§ 6. административный арест как мера административного наказания

§ 6. административный арест как мера административного наказания

Среди всех средств административного воздействия, призванных обеспечить соблюдение административно-властных предписаний, наибольшие ограничения на лицо, совершившее административное правонарушение, налагает такое административное наказание, как административный арест, связанный с существенно-негативным вмешательством в свободу личности. Далеко идущий характер подобных ограничений означает, что они могут быть оправданны только в случае особой необходимости и в целях уважения общественно значимых ценностей.

Дореволюционной России арест известен как полицейская мера, применяемая в соответствии с Уставом "О проступках против благочиния, порядка и спокойствия". Например, в соответствии со ст. 38 данного Устава за нарушение общественного порядка виновный подвергался аресту до семи дней. Данную меру ответственности можно встретить и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Арест широко применялся также полицейскими учреждениями и в период чрезвычайного положения как крайняя мера лишения свободы на срок до трех месяцев.

От данного наказания не отказалось и социалистическое законодательство. Арест как мера административной ответственности появился в 20-х гг. XX в., когда Декретом СНК РСФСР от 29 января 1920 г. "О порядке всеобщей трудовой повинности" комитетам по трудовой повинности была предоставлена возможность наложения этого взыскания как за нарушение актов высших органов государственной власти и государственного управления, так и за нарушения постановлений местных органов, закрепив за ними право подвергать аресту нарушителей трудовой дисциплины сроком до одной недели. Дальнейшее развитие, связанное с необходимостью законодательного закрепления системы административных взысканий, было отражено в Резолюции IV Всероссийского съезда заведующих отделами управления губисполкомов, состоявшегося в ноябре 1920 г., в которой, в частности, оговаривалось, что неотложной задачей Народного комиссариата внутренних дел РСФСР и Народного комиссариата юстиции РСФСР является разработка системы административных взысканий, точное определение форм и видов этих мер.

Интересно, что исследуемый вид взыскания прошел в своем начальном развитии взлеты и падения. В отдельные периоды законодатель то отказывался от применения этой меры, то вновь обращался к ней. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. был установлен перечень санкций, налагаемых за нарушения обязательных постановлений исполкомов местных Советов депутатов трудящихся, в который первоначально вошли следующие взыскания: лишение свободы до двух недель (своеобразное видоизменение (модификация) ареста как административного взыскания); принудительные работы без

лишения свободы на срок до одного месяца; штраф, назначенный вместо другой неисполненной повинности или наложенный в размере, не превышающем пятикратной стоимости работ, подлежащих выполнению в порядке повинности. Постановлением ВЦИК от 16 марта 1922 г. <1> названный перечень был дополнен еще одним взысканием арестом сроком до одного месяца, который применялся за неуплату административного штрафа. Вместе с тем рассматриваемое взыскание не получило широкого применения на практике. В 1923 г. удельный вес его применения в РСФСР составил лишь 2,4\% по отношению к общему количеству административных взысканий, наложенных в республике <2>. Таким образом, эффективность административного ареста была невелика, поскольку на практике его применение сводилось к изоляции правонарушителя, а об исправительно-трудовом воздействии как одной из целей взыскания в период массовой безработицы можно говорить в достаточно условной форме, поэтому в 1923 г. ВЦИК и СНК РСФСР <3> издали последний документ, который предусматривал наложение лицами, стоящими во главе губернских или уездных финансовых или продовольственных органов, ареста в качестве административной меры наказания неплательщиков налогов на срок до двух недель. Последующее законодательство предусматривало возможность применения краткосрочного лишения свободы административными органами лишь в случаях введения исключительного или военного положения. В то же время арест предусматривался многочисленными нормативными правовыми актами, в основном регламентирующими вопросы дисциплинарной ответственности <4>.

-------------------------------<1> СУ РСФСР. 1922. N 24. Ст. 262.

<2> См.: Гурвич С.М. Указ. соч. С. 77.

<3> СУ РСФСР. 1925. N 25. Ст. 166, 167; ВВС СССР. 1941. N 29.

<4> Арест в дисциплинарном порядке мог быть наложен: на срок до трех суток, до семи суток, до 15 суток начальниками, имеющими право найма и увольнения работника; до трех месяцев народным комиссаром путей сообщения (см. ст. 7 Положения о дисциплинарных взысканиях на транспорте, утвержденного Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 3 ноября 1930 г. N 47/603а // СЗ СССР. 1930. N 56. Ст. 585); арест на срок до 20 суток с исполнением и без исполнения служебных обязанностей (см. п. п. "д", "е" ст.

