§ 9. административное приостановление деятельности как мера административного наказания

§ 9. административное приостановление деятельности как мера административного наказания

В череде новейших изменений, внесенных в КоАП РФ, особо выделяется поправка в виде дополнения системы административных наказаний такой мерой, как административное приостановление деятельности <1>, которая направлена, по мнению ее

инициаторов, на установление судебного порядка приостановления деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц <2>.

-------------------------------<1> См.: Федеральный закон от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N

19. Ст. 1752.

<2> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательства Российской Федерации" (по вопросу приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) // http://asozd.duma.gov.ru/intranet/kom03.nsf.

До такой законодательной новеллы российское право не рассматривало приостановление деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в качестве административного наказания, хотя как мера административного принуждения вообще оно закреплялось и широко применялось в социалистический и постсоциалистический периоды истории Российского государства. Дореволюционное же законодательство, не акцентируя внимания на тех или иных аспектах регулирования данной меры, вместе с тем знает ее как инструмент политической репрессии либо говорит о временном лишении коллективных субъектов тех специальных прав, которые лежат в основе осуществления ими той или иной деятельности <1>.

-------------------------------<1> См.: Фойницкий И.Я. Указ. соч. С. 168 172.

В довольно условных формах первое упоминание рассматриваемой меры приходится на революционный период, когда новая социалистическая власть предприняла целый ряд мер "временного характера" против так называемой контрреволюционной печати разных оттенков и закрепила, в частности, исключительное право СНК РСФСР издавать постановления о запрещениях, временных или постоянных, органов прессы <1>. Вместе с тем аналогичное полномочие закрепляется и за другими революционными органами, где сама приостановка издания временная или навсегда определяется уже как наказание за преступления и проступки против народа, совершаемые путем использования печати <2>.

-------------------------------<1> См.: Декрет СНК РСФСР от 28 октября 1917 г. "О печати" // СУ РСФСР. 1917. N

1. Ст. 7.

<2> См.: Постановление Комитета революционной обороны Петрограда от 22 января

1918 г. // Цензура в Советском Союзе. 1917 1991. Документы / Сост. А.В. Блюм. М.,

2004. С. 7.

Дальнейшее социалистическое регулирование сохраняет приостановление деятельности в части или полностью в качестве меры уже более восстановительного или пресекательно-обеспечительного характера, применяемой преимущественно в областях связи и информации, определяя соответствующие полномочия не только за революционными, но и гражданскими административными органами <1> и отдельными должностными лицами <2>. С точки зрения современного определения административного приостановления деятельности наиболее показательным является совместное Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 7 апреля 1936 г. N 52/654 "Положение о государственном пожарном надзоре и о городской пожарной охране" <3>, которым начальник управления (отдела) пожарной охраны республики, края, области управомочивался в случае обнаружения на предприятии, в учреждении или организации

нарушений правил о противопожарной охране, создающих непосредственную угрозу возникновения пожара, приостановить частично или полностью работу данного предприятия или общественной организации до решения этого вопроса руководителем ведомства, в системе которого находится соответствующий объект.

-------------------------------<1> Например, п. "д" ст. 14 Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 г.

"Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка" право приостанавливать действие предприятий, общественных и частных учреждений предоставлялось президиумам губисполкомов. См. также: ст. ст. 22 и 24 Положения о добровольных обществах и их союзах, утвержденного Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. // СУ РСФСР. 1932. N 74. Ст. 331.

<2> К примеру, приостановление действий по обмену телеграмм станциями иностранных коммерческих или частных судов и даже в целом деятельности радиотелеграфных станций на все время пребывания указанных судов в пределах десятимильной полосы допускалось по распоряжению начальника ближайшего порта (см.: Декрет СНК РСФСР от 16 января 1923 г. "Правила пользования радиотелеграфами иностранными судами при нахождении их у берегов или во внутренних водах РСФСР и союзных советских республик" // СУ РСФСР. 1923. N 6. Ст. 93); см. также § 23

Постановления Народного комиссариата труда от 31 июля 1918 г. "О Наказе Инспекции

Труда" // СУ РСФСР. 1918. N 56. Ст. 620; ст. 12 Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 26 марта

1923 г. "Об устройстве на местные средства сооружений радиотелеграфной связи и телефонных сообщений общего пользования и о порядке эксплуатации таковых" // СУ РСФСР. N 24. Ст. 290; п. 9 Положения об инспекции Наркомтяжпрома по котлонадзору, утвержденного Постановлением СНК СССР от 21 августа 1937 г. N 1425 // СЗ СССР.

1937. N 56. Ст. 238.

<3> СЗ СССР. 1936. N 18. Ст. 149.

Широкое применение административно-принудительная мера в виде приостановления деятельности в части или полностью коллективных субъектов получила и в послевоенные годы в области природоохраны <1>. Ведомственное и правоустанавливающее регулирование только на союзном уровне было посвящено вопросам приостановления деятельности субъектов пользования природными ресурсами в пресекательных или восстановительных целях <2>. К примеру, п. 2 ст. 9 Правил промысла морских растений и водных беспозвоночных в водоемах СССР, утвержденных Приказом Минрыбхоза СССР от 17 января 1966 г. N 17, органам рыбоохраны по согласованию с научно-исследовательскими организациями была предоставлена возможность приостанавливать промысел на участках, являющихся местами нереста ценных промысловых видов рыб или скопления молоди крабов <3>.

