необходимость существования такой меры союзным законодателем делалось указание еще в 1950 г., когда к обязанностям должностных лиц государственной лесной охраны СССР было отнесено, в частности: "...принятие мер к прекращению незаконной (безбилетной) рубки леса, незаконной пастьбы скота, незаконного сенокошения и всякого иного незаконного пользования и незаконной охоты в лесу" <1>. Впервые же данная мера была установлена Положением об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР в качестве срочной меры административной ответственности (лишения права охоты на срок до трех лет) за нарушение правил и сроков охоты <2>, которая применялась республиканскими, краевыми, областными и окружными органами Государственного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров СССР. В то же время это же законодательство допускало исключение относительно недопустимости применения рассматриваемого административного наказания к лицам, производство охоты для которых является основным источником средств существования, чего, кстати, не оговаривалось в отношении других подобных мер. Аналогичный правоограничительный режим (кроме указания конкретных сроков лишения) предусматривался законодателем в отношении правил рыболовства, когда при их систематическом нарушении рыбопромысловый билет (как своеобразное разрешение на отлов рыбы) мог быть отобран органами рыбоохраны <3>.

-------------------------------<1> Подпункт "б" ч. 2 п. 10 Положения о государственной лесной охране СССР,

утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 22 марта 1950 г. N 1181 (Свод законов СССР: В 11 т. Т. 4. М., 1980. С. 430).

<2> См.: п. 32 Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденного

Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548 // СП РСФСР.

1960. N 34. Ст. 164.

<3> См.: ч. 2 ст. 19 Правил рыболовства в бассейне Белого моря, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 3 января 1960 г. N 4 // СП СССР. 1960. N 1. Ст. 1; ч. 2 ст. 21 Правил рыболовства в рыбохозяйственных водоемах центральных областей РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая

1960 г. N 682 // СП СССР. 1960. N 19. Ст. 86; ч. 2 ст. 22 Правил рыболовства в бассейне озера Байкал и в рыбохозяйственных водоемах Читинской области, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 30 августа 1960 г. N 1311 // СП СССР. 1960. N 30. Ст. 143; ч. 2 ст. 18 Правил рыболовства в рыбохозяйственных водоемах СевероЗападного района РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 1 октября 1960 г. N 1501 // СП СССР. 1960. N 35. Ст. 165; ч. 2 ст. 19 Правил рыболовства в рыбохозяйственных водоемах Свердловской, Челябинской и Оренбургской областей, утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 24 апреля 1961 г. N 439 // СП СССР. 1961. N 12. Ст. 46.

Другой мерой ограничения специального права можно признать также лишение в административном порядке права пользования на основании лесного билета участками, предоставленными для сенокошения и пастьбы скота, за неоднократное нарушение предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами Правил сенокошения и пастьбы скота в лесах СССР <1>. Ограничению в виде лишения прав в административном порядке могло подвергаться и право добычи в пределах предоставленных предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земельных участков общераспространенных

полезных ископаемых, торфа и пресных подземных вод в случае нарушения ими порядка и условий добычи (путем аннулирования соответствующими органами выданного горноотводного акта или разрешения) <2>, а также право специального и (или) вторичного водопользования путем аннулирования соответствующего разрешения органом, выдавшим его <3>.

-------------------------------<1> См.: п. 24 Правил сенокошения и пастьбы скота в лесах СССР, утвержденных

Постановлением Совета Министров СССР от 17 августа 1947 г. N 2915 // СП СССР. 1947. N 6. Ст. 116.

<2> См.: ч. 4 ст. 15 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, утвержденных Законом СССР от 9 июля 1975 г. // ВВС СССР. 1975. N 29. Ст. 435; ч. 3 ст. 28 Кодекса РСФСР о недрах, утвержденного Законом РСФСР от 9 июля 1976 г. // ВВС РСФСР. 1976. N 28. Ст. 895. Следует, однако, заметить, что в наиболее абстрактном виде данная правоограничительная мера была установлена еще в 1923 г. в законодательстве о недрах земли и их разработке (см. ст. 24 Постановления СНК РСФСР от 7 июля 1923 г. "Положение о недрах земли и разработке их" // СУ РСФСР. 1923. N 54. Ст. 532).

<3> См.: ст. 41 Водного кодекса РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 30 июня

1972 г. // ВВС РСФСР. 1972. N 27. Ст. 692.