21 Устава о дисциплине рабочих и служащих водного транспорта Союза ССР, утвержденного Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 27 мая 1934 г. N 96/1165 // СЗ СССР. 1934. N 29. Ст. 222б; п. п. "д", "е" ст. 20 Устава о дисциплине работников связи Союза ССР, утвержденного Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 7 апреля 1935 г. N 3/656 // СЗ СССР. 1935. N 20. Ст. 163); арест до 20 суток по распоряжению народного комиссара пищевой промышленности СССР и до 10 суток по распоряжению начальника Главрыбвода (см. п. "ж" ст. 35 Устава службы рыболовного надзора, утвержденного Постановлением СНК СССР от 15 апреля 1938 г. N 483 // СЗ СССР. 1938. N 17. Ст. 110).

Как мера административного наказания арест вновь стал применяться более чем через 30 лет в 1956 1957 гг. и был установлен в качестве санкции за совершение мелкого хулиганства и мелкой спекуляции <1>, т.е. правонарушения, приближающиеся по своей общественной опасности к преступлениям. Предусмотрев его альтернативно со штрафом за совершение указанных нарушений, законодатель восполнял нормативные пробелы. Однако практика применения административного ареста выявила и теневые стороны содержания этой меры, одной из которых было то, что арестованному (независимо от того, работает ли он или нет) гарантировалось бесплатное питание, что, в свою очередь, ложилось бременем на государство, чем снижало карательное и воспитательное значение этого взыскания. Поэтому в дальнейшем законодательство об административном аресте было дополнено нормами, предоставившими народным судьям право взыскивать с лиц, уклоняющихся от труда во время отбывания ареста, стоимость

питания <2>. Это положение было учтено при принятии Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г. "Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников" <3>, предоставлявшего возможность применения административного ареста за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника, где предусматривался административный арест сроком до 15 суток и в отличие от предыдущего законодательства регламентировалось использование арестованных на физических работах. Последующее административное законодательство на протяжении своего развития сохраняло данный вид административного взыскания.

-------------------------------<1> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1956 г. "Об

ответственности за мелкое хулиганство" // Советская Россия. 1956. 20 дек.; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 г. "Об ответственности за мелкую спекуляцию" // ВВС РСФСР. 1957. N 1. Ст. 5.

<2> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1961 г. "О дополнении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1956 г. "Об ответственности за мелкое хулиганство" // ВВС РСФСР. 1961. N 16. Ст. 246.

<3> ВВС СССР. 1962. N 8. Ст. 83.

В ч. 1 ст. 3.9 КоАП РФ раскрывается понятие административного ареста, нормы дефинитивной по своей сути и отражающей существенные качественные и количественные характеристики административного ареста. Согласно данной статье административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 30 суток, а также в том, что он назначается судьей. Из анализа данного определения в его взаимосвязи с другими положениями КоАП РФ можно сделать ряд следующих обобщенных выводов.

Родовым признаком административного ареста выступает то, что он является видом административного наказания, поскольку формально и в системной связи с другими положениями КоАП РФ определяется как мера ответственности за совершение административного правонарушения (ч. 1 ст. 3.1), качества которой присущи ряду родственных правовых явлений (ч. 1 ст. 3.2). В содержательном плане предикат дефиниции "административный арест" выражает его правовую сущность, которая заключается в том, что данный вид административного наказания есть не что иное, как разновидность административного принуждения.

В отношениях, возникающих при применении административного ареста, превалирует публично-правовое начало. Эти отношения основываются на предусмотренном законом государственно-властном принуждении лица, совершившего административное правонарушение, к обязанности претерпеть обусловленные целями административной ответственности и назначенным наказанием страдания. Превентивное же значение названных правовых последствий возможного административного ареста, как это определено ч. 1 ст. 3.1 и ст. 3.9 КоАП РФ, заключается в том, что они призваны в целях решения задач законодательства об административных правонарушениях удерживать (воздерживать) как самого правонарушителя (частная превенция), так и любое другое лицо (общая превенция) от совершения новых административных правонарушений.

Публично-правовой характер административного ареста предопределяется также и тем, что участниками возникающих при этом отношений являются органы государства, с одной стороны, и физические лица с другой. Таким характером обусловлен иной, в отличие от частноправовой сферы, порядок отношений между государством и лицами, допустившими нарушение установленных законом правил. Существует неравноправие

сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим административное наказание, и субъектом ответственности. Этот порядок, в частности, предполагает закрепление в КоАП РФ составов правонарушений и административного ареста как санкции в отношении нарушителей.

Следует отметить также, что административный арест как особая мера административно-правового характера является карательной и самодостаточной санкцией, а потому и реализуемой исключительно в судебном порядке <1>. Административный арест как административная санкция выступает абсолютным элементом характерной для него же правовой ответственности, установленной избранными статьями Особенной части КоАП РФ. Профилактическое же значение административного ареста для нарушителя заключается в содержании нарушителя в условиях строгой и срочной изоляции от общества, обеспечивающей правовой характер отношений в государстве.