-------------------------------<1> См.: Свод законов СССР: В 11 т. Т. 4. С. 427.

<2> См.: п. 28 Положения о колхозных лесах, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 4 марта 1968 г. N 144 // СП СССР. 1968. N 5. Ст. 24; подп. "б" п. 7 Положения о Главном управлении геодезии и картографии при Совете Министров СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 22 ноября 1968 г. N

904 // СП СССР. 1968. N 22. Ст. 162; п. п. 7, 8 Постановления Совета Министров СССР от

18 июля 1969 г. N 564 "О порядке проведения работ на континентальном шельфе СССР и охране его естественных богатств" // СП СССР. 1969. N 18. Ст. 103.

<3> См.: Сборник руководящих документов органов рыбоохраны. Т. 1. М., 1974.

В целом очевидно, что число нормативных правовых актов, предусматривающих приостановление деятельности, постоянно увеличивалось и преобладающей формой регламентации данной меры выступал не закон, а нормативные правовые акты подзаконного характера. Хотя следует отметить, что как на союзном, так и

республиканском уровне действовали первые кодифицированные законы, закрепившие приостановление деятельности <1>. Однако и данные законы не являлись специальными с точки зрения регламентации рассматриваемой меры, а значит, и не определяли как материальные, так и процессуальные условия применения меры административного принуждения в виде приостановления деятельности.

-------------------------------<1> См.: ст. 21 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о

здравоохранении, утвержденных Законом СССР от 19 декабря 1969 г. // ВВС СССР. 1969. N 52. Ст. 466; ст. 31 Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 10 декабря 1970 г. // ВВС СССР. 1970. N 50. Ст. 566.

Между тем число органов, правомочных принуждать посредством приостановления деятельности подконтрольных (поднадзорных) организаций, учреждений и предприятий, продолжало расти, и данным правовым регулированием были охвачены помимо вышеназванных и такие органы, как государственные органы лесного хозяйства, органы системы Министерства геологии СССР, Министерство здравоохранения СССР и аналогичные ему республиканские органы, органы системы Министерства сельского хозяйства СССР, органы государственного геологического контроля, государственные органы охраны памятников, органы советской милиции, органы государственного газового надзора в СССР, органы государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, государственные органы по охране и регулированию использования животного мира, органы государственного архитектурно-строительного контроля, органы системы Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору, органы системы Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике, Государственная комиссия по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР, органы системы государственного геодезического надзора СССР, государственные органы управления в области внешнеэкономической деятельности, государственные налоговые инспекции и др. <1>. Принятые же в развитие союзного законодательства нормативные правовые акты РСФСР, предусматривающие приостановление деятельности, носили в соответствующих частях отсылочный, сходный либо правоприменительный характер и не вводили нового регулирования.

-------------------------------<1> См.: п. п. 18, 19 Положения о государственном контроле за состоянием,

использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 30 апреля 1982 г. N 360 // Свод законов СССР: В 11 т. Т. 4. С. 378; подп. "в" п. 3 Постановления Совета Министров СССР от 4 сентября 1959 г. N 1036 "О государственном контроле за охраной подземных вод" // СП СССР. 1959. N 17. Ст. 135, подп. "н" п. 6 Положения о Министерстве здравоохранения СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 17 июля 1968 г. N 548

// СП СССР. 1968. N 14. Ст. 91; подп. "д" п. 9 Положения о государственном санитарном надзоре в СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 31 мая 1973 г. N 361 // СП СССР. 1973. N 16. Ст. 86; п. 2 ст. 9 Закона СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР" // Ведомости СССР. 1988. N 22. Ст. 355; ст. 34 Закона СССР от 4 июня 1990 г. N 1529-1 "О предприятиях в СССР" // Ведомости СССР. 1990. N 25. Ст. 460; п. 3 ст. 20 Основ законодательства об инвестиционной деятельности в СССР от 10 декабря

1990 г. N 1820-1 // Ведомости СССР. 1990. N 51. Ст. 1109; п. 2 ст. 10 Закона СССР от 22

мая 1991 г. N 2184-1 "О защите прав потребителей" // Ведомости СССР. 1991. N 24. Ст.

689.

Рядом законодательных актов данного периода приостановление деятельности определяется и как мера чрезвычайного характера, применяемая высшими органами государственной власти и управления при наступлении различных экстраординарных

обстоятельств <1>. Например, в условиях чрезвычайного положения в зависимости от конкретных обстоятельств соответствующие органы государственной власти и управления могли приостанавливать деятельность политических партий, общественных организаций, массовых движений, самодеятельных объединений граждан, препятствующих нормализации обстановки, а при временном президентском правлении допускалось приостановление Президентом СССР полномочий и самих органов государственной власти и управления <2>.