С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях в правовой оборот в качестве законодательного обобщения вводится такой новый вид административного взыскания, как лишение специального права (п. 5 ч. 1 ст. 12 и ст. 17). Однако сферой административнокарательного вмешательства рассматриваемой меры были охвачены не все специальные права, а только право управления транспортными средствами и право охоты <1>. Кроме того, законодателем были установлены предельный срок правоограничения и в достаточно оценочной форме случаи применения данной меры административной ответственности, а именно грубое или систематическое нарушение порядка пользования специальным правом, и предусмотрена возможность ее применения лишь к физическим лицам.

-------------------------------<1> Иные меры административного принуждения, предусматривающие ограничение

других специальных прав, не были охвачены административно-деликтным регулированием, и с их реализацией административная ответственность не наступала.

В развитие положений данных Основ законодателем, как следует из логики правового регулирования, принимались нормативные правовые акты, определяющие в порядке регламентации полномочия компетентных органов в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности, связанные с применением рассматриваемой меры административной ответственности <1>. В частности, Совет Министров СССР в целях упорядочения пользования маломерными судами наделил сотрудников государственных инспекций по маломерным судам, занимающих руководящие должности, полномочием налагать за нарушение правил регистрации и учета поднадзорных им судов, правил пользования такими судами и базами (сооружениями) для их стоянок на судоводителей административное взыскание в виде лишения их права управления соответствующими судами <2>. Весьма значимым для целей единообразного применения на всей территории СССР лишения специального права в части права управления транспортными средствами можно признать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. "Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения", которым определялись конкретные случаи и дифференцированные параметры применения лишения виновных водителей права управления транспортными средствами, причем они считались

лишенным указанного права со дня вынесения постановления о наложении данного административного взыскания <3>.

-------------------------------<1> См.: ст. 9 Правил промышленного рыболовства в рыбохозяйственных водоемах

Северо-Запада, утвержденных Приказом Министерства рыбного хозяйства СССР от 3

января 1984 г. N 7).

<2> См.: абз. 3 п. 8 Типового положения о Государственной инспекции по маломерным судам союзной республики, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 июля 1982 г. N 667 // СП СССР. 1982. N 21. Ст. 109.

<3> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. "Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения" // ВВС СССР. 1983. N 12. Ст. 174.

Вместе с тем имели место определенного рода случаи отклонения от правил наложения административных взысканий в виде лишения специального права. К примеру, рядом актов как законодательного, так и ведомственного уровней допускалось применение данной меры на неделиктной основе и к коллективным субъектам или субъектам, реализующим специальные права, не совпадающие с легальным объектом административно-карательного правоограничения <1>, что требовало, в свою очередь, от законодателя дальнейшей унификации административно-деликтного законодательства в свете вышеупомянутых Основ.

-------------------------------<1> Так, п. 10 Инструкции о порядке добычи бурых медведей по разрешениям

(лицензиям) на территории РСФСР, утвержденной Приказом Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР от 23 февраля 1981 г., предусматривалось лишение хозяйств, не проводивших учет численности бурых медведей и не представивших учетные данные к сроку не позднее 15 июня каждого года, права отстрела медведей на весь предстоящий сезон (см.: Охотничьи законы: Сб. норм. и прав. актов. Киров, 1999).

По сравнению с названными Основами КоАП РСФСР не существенно изменил дефинитивную конструкцию рассматриваемой меры административной ответственности, определив лишь нижний предел срока применения лишения специального права (15 дней) и составы административных правонарушений, совершение которых предусматривает реализацию такой меры. Между тем в свете действующих стандартов нормы КоАП РСФСР не могли применяться изолированно от другого законодательства, тем более союзного уровня. Одновременно республиканское регулирование при собственном развитии должно было оперативно ориентироваться на союзное законодательство. Такая ситуация просуществовала до распада СССР, но и данный распад в принципе не мог устранить тех противоречий, которые по своей природе вытекали из недостатков самой кодификации и последующих законодательных реформ административно-деликтной сферы, протекавших в почти разрозненном виде. Следующие за ними законодательные решения хотя и касались вопросов применения такой меры административной ответственности, как лишение специального права, однако самой ее сути не затрагивали

<1>.