-------------------------------<1> Что, по мнению некоторых ученых-юристов, придает судьям новый особый

административно-правовой статус (см.: Масленников М. Полномочия судьи районного суда при рассмотрении дел об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2002. N 7. С. 34 35; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004. С. 523 524).

Юридически значимой для административного ареста как вида срочного административного наказания является такая количественная характеристика, как его размерность. Срок административного ареста исчисляется сутками, т.е. иное исчисление сроков (часами, полусутками) не допускается. При этом срок административного задержания включается в срок административного ареста (ч. 3 ст. 3.9 КоАП РФ). Административный арест носит относительно-определенный характер. Он устанавливается на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне контртеррористической операции до 30 суток.

Административный арест устанавливается КоАП РФ и применяется судом только в качестве основного административного наказания (ч. 1 ст. 3.3), что обусловливается исключительной суровостью данной санкции и ее большей самодостаточностью по сравнению с другими мерами административной ответственности. Материально-правовой статус административного ареста как основного вида административного наказания исходя из анализа санкций соответствующих положений Особенной части КоАП РФ исключает возможность назначения наряду с ним какого-либо иного признаваемого в качестве основного вида административного наказания. Поэтому, как представляется, было бы правильным, чтобы административный арест ввиду особой "ценности" объекта его правоограничительного воздействия занимал последнюю "ступень" в "лестнице" административных наказаний.

Административному аресту присущи все сущностные и отличительные признаки административного наказания:

1) применяется в случае совершения лицом административного правонарушения

(материальный признак);

2) предусматривает обусловленные карой правоограничения, выражающиеся в краткосрочном лишении свободы (содержательный признак);

3) регулируется нормами административного права, а точнее, нормами законодательства об административных правонарушениях (формальный признак);

4) как и другие виды административных наказаний применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (поучительно-превентивный признак, так называемый вариант платонической кассации).

Вместе с тем анализ дефиниции ст. 3.9 КоАП РФ говорит о существенном видовом отличии административного ареста от других административных наказаний. Напомним,

что по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, исходя из общих принципов права, введение ответственности в виде санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния <1>. КоАП РФ административный арест устанавливает как исключительную меру административного наказания (ч. 2 ст. 3.9), о чем свидетельствует само содержание понятия "административный арест", определяющее административный арест как единственный вид административного наказания, объектной целью ограничения которого выступает такое личное благо человека, как свобода. Между тем свобода личности является наиболее значимой (после жизни и достоинства личности) ценностью, признаваемой, соблюдаемой и защищаемой государством на конституционном уровне (ст.

2 и ч. 1 ст. 22 Конституции РФ). Причем административный арест в контексте государственного принуждения, регулируемого нормами административного, административно-процессуального законодательства, рассматривается федеральным законодателем как единственно соразмерная требованиям ст. 2, ч. ч. 1 и 2 ст. 17, ст. 18, ч. ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ мера ограничения конституционного права каждого на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции РФ). Поэтому назначение административного ареста допускается в исключительных случаях, когда по обстоятельствам дела, с учетом личности нарушителя, применение других предусмотренных в соответствующей статье мер административной ответственности будет признано недостаточным и не обеспечит реализации задач административной ответственности <2>.

-------------------------------<1> О критериях соразмерности рассматриваемой меры административной

ответственности характеру правонарушения см.: Колпакова Ш., Максимов И., Рамалданов

М. Нецензурная брань в общественных местах // Российская юстиция. 2003. N 11. С. 53 55.

<2> На это же обращает внимание Пленум Верховного Суда РФ (см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // БВС РФ. 2005. N 6. С. 9).

Здесь же справедливости ради хотелось бы обратить особое внимание на недопустимость применения судьей административного ареста, как считают некоторые ученые, лишь за то, что лицо, совершившее правонарушение, не в состоянии нести бремя ответственности по другим видам наказания имущественного характера <1>. В данной связи показательна и судебная статистика применения административного ареста. Лишь по сводным статистическим данным работы судов доля лиц, подвергнутых административному аресту, составила: в 2000 г. 51,5\%, в 2001 г. 50,4 <2>, в 2002 г. 36,9 <3>, в 2003 г. 27,8 <4>, в 2004 г. 25,5 <5>, в 2005 г. 23,1 <6> и в 2006 г. 20,1\%

<7>. Хотя представленная статистика носит общий характер, вместе с тем ее показатели красноречиво говорят о том, что административный арест не всегда выполняет функцию исключительного (самого сурового среди других мер административной ответственности) административного наказания. Изучение судебной практики показало, что судьи практически не выполняют требование ст. 3.9 КоАП РФ и к назначению столь серьезного административного наказания относятся недостаточно ответственно. В большинстве своем постановления судей не содержат никаких мотивов назначения этого наказания

<8>.