-------------------------------<1> См.: ст. 2 Закона СССР от 2 апреля 1990 г. N 1403-1 "Об усилении

ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР" // Ведомости СССР. 1990. N

15. Ст. 247.

<2> См.: ст. 16 и п. 18 ст. 4 Закона СССР от 3 апреля 1990 г. N 1407-1 "О правовом режиме чрезвычайного положения" // Ведомости СССР. 1990. N 15. Ст. 250.

С распадом СССР действие союзного законодательства на территории, в частности, Российской Федерации оказалось ограниченным в той мере, в какой оно противоречило ее основному и вновь принимаемому законодательству <1>. В то же время само установление административного принуждения в виде приостановления деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц не пошло по пути ограничения, что, с одной стороны, обеспечивало действительность союзного законодательства в этой части, а с другой сохраняло преемственность и темпы роста объема правового регулирования данной меры в самом российском законодательстве. Помимо того что юридическая действительность оставлялась за рядом ранее принятых в Российской Федерации нормативных правовых актов, закрепляющих рассматриваемую меру <2>, ее применение стало возможным с точки зрения новых правотворческих решений и для государственных и муниципальных органов управления образованием <3>, органов внутренних дел, органов юстиции, государственных антимонопольных органов, органов исполнительной власти по рынку ценных бумаг <4>, органов исполнительной власти в области связи, органов федеральной инспекции труда, органов исполнительной власти по налогам и сборам, органов федеральной службы безопасности <5> и др. <6>. Конечно, в дальнейшем система, структура органов государственной власти и управления в Российской Федерации преобразовывались неоднократно, однако сам принцип закрепления за ними и применения ими такой меры административного принуждения, как приостановление деятельности, не изменялся. Наряду с законодательным сохранялось и подзаконное регулирование приостановления деятельности с той разницей, что правоустанавливающая роль здесь постепенно стала отводиться в пользу закона.

-------------------------------<1> См.: Закон РСФСР от 24 октября 1990 г. N 263-1 "О действии актов органов

Союза ССР на территории РСФСР" // Ведомости РСФСР. 1990. N 21. Ст. 237.

<2> См.: ст. 44 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" // ВВС РСФСР. 1978. N 51. Ст. 1387; п. 6 ст. 7 Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" // Ведомости РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492; п. 4 ст. 11, п. 3 ст. 12, п. 2 ст. 20 и подп. 6 п. 1 ст.

38 Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. N 1034-1 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // Ведомости РСФСР. 1991. N 20. Ст. 641; п. 2 ст. 17 Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" // Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1005; п. 9 ст. 49, п. 4 ст. 52, п. 11 ст. 55, п. 9 ст. 57, п. 4 ст. 61, п. 11 ст. 66, п. 9 ст. 68, п. 3 ст. 72 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" // Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

<3> См.: п. 6 ст. 37 и п. 5 ст. 47 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" // Ведомости РСФСР. 1992. N 30. Ст. 1797.

<4> См.: ч. ч. 1, 4 и 5 ст. 26 и абз. 2 п. 2, абз. 2 и 3 п. 3, абз. 3 п. 6 и абз. 2 и 6 п. 7 ст.

51 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" // СЗ РФ.

1996. N 17. Ст. 1918.

<5> См.: подп. 7 п. 11 Положения о Федеральной службе безопасности Российской

Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 // СЗ РФ.

2003. N 33. Ст. 3254.

<6> См.: ч. 13 ст. 8, ст. ст. 21, 30, 38 и абз. 2 п. 3 ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 30

ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" // СЗ РФ.

1995. N 49. Ст. 4694; п. 4 ст. 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О

погребении и похоронном деле" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146; абз. 10 ст. 7 и абз. 6 ст. 10

Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" //

СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105; п. 1 ст. 26 и абз. 2 подп. 3 п. 1 ст. 36 Федерального закона от

17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской

Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273; подп. 5 и 10 п. 2 ст. 7 и подп. 6 и 8 ст. 11

Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

В целом ретроспектива правового регулирования показывает, что приостановление деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществлялось в соответствии с целым рядом федеральных законов и принятых в соответствии с ними подзаконных нормативных правовых актов, а перечень органов, уполномоченных принимать решение о данном приостановлении деятельности, был весьма широким. Более того, сами нормативные правовые акты, предусматривающие указанную меру, зачастую не устанавливали достаточно четкого определения ее оснований, правового содержания, не закрепляли подробных процессуальных правил ее применения. Учитывая это, рассматриваемое законоведение, безусловно, представляется концептуальным и в общем заслуживает поддержки, поскольку оно направлено на кодификацию норм федерального законодательства, предусматривающих приостановление деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, и унификацию процессуальных правил применения такой меры.