-------------------------------<1> Следует оговориться, что из всех локальных изменений КоАП РСФСР можно

подчеркнуть в лучшем случае одно, связанное с дополнением числа тех прав, которые могут быть ограничены в результате применения административного наказания в виде лишения специального права, правом на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств (см. п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 августа 1996 г. N 108ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 1996. N 33. Ст. 3964).

Последняя (новейшая) систематизация законодательства об административных правонарушениях сохранила лишение специального права как вид административного наказания с теми же в принципе характеристиками. Вместе с тем новыми для правопонимания содержания данного наказания являются положения КоАП РФ об исключении из определения лишения специального права круга ограничиваемых специальных прав (допускает гипотетическую возможность его расширения) и о назначении данного наказания только судьей.

Как мере административного принуждения лишению специального права присущи все необходимые признаки. Оно проявляет себя непосредственно как негативная реакция государства на противоречащие охраняемым им интересам деяния. Лишение специального права реализуется в условиях внеорганизационного соподчинения, тогда как вопросы назначения, как и применения, данного административного наказания решаются органами и должностными лицами, наделенными публично-властными полномочиями в отношении любых непосредственно не подчиненных им субъектов. Как само содержание данной меры административной ответственности, так и условия его применения регламентируются административным законодательством. Принудительная природа этого административного наказания обусловлена односторонним характером вмешательства субъекта власти в волю нарушителя, фактор которой не является определяющим (необходимым или даже допустимым) критерием его реализации.

Лишение специального права как разновидность административного наказания отвечает требованиям предусмотренности его федеральным законом в качестве установленной государством меры ответственности за совершение административного правонарушения. Структура административной ответственности, связанной с применением административного наказания в виде лишения специального права, содержательно закреплена в 19 статьях и выражена в 29 составах, которым присущи все признаки нарушения правил административно-правового характера.

С точки зрения административно-деликтного законодательства лишение специального права представляет собой итоговую, самостоятельную меру административного наказания. Иными словами, его реализация означает решение вопроса об административной ответственности правонарушителя по существу и не предполагает каких-либо дополнительных негативных последствий. Как и все другие административные наказания, лишение специального права является мерой административного принуждения, не нуждающейся в иных не обусловленных ее процессуальным содержанием действиях со стороны государственных органов, и тем более не требует вынесения ими по этому вопросу какого бы то ни было дополнительного решения. Применение же наряду с данным административным наказанием любого другого в качестве дополнительного административного наказания не затрагивает собственно реализацию лишения специального права, а имеет целью лишь усилить наказательное воздействие (вмешательство) государства на личность правонарушителя.

Вместе с тем самодостаточность такого административного наказания, как лишение специального права, подчеркивается еще и приданием КоАП РФ ему характера исключительно основного административного наказания (ч. 1 ст. 3.3). Достаточная для целей административно-наказательного воздействия суровость лишения специального права не предполагает его реализацию как вкупе с каким-либо другим основным административным наказанием, так и в результате присоединения его к любому иному административному наказанию в качестве факультативного (дополнительного). В противном же случае совокупная сила такого административно-властного вмешательства становилась бы чрезмерной, не учитывающей личность правонарушителя, степень ущербности и характер совершенного им противоправного деяния, и превращалась в таком случае из легитимной и легальной реакции на правонарушение в орудие произвола

и подавления человеческого достоинства, в свете которых сама деятельность государства лишалась бы также всякого смысла.

Личный характер лишения специального права предопределяется общими с другими административными наказаниями требованиями (критериями). Во-первых, применение данной меры административной ответственности имеет целью принуждение конкретного лица; во-вторых, лица, совершившего деяние, подпадающее под признаки соответствующего административного правонарушения, и, в-третьих, в случае наличия вины такого правонарушителя в совершении конкретно-определенного противоправного деяния. Личный характер лишения специального права предполагает также строгую целесообразность обусловленного им вмешательства в правовой статус личности, которое требует, в свою очередь, достаточной обоснованности его как в конкретных обстоятельствах (характер совершенного лицом административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность), так и в отношении конкретного индивида (личность виновного, его имущественное положение).