-------------------------------<1> См.: Вырастайкин В. Мелкое хищение не мелочь // Российская юстиция. 2000.

N 7. С. 45; Стуканов А. Практика подсказывает // Законность. 2000. N 7. С. 23 24; Татарян В.Г. Генезис административно-деликтного законодательства: от общесоюзных основ до кодексов государств участников СНГ об административных правонарушениях

// Актуальные проблемы правовой реформы в Российской Федерации и государствах участниках Содружества Независимых Государств: Сб. науч. тр.: В 2 т. Т. I. М., 2002. С.

14.

<2> То есть соответственно в 2000 г. 792,3 тыс. лиц от общего числа право нарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 1540 тыс. лиц, а в 2001 г. 693,5 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 1376,5 тыс. лиц (см.: Судебная статистика за 2001 год // Российская юстиция. 2002. N 8. С. 69 70).

<3> То есть 642,7 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 1741,9 тыс. лиц (см.: Работа судов в Российской Федерации в 2002 году // Российская юстиция. 2003. N 8. С. 76 78).

<4> То есть 783,4 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 2819,7 тыс. лиц (см.: Работа судов Российской Федерации в 2003 году // Российская юстиция. 2004. N 4. С. 74 75).

<5> То есть 809,6 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 3174,4 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция. 2005. N 6. С. 39, 41).

<6> То есть 808,7 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 3493,0 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году // Российская юстиция. 2006. N 10. С. 67, 69).

<7> То есть 820,7 лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 4086,1 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. N 5. С. 69, 71).

<8> См., например: Обзор Кемеровского областного суда от 22 марта 2007 г. N 0119/174.

Такое назначение административного ареста не согласуется с принципами справедливости наказания, его индивидуализации, равенства всех перед законом и судом, уважения человеческого достоинства и создает фактически ситуацию, при которой лицо будет нести несоразмерные с характером и степенью его вины в совершении административного правонарушения (излишние) страдания, обусловленные суровостью административного ареста, превращающегося в такой ситуации из меры воздействия в инструмент подавления человеческой воли и инициативы, чрезмерного ограничения свободы и права на личную неприкосновенность, а также нарушением принципа равенства в зависимости от имущественного положения. Данный подход тем более неуместен в силу того, что формального основания (наличия надлежащих признаков состава соответствующего правонарушения) в законе для применения административного ареста не усматривалось. Вместе с тем для целей повышения ответственности за неуплату административного штрафа <1> законодатель внес дополнение в ст. 20.25 КоАП РФ. Неуплата лицом административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо административный арест на срок до 15 суток <2>. Полагаем, что теперь в условиях формального признания противоправности уклонения от уплаты административного штрафа высказанные выше замечания отпадают в той мере, в какой такое положение выражает все присущие деянию признаки, в том числе и вину. Отсюда при применении ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ правоприменителю надлежит исходить, в частности, из того, что предусмотренные законом правовые последствия могут быть признаны соразмерными самому уклонению от исполнения индивидуального государственно-властного решения, если такое решение носит субъективный, т.е.

виновный, характер. Иное истолкование в правоприменительной практике в силу учета презумпции невиновности исключается.

-------------------------------<1> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона "О приведении

Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации", внесенному в Государственную Думу Президентом РФ // asozd.duma.gov.ru/addwork/rd.nsf.

<2> См.: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ "О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4847.

Истинные и исчерпывающие критерии для применения административного ареста даются также и в других статьях Особенной части КоАП РФ, содержание которых федеральным законодателем определено как свидетельствующее о наибольшей общественной опасности содержащихся в них составов административных правонарушений. К ним КоАП РФ относит 24 состава административных правонарушений, содержащихся в 20 статьях. Однако одной формальной закрепленности санкции зачастую бывает недостаточно для того, чтобы признать данную санкцию удовлетворяющей всем конституционно предъявляемым требованиям. Важное значение здесь имеет также соблюдение принципа соразмерности административного наказания конституционно значимым целям как установления административного наказания, так и его применения. Что же касается административного ареста, то считаем, что в большинстве случаев административной деликтации законодатель не в полной мере сообразовался с таким вытекающим из принципа соразмерности требованием, как дифференциация указанного административного наказания с учетом фактических оснований его применения. Отсюда представляется ничем не обоснованным в 19 из 24 случаев применения административного ареста его ограничение только верхним пределом, равным 15 суткам. Такая не отвечающая принципу соразмерности картина на практике и приводит к тому, что данное административное наказание теряет качество исключительности, поскольку определение количественных пределов его назначения представляет собой пространную, пусть и судейскую, дискрецию. Кроме того, критические замечания с точки зрения формального равенства вызывает и явная диспропорциональность характера административной ответственности за появление в общественных местах в состоянии опьянения по ст. 20.21 КоАП РФ, допускающей наложение административного ареста, в то время как распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ) влечет лишь наложение административного штрафа. В итоге считаем, что федеральный законодатель должен обеспечить строгую и последовательную дифференциацию административного ареста, широко используя разнообразие способов формулирования прежде всего количественных пределов этой санкции в конкретных статьях Особенной части КоАП РФ.