Таким образом, действующий административно-деликтный закон впервые определил административное приостановление деятельности как меру административной ответственности, систематизировав ряд не только политико-экономических, но и исторически присущих ему правовых характеристик. В КоАП РФ эта мера определяется как временное прекращение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Из него очевидно, что законодатель объединил под одним понятием такие виды (способы) приостановления, как:

1) приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков;

2) приостановление эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений;

3) приостановление осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности как мера административного принуждения, обусловленная государственно-властным прекращением на определенный временной срок деятельности названных выше субъектов и объектов, обусловливается в юридически обязательном, одностороннем, принудительном характере действий государственных органов и их должностных лиц и тем самым имеет публично-правовое содержание. По существу, рассматриваемое административное наказание является

допустимой формой вмешательства в права человека и гражданина в силу того, что данное наказание применяется в конституционно значимых целях (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Кроме того, как мере административного принуждения административному приостановлению деятельности присущ и ряд других необходимых признаков. Оно служит формой выражения негативной реакции государства на противоречащие охраняемым им интересам деяния и реализуется в условиях внеорганизационного соподчинения. С формальной же точки зрения для целей административнопринудительной характеристики административного приостановления деятельности достаточно того, что как само содержание, так и условия его применения регламентируются административным законодательством. Все это было вполне сопоставимо с административным приостановлением деятельности и до его включения в КоАП РФ, поэтому юридическое и доктринальное значение для целей настоящего исследования имеют прежде всего те характеристики, которые обеспечивают административному приостановлению деятельности статус административного наказания. В связи с этим приоритетна задача сопоставления содержания административного приостановления деятельности с ключевыми признаками, вытекающими из общего определения административного наказания.

Из закрепления административного приостановления деятельности в ряду с другими видами административных наказаний (ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ) следует его законодательное признание в качестве меры административной ответственности (формальный критерий). Содержательную ценность определения административного приостановления деятельности как меры административной ответственности представляют:

1) указание в законе на то, что оно устанавливается и применяется государством в общественно значимых интересах, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ;

2) его субъектная направленность на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалы, представительства, структурные подразделения, производственные участки (ч. 1 ст. 3.12

КоАП РФ);

3) содержательная определенность в качестве объекта (объектов) ограничений правомочий, дополнительных интересов и связанных с ними материальных и нематериальных благ названных субъектов с указанием максимально допустимого количественного предела вмешательства в их правовой статус 90 суток (ч. 2 ст. 3.12

КоАП РФ).

Сущностно важным для определения административно-наказательной природы указанной меры является уяснение того, с какими правовыми реалиями связывается ее осуществление. Принудительное применение приостановления деятельности в большинстве случаев как до, так и после его административно-деликтной регламентации было всегда сопряжено с охраной и защитой тех ценностей, которые лежат в основе общего правопорядка и, следовательно, составляют публично-правовой интерес. Кроме того, само существо фактических оснований такого применения обусловлено нарушением предписаний государственно-властного (административного) характера. Разумеется, в них воплощаются как личный интерес конкретного лица (в нашем случае потерпевшего), так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах применения административной санкции и формировании на этой основе правопорядка, частного и общего уважения ценностей, лежащих в основе сбалансированного функционирования институтов гражданского общества, общества в целом и государства. Отсюда введение административно-деликтным законом административной ответственности за те или иные деяния, которые регламентировались другими законами и даже подзаконными нормативными правовыми актами, является свидетельством достижения ими такого уровня общественной вредности, при котором для восстановления нарушенных общественных отношений требуется консолидированное использование государственных сил и средств.

При всем том уникальность административного приостановления деятельности обусловлена законодательным закреплением случаев (фактических оснований) его применения не только общеизвестным способом, т.е. через установление в качестве санкции в конкретных составах административных правонарушений, но и описательным, когда случаи ее применения определены материально (в формулировке самого понятия административного приостановления деятельности). КоАП РФ определяет, что административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ч. 1 ст. 3.12). В то же время случаи применения административного приостановления деятельности сохраняют правовое значение только в связи с конкретным составом административного правонарушения (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12

КоАП РФ), что является важным с позиций административно-деликтной традиции. КоАП РФ определяет административное приостановление деятельности в качестве санкции в 52 составах административных правонарушений. Перечисленные же в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ случаи применения данного административного наказания выполняют уточняющую нагрузку, гарантирующую адекватную соразмерность (приемлемость) санкции общему составу административного правонарушения.

К примеру, закрепление административного приостановления деятельности в качестве санкции за нарушение законодательства о труде и об охране труда (ч. 1 ст. 5.27

КоАП РФ) не охватывает собой все случаи нарушения названного законодательства. Применение данной нормы представляется допустимым лишь за такое нарушение законодательства о труде и об охране труда, которое сопряжено с угрозой жизни или здоровью людей, возникновением эпидемии, эпизоотии, заражением (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступлением радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинением существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

Следовательно, соразмерность ограничения прав и свобод применением административного приостановления деятельности обеспечивается учетом в необходимых случаях совокупного смысла статьи, определяющей материальное содержание данного административного наказания, и статей, закрепляющих его в качестве санкции за конкретные административные правонарушения. Кроме того, при решении вопроса об административной ответственности индивидуального предпринимателя имеет значение определение того, совершено ли административное правонарушение в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Если же административное правонарушение не связано с осуществлением предпринимательской деятельности, физическое лицо (независимо от того, является оно или нет индивидуальным предпринимателем) несет ответственность как гражданин <1>.