В то же время специфика административного наказания выражается в том, что оно рассчитано только на физических лиц. Между тем применение лишения специального права к физическому лицу имеет смысл и социально-правовое обоснование тогда, когда в основу избирательности этой меры положен такой единственно предопределяющий критерий, как статус субъекта административной ответственности, обусловленный противоправным характером реализации им своих специальных прав. Таким образом, лишению специального права подвергается только лицо, признанное административноюрисдикционным органом виновным в противоправной реализации (ранее предоставленного ему и не лишенного или не утраченного им по каким-либо иным причинам) специального права, подпадающей под признаки административного правонарушения.

КоАП РФ в отличие от КоАП РСФСР предусматривает судебный порядок назначения лишения специального права. По сводным статистическим данным, доля лиц, подвергнутых лишению специального права, составила: в 2000 г. 0,2\%, в 2001 г. 0,3

<1>, в 2002 г. 5,1 <2>, в 2003 г. 10,4 <3>, в 2004 г. 15,5 <4>, в 2005 г. 28,3 <5> и в

2006 г. 28,7\% <6>. Такого рода статистика свидетельствует о том, что лишение специального права достаточно редко применяется судами, что говорит, вероятно, не об эффективности самой меры административного наказания, а скорее о трудностях судебного рассмотрения тех правовых ситуаций (административных правонарушений), с которыми связывается реализация данной санкции. В то же время с увеличением числа составов, содержащих эту санкцию, намечается и рост количества случаев применения лишения специального права на практике.

-------------------------------<1> То есть соответственно в 2000 г. - 3,6 тыс. лиц от общего числа

правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 1540 тыс. лиц, а в

2001 г. 3,731 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 1376,5 тыс. лиц (см.: Судебная статистика за 2001 год // Российская юстиция. 2002. N 8. С. 69 70).

<2> То есть 89,2 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 1741,9 тыс. лиц (см.: Работа судов в Российской Федерации в 2002 году // Российская юстиция. 2003. N 8. С. 76 78).

<3> То есть 294,3 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 2819,7 тыс. лиц (см.: Работа судов Российской Федерации в 2003 году // Российская юстиция. 2004. N 4. С. 74 75).

<4> То есть 492,4 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 3174,4 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция. 2005. N 6. С. 39, 41).

<5> То есть 988,6 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 3493,0 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году // Российская юстиция. 2006. N 10. С. 67, 69).

<6> То есть 1172 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 4086,1 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. N 5. С. 69, 71).

Из смысла правотворчества, без всякого сомнения, вытекает возможность законодателя в соответствии с юридическими предписаниями, обладающими наибольшей юридической силой, при выполнении им своих функций как блюстителя общественных интересов предусматривать соразмерно материально-правовому содержанию любого государственно-властного вмешательства те процессуальные рамки, в которых только и возможна реализация такого вмешательства. Применительно к рассматриваемой форме административно-карательного вмешательства в правовой статус личности законодатель избрал судебный характер таких процедур, что свидетельствует об усилении гарантий от произвола государственно-властного преследования. Целесообразность судебной оценки каждого из обстоятельств, связанных с применением такого административного наказания, как лишение специального права, вытекает из того, что судебный контроль представляет собой одну из существенных гарантий защиты прав граждан, тем более в случаях, когда фактические обстоятельства конкретного дела свидетельствуют о наличии спора между государством и личностью <1>.

-------------------------------<1> На усилении судебного контроля в области административно-правовых

отношений акцентировалось внимание еще в советской литературе (см., например: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении / Отв. ред. А.А. Мельников. М., 1979. С. 279).

Вместе с тем при рассмотрении некоторых других административных наказаний, назначаемых несудебными органами, также имеем дело так или иначе с наличием публично-правового спора, и, стало быть, последнее не является признаком (доказательством) судебного рассмотрения. Тем не менее вне всякой зависимости от того, какое обоснование законодатель положил в выбор именно судебного порядка назначения лишения специального права, существующий правоприменительный характер такого административного наказания имеет, как представляется, под собой объективную правовую мотивацию.

Для начала следует учесть ту особенность, что в рамках судебной процедуры всякое присутствие, с одной стороны, государства, а с противоположной отдельной личности представляет собой спор. В Российской Федерации как демократическом правовом государстве, взявшем на себя ряд международно-правовых обязательств в области прав человека, необходимость судебной оценки вытекает из того, что судебный контроль является обязательным во всех случаях, когда фактические обстоятельства конкретного дела свидетельствуют о наличии гражданско-правового спора или уголовного обвинения.