Исключительность же данного вида административного наказания подтверждается также недопустимостью его применения к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим возраста 18 лет, инвалидам I и II групп (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ). Причем такой отказ государства всегда основывается на достигнутом уровне административно-правового регулирования, а его нормативное значение находится в согласии с такими социальными ожиданиями, которые возлагаются на государственное преследование и административное наказание в области охраны высших конституционно-правовых ценностей (ч. 1 ст. 1 и ст. 21 Конституции РФ) и

продиктованы гуманистической обусловленностью такой акции в демократическом правовом государстве.

Кстати, весьма важным условием соразмерного применения административного ареста (как одной из существенных его правовых характеристик) является общий для всех видов административного наказания запрет его применения в целях унижения человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинения ему физических страданий (ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ). Данное законоположение корреспондирует нормам международного права, в соответствии с которыми при осуществлении своих прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными этими нормами <1>.

-------------------------------<1> См.: п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека; п. 3 ст. 12 Международного

пакта о гражданских и политических правах; п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также п. 3 ст. 2 протокола N 4

Совета Европы от 16 сентября 1963 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод "Об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый дополнительный Протокол к ней" // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.

Специфика такой меры административной ответственности, как административный арест, проявляется также в характере организационных условий, в которых протекает процесс его реализации. Административный арест, как отмечалось выше, заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества под стражей в предназначенных для этой цели учреждениях. К таким учреждениям относятся специальные приемники органов внутренних дел для содержания лиц, подвергнутых административному аресту <1>. Режим содержания является одним из средств достижения целей данного вида административного наказания. Данный режим обеспечивает охрану и постоянный надзор за арестованными в профилактических целях.

-------------------------------<1> См.: Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 726 "Об

утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста" // СЗ РФ. 2002. N 40. Ст. 3937.

Вместе с тем административный арест следует отличать от других схожих с ним административно-принудительных мер: административного задержания <1>; ареста товаров, транспортных средств и иных вещей. По своей сути административное задержание и арест товаров, транспортных средств и иных вещей являются превентивными процессуальными мерами обеспечительного характера, т.е. мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Они направлены на принудительное прекращение противоправных действий, на предотвращение их вредных последствий, на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ). Например, КоАП РФ определяет административное задержание как кратковременное ограничение свободы физического лица, которое применяется в исключительных случаях и только в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 27.3), а арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения

или предметами административного правонарушения, как составление описи указанных товаров, транспортных средств и иных вещей с объявлением лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, либо его законному представителю о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) ими и применяемое в случае, если указанные товары, транспортные средства и иные вещи изъять невозможно и (или) их сохранность может быть обеспечена без изъятия (ч. 1 ст. 27.14). Именно обеспечительный (краткосрочный и предварительный) характер указанных мер допускает их применение административными органами с предоставлением права обжалования действий (бездействия) административных органов в судебном порядке.

-------------------------------<1> По поводу данной меры отметим, что впервые теоретический анализ ее

отграничения от ареста как меры административной ответственности был осуществлен

А.И. Елистратовым (см.: Елистратов А.И. Административный арест по советскому праву

// Советское право. 1923. N 1. С. 44 54).

Административный арест как вид правовой санкции следует отличать от схожих с ним других санкций: дисциплинарный арест военнослужащих, арест как уголовное наказание, а также от ареста на имущество или административного ареста имущества, природу как меры ответственности которого еще предстоит выявить.

Административному аресту как виду административного наказания по своему содержанию был наиболее близок дисциплинарный арест военнослужащих. Анализ положений ст. ст. 3.9 и 32.8 КоАП РФ свидетельствовал на первый взгляд, что дисциплинарный арест военнослужащего как по основаниям его применения, так и по порядку и условиям отбывания аналогичен административному аресту, налагаемому на лиц за совершение административного правонарушения. Однако согласно ч. 1 ст. 3.9

КоАП РФ административный арест может быть назначен только судьей при соблюдении процессуальных правил, установленных законом. Дисциплинарный же арест на военнослужащих налагался во внесудебном порядке воинскими должностными лицами в порядке, устанавливаемом воинскими уставами <1>. Вместе с тем, как и административный арест, дисциплинарный арест военнослужащих сопряжен с принудительным ограничением свободы. Согласно Конституции РФ право на свободу и личную неприкосновенность принадлежит каждому (ч. 1 ст. 22) и его ограничение допускается только по судебному решению (ч. 2 ст. 22), а также государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств дискриминационного характера (ч. 2 ст. 19).