-------------------------------<1> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января

2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // ВВАС РФ. 2003. N 3. С. 29 30.

Административное приостановление деятельности, как и другие виды административных наказаний, носит личный характер, т.е. применяется к конкретному лицу, совершившему административное правонарушение, не затрагивая интересы других (третьих) лиц. При этом указанная мера административной ответственности может

применяться лишь за виновное совершение административного правонарушения. Поэтому общее перечисление в законе случаев применения административного приостановления деятельности не является и не может выступать как самодостаточным, так и определяющим фактором установления вины нарушителя. Необходимость самостоятельного установления вины нарушителя обусловлена и публично-правовым содержанием административной ответственности, служит процессуальной гарантией правового образа действий органов государства, которые не могут ограничиться лишь формальной констатацией случая нарушения, не устанавливая иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась <1>. К тому же виновность как признак, лежащий в основе общего определения административного наказания, в каждом конкретном случае административного приостановления деятельности обеспечивает адекватное понимание не только условий, но и целей его назначения, применения в "разрезе" всей административно-наказательной политики государства. Применением же административного приостановления деятельности без учета, в частности, вины, а лишь ввиду, скажем, необходимости предотвращения негативных обстоятельств административно-противоправного деяния искажается сама суть принуждения с применением мер административной ответственности, разрушается необходимый баланс между различными силами и средствами административного принуждения, не достигается цель защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов, что отрицательно сказывается на авторитете государственной власти и порождает сомнения в эффективности административно-правовых средств защиты.

-------------------------------<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 января 2005 г. N 130-О.

В процессуальном плане следует отметить достигнутый уровень правового гарантирования административного вмешательства в правосубъектность хозяйствующих субъектов тем, что административное приостановление деятельности КоАП РФ определяется как мера административного наказания, назначаемая исключительно в судебном порядке (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12) <1>. В порядке конкретизации процессуальная часть КоАП РФ была соответственно дополнена нормой, которой устанавливается, что дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов (абз. 2 ч. 3 ст.

23.1). В принципе судебное санкционирование административного приостановления деятельности представляет собой процессуальную гарантию защищенности тех прав, которые лежат в основе правоспособности хозяйствующих субъектов и тем самым подлежат ограничению в результате такого применения. С точки зрения Конституции РФ речь идет о довольно широком спектре юридических возможностей лица и главным образом о таком, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34). Более того, такое судебное присутствие призвано гарантировать невмешательство государства (в том числе и как одного из юридически равноправных участников экономических отношений) и его административных органов в экономику общества, обеспечивая, таким образом, реальность свободы экономической деятельности как одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 8 Конституции РФ). Эти же права подпадают под определение гражданско-правовых прав <2>, содержащееся в п. 1 ст.

6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, по смыслу которой гражданские дела, как и уголовные, имеют определяющее значение для исхода процесса; те и другие обоюдно значимы для права на суд <3> и для правового разрешения спора

<4>, а значит, гарантируют каждому право на то, чтобы любая жалоба, связанная с гражданскими правами и обязанностями, рассматривалась в судебной инстанции <5>. Что касается Конституционного Суда РФ, он придерживается несколько иных взглядов на

вопрос о допустимости административного вмешательства в гражданские права <6>. Однако из этих позиций не следует, что судейская квалификация применения административного приостановления деятельности должна быть формальной или, говоря точнее, носить присутственный характер. Всякая возможность назначения такого административного наказания обязана подвергаться тщательной судейской оценке на предмет необходимости и допустимости административного вмешательства в экономическую свободу хозяйствующих субъектов. Здесь надлежит учитывать также и то, что административное приостановление деятельности в его правовом смысле является высшей санкцией по сравнению с иными мерами ответственности, предусмотренными административным законодательством в отношении юридических лиц (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12

КоАП РФ). По сводным статистическим данным работы судов, доля юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица, подвергнутых данному наказанию, составила в 2005 г. 0,005\% <7>, а в 2006 г. 0,3\% <8>.

-------------------------------<1> Следует отметить, что еще на стадии рассмотрения законопроекта,

предусматривающего введение административной ответственности с применением меры в виде административного приостановления деятельности, как его разработчики, так и сами парламентарии, по крайней мере их большинство, не скрывали того, что судебный порядок назначения указанной меры является одним из существенных и даже достаточных доводов в пользу принятия указанного законопроекта, несмотря на имеющиеся в нем другие недостатки (см.: Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 октября 2004 г. N 54 (768) // http://wbase.duma.gov.ru/steno).

<2> См. правовую позицию Европейского суда по правам человека по вопросу об административном вмешательстве в право на собственность применением мер в виде временного запрещения строительства и отчуждения земли (решение Европейского суда по правам человека от 23 сентября 1982 г. "По делу Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции" (извлечения) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. С. 395 416).