Что касается сферы уголовного обвинения, то соответствующие данной сфере меры выступают крайним средством, с помощью которого государство осуществляет реагирование на факты правонарушающего поведения <1>. Сфера уголовного преследования является чрезвычайно замкнутой и не имеет очевидного предопределяющего значения для целей искомой мотивации.

-------------------------------<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 270-О //

ВКС РФ. 2003. N 5. С. 91 93.

Применительно же к рассмотрению ситуации с назначением лишения специального права представляется важным выяснить, идет ли речь о "судебном споре" в смысле двух противостоящих сторон публично-правового процесса. При этом публичное понимание дела как спора между лицом и публичной властью не имеет решающего значения, равно как и то, в каком качестве выступало государство, как носитель гражданских прав или публичной власти <1>. Однако, когда речь идет о гражданско-правовых спорах, предполагается, что каждый имеет право на то, чтобы судебное разбирательство, начатое им или против него, осуществлялось определенным способом, а именно велось не какимнибудь государственным учреждением, а судом <2>. Соответственно, решающим для квалификации спора как спора о гражданских правах является сам характер права, ставшего причиной спора. Предметом же любого гражданско-правового спора являются права и обязанности гражданско-правового характера, причем для целей надлежащего понимания их содержания следовало бы обратиться к правовой позиции Европейского суда по правам человека, согласно которой понятие "гражданские права" является с точки зрения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод более широким, чем понятие "права, имеющие частный характер" <3>. Отсюда надлежит выяснить, носят ли ограничиваемые рассматриваемым административным наказанием права гражданско-правовой характер, не предрешая вопроса о степени суровости лишения специального права.

-------------------------------<1> См.: п. 72 решения Европейского суда по правам человека от 25 октября 1989 г.

"По делу Алана Якобсона (Allan Jacobsson) против Швеции" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Серия A. Т. 163. С. 20.

<2> См.: п. 95 решения Европейского суда по правам человека от 16 июля 1971 г. "По делу Рингейзен (Ringeisen) против Австрии" // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Серия A. Т. 13. С. 39.

<3> См.: п. 95 решения Европейского суда по правам человека от 28 июня 1978 г. "По делу Кениг (Konig) против Федеративной Республики Германия" // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. С. 149 167.

Категория "специальные права" содержательно представляет собой совокупность особых возможностей, предоставляемых государством гражданам. Особенность таких возможностей тесно соприкасается с эксплуатацией гражданами объектов материального мира, определенный контроль относительно режима их использования со стороны государства осуществляется в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Сам режим использования вышеуказанных объектов независимо от их потенциальной способности причинять вред общественно значимым ценностям носит частноправовой характер и представляет собой не что иное, как реализацию права собственности. То обстоятельство, что с таким режимом связан контроль государства в общественных интересах, не может само по себе служить основанием для вывода о том, что использование контролируемых имущественных объектов является деятельностью в сфере публичного права. Не меняет частноправовую природу такой деятельности (реализации права собственности на контролируемые имущественные объекты) и то, что на ее осуществление выдается административное разрешение и что она осуществляется под контролем, вплоть до применения мер административного ограничения, если это требуется в интересах других лиц, общества и государства. Отсюда само ограничение специального права, не лишенного полностью либо в части гражданско-правового содержания, является предметом судебной квалификации (справедливого, публичного, независимого и беспристрастного разбирательства дела в разумный срок).

Лишение специального права физического лица как вид административной санкции состоит в невозможности реализации ранее предоставленного ему специального права в течение определенного срока. Содержательно лишение специального права выражается в государственно-властном исключении юридической возможности целевого использования лицом имущественных объектов, эксплуатация которых способна причинить существенный вред общественно значимым интересам и в силу этого допустима только в разрешительном порядке. Однако данная характеристика была бы неполной, если бы она не содержала указания на принудительность такого вмешательства. Вместе с тем как само ограничение, так и его принудительность нуждаются в определении того, какая именно часть правового статуса нарушителя и в какой степени подвергается вмешательству, обусловленному характером такого административного наказания, как лишение специального права. Отсюда эта мера административной ответственности по логике вопроса требует исследования с точки зрения ее карательного содержания.