-------------------------------<1> См.: Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ, утвержденный Указом

Президента РФ от 14 декабря 1993 г. N 2140 // САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4931.

По своей сути дисциплинарный арест, так же как и административный арест, заключается в изоляции нарушителя от общества, имеет определенно исчисляемый сутками срок, и его природу не меняет то обстоятельство, что он применяется в отношении военнослужащих и сопряжен с реакцией на нарушение лишь уставной (специфической трудовой) дисциплины в Вооруженных Силах РФ. Между тем Вооруженные Силы РФ являются неотъемлемой частью государства, его воинского аппарата государственно-властного принуждения, поскольку служат таким высшим суверенным целям, как обеспечение обороны страны и безопасности государства (предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории государства, а также выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации), что придает им особый публично-правовой статус, производный от статуса

суверенного государства и регулирование которого должно проводиться на достаточно высоком государственном уровне.

Специфика труда в условиях несения военной службы заключается в том, что в отличие от трудовых отношений, основанных на равноправии их сторон, военная служба имеет публично-правовые начала: существует неравноправие сторон; действуют отношения власти и подчинения между должностными лицами, наделенными государством особыми государственно-властными полномочиями, и субъектом, несущим срочную военную службу на общих основаниях. В связи с этим мы согласны с необходимостью законодательного регулирования материальных оснований и порядка применения дисциплинарного ареста военнослужащих <1>, поскольку конституционно допустимым является ограничение прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Но нельзя согласиться тем не менее с позицией о допустимости внесудебного порядка применения дисциплинарного ареста военнослужащего с предоставлением ему права судебного обжалования решения должностного лица о наложении дисциплинарного ареста <2>.

-------------------------------<1> См.: Борисенко В. Необходим закон о дисциплинарном аресте военнослужащих

// Российская юстиция. 2003. N 6. С. 49 51.

<2> См.: Борисенко В. Дисциплинарный арест военнослужащих // Российская юстиция. 2001. N 4. С. 53 54.

По своей природе дисциплинарный арест военнослужащего является карательной мерой, не носящей обеспечительный характер, а значит, обладающей всеми свойствами санкции, применяемой за совершение военнослужащим правонарушения. А поскольку такая санкция сопряжена с ограничением права военнослужащего на свободу и личную неприкосновенность, ее применение должно быть поставлено в рамки судебной процедуры, как этого требует ч. 2 ст. 22 Конституции РФ. Действовавший же до вступления в силу КоАП РФ порядок применения дисциплинарного ареста военнослужащих, как представляется, обусловливался лишь целями рациональной организации деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов и являлся в силу этого условием, явно и несоразмерно ограничивавшим права граждан. Закрепленное Конституцией РФ право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) относится к числу основных прав человека, не отчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), а конституционно установленные особые процессуальные гарантии судебной защиты данного права в силу ст. 18

Конституции РФ являются непосредственно действующими и, следовательно, определяющими смысл, содержание и применение соответствующих положений законодательства, равно как и деятельность законодательной власти по его принятию, изменению и дополнению <1>. Следовательно, при всем имевшемся относительном отличии дисциплинарного ареста военнослужащих от административного ареста его применение в судебном порядке подлежит признанию и защите со стороны государства без какой-либо дискриминации.

-------------------------------<1> Как справедливо указывает в данной связи Н.Ю. Хаманева, "право

военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан без какихлибо ограничений, основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст.

22 Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г." (Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 84).

Несмотря на то что дисциплинарный арест военнослужащих к настоящему моменту утратил свое юридическое значение как дисциплинарное взыскание, налагаемое во внесудебном порядке <1>, не исключаем возможность в условиях неопределенности ст.

2.5 КоАП РФ возврата к прежней регламентации <2> либо к регулированию его статуса с учетом изложенных выше позиций <3>.

-------------------------------<1> См.: абз. 34 п. 13 ст. 2 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 203-ФЗ "О

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности военнослужащих" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5281; Указ Президента РФ от 30 июня 2002 г. N 671 "О внесении изменений в общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 27. Ст. 2676.

<2> См.: проект Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации

// Красная звезда. 2002. 7, 12, 14 февр.; 21, 23, 30 марта.