<3> См.: п. п. 26 и 36 решения Европейского суда по правам человека от 21 февраля

1975 г. "По делу Голдер (Golder) против Соединенного Королевства" (извлечение) //

Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Серия A. Т. 18. С. 13, 18.

<4> См.: п. 98 решения Европейского суда по правам человека от 28 июня 1978 г. "По делу Кениг (Konig) против Федеративной Республики Германия" // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Серия A. Т. 27. С. 34.

<5> В то же время Европейский суд по правам человека отмечает, что "хотя п. 1 ст. 6 гарантирует "право на суд", государства-члены тем не менее не обязаны ограничивать рассмотрение гражданско-правовых споров процедурой, каждый этап которой должен проходить в "судах" в соответствии с установленными правилами". Вмешательство административных органов, не во всем отвечающих всем необходимым требованиям, может оказаться оправданным в связи с требованиями гибкости и эффективности, вполне совместимыми с защитой прав человека, но если данное вмешательство носит предварительный характер. Предварительный в том смысле, что вмешательство государственной администрации в аспекте административной политики государства носит превентивное, пресекательное или репарационное значение в условиях исключительной необходимости (см. п. 51 решения Европейского суда по правам человека от 23 июня 1981 г. "По делу Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и Де Мейер (De Meyere) против Бельгии" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Серия A. Т. 43. С. 23).

<6> См.: п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П

// СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3200.

<7> То есть 177 лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 3493,0 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году // Российская юстиция. 2006. N 10. С. 68).

<8> То есть 13,85 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, 4086,1 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. N 5. С. 69, 71).

Рассматриваемая мера административной ответственности относится к срочным видам административного наказания и определяется верхним временным лимитом <1>. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток (ч.

2 ст. 3.12 КоАП РФ), а как санкция является относительно-определенной, поэтому конкретные временные пределы претерпевания правовых лишений устанавливаются по усмотрению судьи с учетом характера правонарушения, личности виновного и иных обстоятельств совершения правонарушения. Указанные сроки исчисляются в сутках, а день окончания исполнения наказания определяется в постановлении судьи об административном приостановлении деятельности. Срок административного приостановления деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг и может быть сокращен судьей в процессе его исполнения по ходатайству самого лица, чья деятельность приостановлена, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения такого административного наказания (ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ).

-------------------------------<1> Если учитывать этимологию слова "приостановить", то оно содержательно

всегда было обременено временным смыслом. О приостановлении говорят не как о приостановлении какой-то части чего-либо, а как о прекращении, запрещении и остановке чего-либо на время (см.: Даль В.И. Указ. соч. С. 351; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 596).

По своим последствиям административное приостановление деятельности не отличается от других видов административных наказаний, поскольку связано с привлечением субъекта к административной ответственности со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями. С применением данной меры административной ответственности наступает правовое состояние, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, и длится данное состояние в течение года со дня окончания исполнения постановления об административном приостановлении, т.е. со дня, в котором истекает назначенный судьей срок административного приостановления деятельности. Продолжение же лицом, чья деятельность приостановлена, противоправного поведения в период административного приостановления деятельности, как и повторное совершение им однородного административного правонарушения в течение года после окончания исполнения указанного административного наказания, рассматривается в качестве обстоятельств, отягчающих административную ответственность (п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ), за исключением, конечно, случаев, когда эти обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака соответствующего административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.3 КоАП РФ).

Как и всякая другая мера административно-принудительного воздействия,

административное приостановление деятельности является выражением законодательно

заложенного в нем определенного правоограничительного потенциала. Качественное и количественное своеобразие правоограничений, обусловленных материальным содержанием административного приостановления деятельности, имеет также немаловажное значение для целей определения пунитивной природы данной меры. При этом если учитывать концепцию неделимости, взаимозависимости и взаимосвязанности прав и свобод личности, то всегда встает вопрос о том, какое или какие непосредственно права ограничивает то или иное государственно-властное вмешательство. И здесь следует еще раз подчеркнуть, что административным приостановлением деятельности затрагивается достаточно широкий спектр правовых возможностей лица, что обусловлено спецификой как самих субъектов, так и тех общественных отношений, в рамках которых они реализуют свой статус. Объектом ограничительного воздействия в результате административного приостановления деятельности могут выступать такие гарантированные Конституцией РФ субъективные возможности, которые могут быть реализованы в контексте деятельности хозяйствующих субъектов и составлять их законный интерес, как свобода совести в части совместного исповедания с другими любой религии (ст. 28), свобода средств массовой информации (ч. 5 ст. 29), право на объединение и вытекающая из него гарантия свободы деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30), право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться собственным имуществом, в том числе землей, как единолично, так и совместно с другими (ч. 2 ст. 35 и ч. 2 ст. 36), право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44) и т.д. Вместе с тем административное приостановление деятельности наиболее общим образом ориентировано на ограничение тех элементов правосубъектности хозяйствующих субъектов, которые выражают их законные интересы в экономической сфере, и прежде всего конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). В своем взаимодействии (совокупности) эти права и свободы применительно к характеристике хозяйствующих субъектов составляют, скажем так, их экономическую свободу, проявляют те или иные существенные стороны их организационно-правового статуса.