Сложность предстоящего вопроса состоит в том, что, как уже указывалось ранее, специальные права содержательно представляют собой совокупность особых возможностей граждан, предоставляемых государством. Само указание на специальный характер такой категории и ее телеологическое значение является в высшей степени декларативным и не вносит достаточной ясности в вопрос о том, какие именно права образуют ее правовое содержание. Однако абстрактными для целей настоящего исследования представляются и те права, которые формулируются из прочтения статей Особенной части КоАП РФ, содержащих санкцию в виде лишения специального права. Отнесение к правовому содержанию рассматриваемого административного наказания лишь названных в КоАП РФ специальных прав (права на управление транспортным средством; права охоты; права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств) может значительно обеднить не только карательное содержание лишения специального права, но и само значение специальных прав для граждан. Впрочем, и созданная административно-деликтным законом гипотетическая возможность законодателя для расширения конкретного перечня специальных прав не усиливает аргументацию.

Изначально же важным является вопрос о том, что непосредственно лежит в основе специального права, и это требует анализа собственно вопросов приобретения последнего. Признание со стороны государства за субъектом административных правоотношений специальной правоспособности есть признание предположительной возможности существования у этого субъекта определенных интересов, и, следовательно, возможность установления специального права обусловливается наличием определенного интереса у его субъекта. В таком контексте интерес пронизывает всю систему специальных прав, становится "транспарентным" понятием и позволяет рассматривать содержание любого специального права как двухуровневое.

На первом уровне специального права видим содержание того права, возможность реализации которого является первичной для целей предоставления благ более общего характера. Имеет смысл говорить о связи такого специального права, как, например, права охоты прежде всего с правом пользования орудием охоты, которое по своему содержанию является материальным благом. Но заинтересованность субъекта орудием охоты как имущественным объектом не уходит далее этого и лишь в этой части имеет определяющее значение для целей предоставления самого права охоты.

Второй же уровень собственно и составляют те субъективные права, интерес в реализации которых получает свое удовлетворение не иначе как с разрешения государства

<1>. Для примера возьмем ситуацию с использованием того же орудия охоты. В связи с охотой возникает имущественное правоотношение (использование орудия охоты как имущественного объекта), но помимо такого интереса для самого охотника имеет существенное (по крайней мере юридическое) значение неимущественное обязательство, следствием которого является требование как безопасного обращения с орудием охоты,

так и соблюдения правил охоты для целей защиты общественно значимых ценностей. Это обязательство не обеспечивается субъективным правом частноправового содержания и поэтому должно иметь самостоятельное значение в контексте специального права как института административно-разрешительной системы. Однако этим не подрывается само понимание категории "специальные права" как целостной и самодостаточной, поскольку для целей исследования карательной природы лишения специального права это имеет более чем решающее значение.

-------------------------------<1> Здесь же хотим напомнить, что презюмируем сам факт рассмотрения

специальных прав. Поскольку такие права составляют предмет исследования и относятся к субъективным правам административно-разрешительной системы, то не считаем необходимым отвечать на вопрос, в силу чего реализация таких имущественных или неимущественных благ может быть объектом государственного и общественного контроля.

Таким образом, суровость такого административного наказания, как лишение специального права, подчеркивается широтой содержания конкретных специальных прав как совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных субъективных прав материального и нематериального свойства. Только из прочтения соответствующих положений КоАП РФ можно прийти к выводу, что объектом правоограничительного воздействия данного административного наказания могут выступать такие гарантируемые Конституцией РФ права, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право частной собственности (ст. 35), право свободно выбирать род деятельности (ч. 1 ст. 37) и т.д. Однако особенность ограничения этих прав в связи с применением лишения специального права обусловлена тем, что их степень и характер поставлены в зависимость от целевого содержания специального права в целом. В связи с этим следует говорить о лишении только в отношении специального права, а об ограничении например, права собственности.

Суровость административно-властного вмешательства в указанные выше права обусловливается также и тем, что лишение той или иной разновидности специальных прав носит абсолютный характер. Лицо, нарушившее, например, запрет управлять транспортным средством в состоянии опьянения <1>, подлежит административной ответственности посредством лишения права управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет (ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ). При этом, как указал в одном из своих решений Верховный Суд РФ, такой нарушитель лишается права управления всеми категориями транспортных средств <2>. Аналогичным образом решается вопрос и с другими специальными правами, злоупотребление которыми привело к противоправному результату. В то же время лишение специального права может считаться допустимым лишь в той мере, в какой оно не затрагивает правомочия собственника по владению и распоряжению имущественным объектом, целевое использование которого составляет предмет административно-разрешительного режима, и не влечет утраты права собственности на этот объект.