<3> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2006 г. N 199-ФЗ "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста" // СЗ РФ. 2006. N 49. Ст. 5089.

Не менее важным представляется вопрос об отличии административного ареста от ареста, хотя они и схожи между собой по своему карательному признаку. В формальном плане отличие административного ареста от ареста лежит в специфике их отраслевой принадлежности: первый устанавливается федеральным законом об административных правонарушениях и применяется как административное наказание (ч. 1 ст. 1.1, п. 2 ч. 1 ст.

1.3, ч. ч. 1 и 3 ст. 3.2 и ст. 3.9 КоАП РФ), а второй устанавливается уголовным законом и применяется как уголовное наказание (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3, ст. ст. 44 и 54 УК РФ). В содержательном же плане арест от административного ареста отличается по целому ряду отличительных качественных и количественных показателей. По своей правовой сути уголовное наказание в виде ареста заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества, т.е. в арестных домах (качественный критерий), на срок от одного до шести месяцев (количественный критерий). Совокупность же формального и содержательного критериев ареста как вида уголовного наказания позволяет в целом сделать вывод о большей его суровости по сравнению с административным арестом. Вместе с тем считаем, что существование между уголовным наказанием в виде ареста и административным арестом такой значительной количественной разницы не имеет объективного оправдания, поскольку налицо не взаимосвязь, а оторванность карательных свойств этих мер, в то время как сами деяния, порицаемые уголовным и административноделиктным законами, находятся по степени своей общественной опасности в непосредственной близости. Представляется, что такая пробельность может быть преодолена законодательно путем увеличения сроков административного ареста до 30 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 60 суток. Это позволит, таким образом, повысить эффективность административного ареста до уровня, пограничного с арестом как разновидности уголовного наказания, а значит, и результативность борьбы с наиболее общественно опасными проявлениями, запрещенными, в частности, ст. ст. 6.8, 6.12, ч. 2 ст. 20.1, ч. 3 ст. 20.2 и ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ.

Кроме того, считаем, что предложенная поправка не входит в противоречие с общим курсом карательной политики в Российской Федерации, хотя она, как было уже показано, имеет более объективное и содержательное обоснование. Конечно, из общего обзора последних законодательных реформ видно, что либерализация карательных мер принуждения действительно имеет место. Однако нельзя не учесть и того обстоятельства, что на фоне изменений, например, в уголовно-правовой политике (исключение конфискации, выражение штрафов в твердой сумме, изъятие ряда других отягчающих

аспектов уголовной ответственности) законодательными решениями в области административно-деликтной политики в ряде положений КоАП РФ репрессивный аспект заметно усилен. В силу этого ряд сформулированных в работе предложений, усиливающих репрессивные качества административной ответственности, не только не противостоит карательной политике в Российской Федерации, но и создает такой баланс отношений, который обеспечивает взаимодействие, сочетание и надлежащую преемственность средств государственно-властного достижения стоящих перед Россией задач <1>.

-------------------------------<1> В научной литературе данный подход, хотя и применительно к другим мерам

административной ответственности, постепенно получает сходное звучание, поскольку необходимость достижения баланса между такими пограничными мерами, как уголовные и административные наказания, очевидна (см., например: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. С. 13).

Более сложным в юридическом смысле является вопрос о соотношении административного ареста с таким видом принуждения, как арест на имущество (в правовой науке и правоприменении его все чаще именуют административным арестом имущества <1>), поскольку необходимо первоначально выявить его природу как меры принуждения <2>. Системный анализ положений ч. 1 ст. 1.1, п. 2 ч. 1 ст. 1.3, ч. 1 ст. 3.1 и ч. ч. 1 и 3 ст. 3.2 КоАП РФ, по смыслу которых наказуемость административного правонарушения (виды, содержание и порядок применения административных наказаний) определяется только КоАП РФ, дает право сделать формальный вывод о том, что такого вида административного наказания, как административный арест имущества, не существует. Вместе с тем такая мера принуждения устанавливается рядом федеральных законов. В рамках исполнительного производства арест на имущество рассматривается в качестве обеспечительной меры принудительного исполнения решения об обращении взыскания на имущество должника <3>. В свете же полномочий органов внутренних дел

<4> и налогового законодательства административный арест имущества рассматривается уже как относительно самостоятельная мера юридического принуждения (подп. 5 п. 1 ст.

31, п. 1 ст. 72 и ст. 77 НК РФ), что абстрактно позволяет отнести этот вопрос как разрешенный к предмету налогового регулирования.

-------------------------------<1> См.: Лунев А.Е. Указ. соч. С. 93; Павлов И. Арест имущества по делам об

уклонении от уплаты налогов с организаций // Законность. 1999. N 6. С. 41 43; Рубан Н. Административный арест имущества // Законность. 1997. N 7. С. 14 16; решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 марта 1999 г. N ГКПИ99-113.