Во всяком случае, с применением административного приостановления деятельности имеет место, по существу, временное, но частичное либо полное ограничение гражданской правоспособности хозяйствующих субъектов. Однако карательные качества административного приостановления деятельности, помимо вышеуказанных, могут выражаться не только в том, на какое время может быть прекращена деятельность, но и в какой части осуществляется такое приостановление. Из содержания административного приостановления деятельности вытекает, что приостановлению может быть подвергнута как вся деятельность хозяйствующего субъекта, так и определенная ее часть. Частичное приостановление вне временного понимания может быть связано с приостановлением деятельности не всего хозяйствующего субъекта, а, например, отдельного его подразделения, или с приостановлением деятельности по эксплуатации каких-либо имущественных комплексов, объектов, или, наконец, с приостановлением деятельности в определенной области. Как частичное, так и полное административное приостановление деятельности на определенное время вполне способны иметь достаточно весомое карательное значение, подтвержденное законодательным отнесением его к числу мер, которые могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний. В силу всего этого данная мера, безусловно, должна находиться last but not least на "ступенях лестницы" административных наказаний, применяемых к юридическим лицам. Памятуя же о принципе построения данной "лестницы", считаем необходимым пересмотр и существующего положения административного приостановления деятельности в системе административных наказаний.

Если учитывать концепцию релевантности конституционных норм в главе об основах правового статуса личности в Российской Федерации и соответственно убывающую ценность провозглашенных прав и свобод, то административное приостановление деятельности с учетом заложенного в него непосредственного правоограничительного потенциала должно располагаться перед таким административным наказанием, как административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, поскольку последнее прямо затрагивает свободу передвижения на территории РФ, которая относится к числу личных (основных) и неотъемлемых благ каждого.

Немаловажным является и то, какую цель применения преследует и какую функцию в разрезе административно-наказательной политики призвана выполнять рассматриваемая мера. Общие положения об административном наказании (ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ) указывают на традиционные цели превенции, которые, как следует полагать, присущи и административному приостановлению деятельности. В то же время анализ специальных норм, закрепляющих случаи применения данной меры административной ответственности, и обстоятельств, с которыми ее исполнение досрочно прекращается (абз.

1 ч. 1 и ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ), свидетельствует о придании административному приостановлению деятельности в контексте общего механизма административного преследования пресекательно-обеспечительной направленности <1>, хотя наряду с ним административно-деликтный закон закрепляет такую меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как временный запрет деятельности (п. 10 ч.

1 ст. 27.1 и ст. 27.16 КоАП РФ). Отсюда возникает вопрос и о неопределенности самой карательной природы административного приостановления деятельности, поскольку предметно-целевое построение системы административного принуждения не допускает отнесение одной и той же меры к двум или более группам. Нельзя также не учитывать и того, что одна и та же мера может преследовать цели, присущие различным группам мер административного принуждения. Например, административное наказание преследует цель предупреждения (превенции), которая по большей части характерна административно-предупредительным мерам. Данная правовая ситуация вполне допустима с точки зрения степени определенности и реальности постановки самой цели, если учесть приведенную нами еще ранее их классификацию применительно к мерам административного принуждения. Административное приостановление деятельности, представляющее собой меру административного наказания и в целом меру административного принуждения, имеет как непосредственную (ближайшую), так и общую (перспективную), как функциональную, так и предметную, как основную, так и дополнительную цели.

-------------------------------<1> На что указывалось, в частности, Высшим Арбитражным Судом РФ еще на

стадии рассмотрения законопроекта, устанавливающего административное приостановление деятельности (см.: письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 июля

2004 г. N С8-4/уз-944).

В результате сопоставления вышеназванных общей и специальной норм, а также их системного толкования кажущееся противоречие легко разрешается в пользу общей нормы, которая по своему содержанию носит принципиальный характер и является основной. Основная цель административного приостановления деятельности связана с ориентацией нарушителя на исправление посредством как частной, так и общей превенции. Принуждение посредством административного приостановления деятельности допускает исправление нарушителя в том числе и с учетом его правомерной активности в период исполнения административного наказания. Отсюда следует, что закон, допуская досрочное прекращение исполнения данного административного наказания в связи с устранением самим лицом, чья деятельность приостановлена, обстоятельств,

послуживших основанием его назначения, скорее указывает на один из признаков исправления нарушителя, достижения частной превенции, хотя и наделяя тем самым административное приостановление деятельности частично чертами, присущими административным пресекательно-обеспечительным мерам.

Стало быть, административное приостановление деятельности как мера административного наказания направлена на ограничение экономической свободы нарушителя, где цель недопущения угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды оказывается подчиненной общей цели исправления нарушителя. В связи с этим практическое значение имеет выбор правоприменителем качества и временной степени ограничения деятельности хозяйствующих субъектов посредством ее административного приостановления с тем, чтобы такое воздействие в целом представлялось достаточным с точки зрения достижения прежде всего целей частной и общей превенции, а не с ориентацией лишь на устранение нарушителем обстоятельств, указанных в абз. 1 ч. 1 ст.