-------------------------------<1> См.: абз. 2 п. 2.7 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением

Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 // САПП РФ. 1993. N 47. Ст. 4531.

<2> См.: решение Верховного Суда РФ от 23 марта 2000 г. N ГКПИ00-180.

С одной стороны, в наиболее общем виде применение лишения специального права влечет ограничение (запрет) права заниматься определенным видом деятельности, причем суровость такого административного наказания будет иметь существенный результат ввиду связи с конституционными правами особенно в сфере профессиональной деятельности. С другой стороны, это накладывает на государство особую степень

осмотрительности. При назначении подобной меры следует руководствоваться конституционным требованием соразмерности всякого вмешательства со стороны государства в лице его органов в права и свободы человека и гражданина (ч. 3 ст. 55

Конституции РФ). Иными словами, любые отступления от конституционных основ правового статуса личности должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и интересов граждан, не затрагивать существо соответствующих конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания закрепляющих эти права конституционных положений, и могут быть оправданы лишь необходимостью обеспечения указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и общественной безопасности <1>. Применительно к лишению специального права весьма актуальным представляется высказывание И.Я. Фойницкого о том, что "при назначении подобного запрещения надо помнить, однако, что профессия составляет источник существования и пропитания, и потому ни в каком случае не переступать за пределы необходимости и в особенности воздерживаться от запрещения вместе с занятием, подавшим повод к нему, и всех однородных занятий, ибо это может отнять у человека всякую возможность честной деятельности" <2>. Поэтому позитивным в развитие изложенного является сохранение в КоАП РФ положения о том, что лишение специального права не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью (за исключением случаев, установленных законом), и лицу, для которого охота является основным законным источником средств к существованию (ч. ч. 3 и 4 ст. 3.8).

-------------------------------<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П // СЗ

РФ. 2003. N 21. Ст. 2058; от 14 ноября 2005 г. N 10-П // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968.

<2> Фойницкий И.Я. Указ. соч. С. 162.

Лишение специального права относится к "срочным видам" наказания, и предполагаемые им ограничения не могут длиться по времени менее одного месяца и более двух лет. В статьях Особенной части КоАП РФ, предусматривающих лишение специального права, санкция является относительно-определенной, т.е. представляющая установление временных рамок претерпевания правовых лишений по усмотрению судьи. Отсюда следует, что степень суровости данной меры в количественном плане поставлена в зависимость от судейского усмотрения, что создает реальную возможность для определения судьей конкретного срока наказания с учетом характера правонарушения, личности виновного и иных (смягчающих и отягчающих административную ответственность) обстоятельств совершения правонарушения. Указанные сроки исчисляются в месяцах или годах, а день окончания исполнения наказания определяется в постановлении о лишении специального права. Течение срока лишения специального права начинается со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения соответствующего специального права. В случае же уклонения лица, лишенного специального права, от сдачи соответствующего удостоверения (специального разрешения) или иных документов срок такого наказания прерывается и начинается со дня сдачи лицом либо изъятия у него указанных документов. По истечении срока лишения специального права документы, изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, возвращаются.

Следовательно, лишение специального права как административное наказание представляет собой вид карательной санкции, обусловленной существенным вмешательством в правовую возможность индивидуума по реализации частных интересов в сфере отношений, публично-правовая предопределенность которых связана с назначением тех объектов материального мира, использование которых сопряжено с

повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан, может затрагивать конституционные права и свободы, а также иные права и законные интересы личности, общества, а значит, и государства в целом. Отсюда упречным представляется то, что законодатель не отразил это в определении рассматриваемой меры административной ответственности, данном в ч. 1 ст. 3.8 КоАП РФ.

Таким образом, основываясь на результатах проведенного исследования, представляется более сущностным определение административного наказания в виде лишения специального права как лишения физического лица права на использование собственного имущества, представляющего собой источник повышенной опасности, ввиду грубого или систематического нарушения порядка пользования этим имуществом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. При этом следует учесть, что такое лишение не влечет за собой переход права собственности на указанное имущество, хотя и ограничивает возможности нарушителя по его целевому использованию.