<2> Здесь проблематичность видится, говоря точнее, не в смешении понятий, а в выявлении административной природы ареста имущества, его целевых установок и характера как санкции карательного (в свете полномочий органов внутренних дел и налогового законодательства) или обеспечительного (в рамках исполнительного производства) значения, что является, по сути, попыткой продолжить дискуссию по тематике "квазиадминистративного" регулирования (см. § 3 гл. IV настоящей работы).

<3> См.: ст. ст. 68 80 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

<4> До 1 июля 2003 г. функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений выполняла Федеральная служба налоговой полиции РФ. Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" Федеральная служба налоговой полиции РФ была упразднена и ее функции переданы Министерству внутренних дел РФ (СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1099).

Налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой, т.е. предполагают субординацию сторон, одной из которых органу, действующему от имени государства, принадлежит властное полномочие, а другой налогоплательщику - обязанность повиновения. Требование налогового органа и налоговое обязательство налогоплательщика следуют не из договора, а из закона и выражают собой типичную сущность функции налоговой полиции, традиционность которой признается и зарубежным законодательством <1>. С публично-правовым характером фискальных интересов государства связаны законодательная форма регулирования полномочий налоговых органов, их обязательность и принудительность, односторонний характер налоговых обязательств.

-------------------------------<1> См.: Tiley John, MA, BCL, David Collins, FTII, FCA, UK Tax Guide 1999 2000.

L., 1999. P. 2127 2131.

Закон наделил орган внутренних дел полномочием действовать властнообязывающим образом при бесспорном наложении административного ареста на имущество налогоплательщика-должника. Однако такие полномочия правомерны в той степени, в какой такие действия, во-первых, остаются в рамках именно налоговых имущественных отношений, а не приобретают характер гражданско-правовых, административно-правовых или уголовно-правовых санкций, и, во-вторых, не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина. Следовательно, административный арест имущества можно рассматривать как превентивную меру налоговой имущественной ответственности только налогоплательщиков юридических лиц.

Между тем административный арест имущества выходит за рамки налогового обязательства как такового и носит не карательный, а обеспечительно-восстановительный характер и является предшествующим наказанию за налоговое правонарушение, т.е. за предусмотренное законом противоправное виновное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности. Что же касается самого права соответствующих органов государства налагать административный арест на имущество недоимщиков, то оно не противоречит выводам Конституционного Суда РФ, поскольку административный арест на имущество может быть наложен лишь в пределах "обеспечения своевременного поступления сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет" <1>.

-------------------------------<1> Пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от

17 декабря 1996 г. N 20-П.

От мер юридической ответственности за совершенное правонарушение, приводящих к лишению собственника прав на определенное имущество, отличается административный арест материальных объектов собственности как процессуальная мера обеспечения производства по делам о налоговых правонарушениях, применяемая в том числе для обеспечения последующей конфискации. Арест имущества, осуществляемый налоговыми и иными органами исполнительной власти, конечно, в определенной степени ограничивает право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться им, но не порождает перехода права собственности к государству. Поэтому такой арест производится без судебного решения, что не препятствует его обжалованию в суде.

Таким образом, юридическая природа административного ареста имущества связана с обязанностями налогоплательщика и его административный характер заключается лишь в том, что, не являясь мерой административной ответственности, такой арест в силу своей отраслевой специфики выступает в качестве меры обеспечения налоговой, финансовой санкции, применяемой методами государственно-властного принуждения, имеющими

административный (субординационный) характер. Отличительными же особенностями административного ареста имущества являются следующие:

1) данная превентивная мера носит обеспечительно-восстановительный характер, т.е. связана с фискальными интересами государства, конкурирующими с имущественными правами;

2) применяется исключительно в бесспорном порядке соответствующими государственными органами;

3) применяется только в отношении налогоплательщиков юридических лиц и предшествует обращению взыскания на имущество такого должника.

Вышеприведенный анализ позволяет рассматривать административный арест как устойчивую, юридически обоснованную (формально допустимую и конкретно определенную) и практически целесообразную меру административной ответственности, т.е. соответствующую общеправовым принципам законодательного определения санкций. Эта мера государственного принуждения вполне способна обеспечить достижение целей социальной справедливости, общего и специального предупреждения, а также исправления правонарушителя. Между тем административный арест необходимо рассматривать в числе других видов административного наказания как самую строгую меру ответственности, что вытекает из юридической природы ограничиваемых им прав. Его исключительность должна учитываться законодателем и правоприменителем с соблюдением общеправовых принципов дифференциации и соразмерности мер юридической ответственности в демократическом правовом государстве.