3.12 КоАП РФ и послуживших основанием для назначения рассматриваемого административного наказания.

Таким образом, КоАП РФ необходимо в соответствующих частях дополнить нормой, допускающей досрочное прекращение исполнения административного наказания в виде административного приостановления ввиду как устранения обстоятельств, указанных в абз. 1 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ и послуживших основанием для назначения рассматриваемого административного наказания, так и совершения лицом, чья деятельность приостановлена, иных реабилитирующих действий (например, частичное или полное возмещение причиненного ущерба или иное заглаживание вреда, причиненного в результате административного правонарушения, раскаяние в совершенном деянии), свидетельствующих о его исправлении. Кроме того, предоставляя судье дискреционные полномочия по назначению административного наказания в виде административного приостановления деятельности, законодателю адекватно типовому характеру и степени общественной вредности административных правонарушений было бы целесообразнее дифференцировать административную ответственность с точки зрения установления различных количественных пределов санкции. В ситуации же, когда судья обладает правомочием досрочно прекратить исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, велика вероятность соблазна прибегнуть к максимализации срока такого приостановления с расчетом не на характер совершенного деяния и иные критерии индивидуализации ответственности, а на возможность последующего сокращения сроков такого приостановления на стадии его исполнения.

Следовательно, административное приостановление деятельности, как было показано выше, вполне сопоставимо с наказательным определением мер административной ответственности. Однако, как видно из проведенного исследования, положения об административном приостановлении деятельности являются достаточно сложными, так как систематизация правовых основ приостановления деятельности хозяйствующих субъектов представляется еще незавершенной, несмотря на всю солидность проведенной законодательной работы по включению в КоАП РФ нового административного наказания. Ряд законодательных актов сохраняет приостановление деятельности как меру воздействия на хозяйствующих субъектов, применяемую в административном порядке. В частности, правоустанавливающими нормами приостановлению различных аспектов деятельности придается в одних случаях предупредительная <1>, в других пресекательно-обеспечительная <2>, в третьих восстановительная <3>, а где-то и карательная <4> либо комплексная <5> направленность. А ведь тонкая грань размежевания административного приостановления

деятельности с одноименными ему мерами принуждения в практической деятельности вносит неопределенность, разнобой и произвольное их применение.

-------------------------------<1> См.: абз. 10 ч. 7 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О

пожарной безопасности" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

<2> См.: п. 5 ст. 47 Закона РФ "Об образовании"; ст. 41 Водного кодекса РФ; подп. 5

п. 1 ст. 31 и ст. 76 НК РФ.

<3> См.: ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

<4> См.: ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; ст. 32 Федерального закона от

18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" // СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3774.

<5> См.: п. 2 ст. 11 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" // СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1163.

Кроме того, актуальна проблема соотношения административного приостановления деятельности с такими мерами административного принуждения, связанными с приостановлением или временным лишением хозяйствующих субъектов прав административно-разрешительной системы, как приостановление действия разрешений (лицензий, свидетельств, сертификатов и т.д.). С одной стороны, конечно, разумно наделение полномочием по приостановлению действия административноразрешительного документа собственно того органа, который выдал этот документ, но с другой всякое запрещение посредством хотя бы временного изъятия либо признания недействительным на время такого документа имманентно и равнозначно ограничению санкционированных им правомочий, связанных с реализацией гражданских прав и обязанностей (например, с использованием собственности, потенциально представляющей повышенную опасность). Так или иначе сохранение приостановления деятельности хозяйствующих субъектов в ряде федеральных законов (например, в законодательстве об общественных объединениях, о лицензировании отдельных видов деятельности), т.е. в иных сферах правового регулирования и деятельности указанных субъектов, не снимает проблему коллизий в национальном праве, сохраняет существующее противостояние отраслевых интересов и не снижает риски административной политики государства. Здесь произвольное определение оснований административного воздействия и обусловленных им мер принуждения зачастую приводит к разнобою в правовом регулировании и, что более ощутимо, к грубым правоприменительным решениям, на что обращалось внимание еще при анализе природы квазиадминистративных наказаний.

Однако независимо от того, рассматривается ли правовая ситуация в свете позитивной обязанности государства принимать разумные и адекватные меры для обеспечения общих благ или в контексте вмешательства публичной власти, оправдываемого общественно значимыми целями, в обоих этих случаях используемые государством принципы по существу весьма близки. В любом случае необходимо стремиться к нахождению баланса между интересами индивидуума и общества в целом, где за государством сохраняется определенный предел усмотрения. В конечном счете имеет значение, было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности, стремление к которому должно быть присуще государству не по причине "обременения" межгосударственного значения, международного права и созданной на его основе системы национального контроля, а из осознания необходимости стабильного развития российского общества, его институтов и личности как основных ценностей современной цивилизации и основ построения демократического государства.