§ 3. административное принуждение: понятие и его характерные черты

§ 3. административное принуждение: понятие и его характерные черты

Административное принуждение как разновидность принуждения вообще и государственного принуждения в частности безусловно вобрало в себя черты последних, но уже с учетом отраслевых установок. В отличие от принуждения как метода управления административное принуждение не только наполняется властно-техническими средствами и приемами (инструментарием), но и получает материальное и процессуальное оформление (регламентацию), большие организационно-цивилизованные очертания уже как правовой институт. В рамках такого института не только определяются формальный и процессуальный аспекты принуждения, но и выявляются (уточняются) надлежащие с позиций установленного в обществе порядка субъекты и объекты принудительного воздействия <1>. Если при принуждении как методе управления в силу разнородности субъектов управленческого воздействия возможны как легальные (правовые), так и нелегальные (неправовые) средства и приемы, то административное принуждение монополия государства, причем его властные притязания в принципе находятся в поле правового притяжения.

-------------------------------<1> Вопросы институирования административного принуждения в данной работе специально не рассматриваются. Однако представляется возможным по этой проблеме высказать ряд общих суждений. В теории права преобладает совокупное понимание такого соотношения, что подотрасль права представляет собой образованную в рамках наиболее крупных отраслей права совокупность правовых институтов, имеющих определенную родовую обособленность, а институт устойчивую группу правовых норм, регулирующих в рамках отрасли определенную разновидность общественных отношений (см.: Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2005. С. 562 - 563; Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 311 312; Поляков А.В. Общая теория права: Феноменолого-коммуникативный подход: Курс лекций. СПб., 2003. С. 718 719). Как известно, административное право регулирует разнообразные общественные отношения, что предопределяет необходимость проведения определенной систематизации правовых норм, которая обеспечивала бы, с одной стороны, единство однородных групп этих норм и, с другой стороны, соответствующую их дифференциацию. Единство однородных или, точнее говоря, регулирующих однородные общественные отношения норм административного права достигается группировкой их в самостоятельные правовые институты, например институт административного принуждения. Такой институт административного права объединяет все нормы, касающиеся этой сферы исполнительнораспорядительной деятельности, что создает большие практические удобства. Данный институт административного права служит также базой для частичной кодификации административно-правовых норм.

Отличия административного принуждения от государственного менее ощутимы, но все же имеются. Государственное и административное принуждение различны между собой лишь по количественному, а не по качественному показателям: они явления разного уровня и соотносятся друг с другом как целое и часть. Государственное принуждение, будучи правовым, растворяется по направлениям отраслевой специализации сферам государственно-властной деятельности и в усеченном количественном значении (определенном знаменателе) наполняет их таким правовым инструментарием, характер и совокупность которого соответствуют сущности и объему отраслевого регулирования. Если брать всю систему принудительных мер государственного управленческого воздействия и сравнивать ее с системой мер административного принуждения, то можно обратить внимание на одну отличительную особенность: большинство мер чисто государственного принуждения трансформировалось в систему мер административного принуждения без каких-либо значительных изменений в количественном плане. Отсюда большая часть принудительных мер государственного воздействия используется именно в сфере административных правоотношений, что, собственно, и отражает одну из существенных характеристик административного принуждения.

Не только количественные, но и качественные различия административного принуждения отчетливо просматриваются в процессе его сопоставления с другими отраслевыми видами принуждения.

В отличие от других отраслевых видов государственного принуждения административное принуждение:

применяется не только в качестве реакции государства на правонарушение, но и в целях их предупреждения, пресечения (критерий объема, пределов воздействия). Иными словами, реализацию этих мер административного принуждения можно рассматривать как выходящую за пределы административной ответственности, в то время как все меры принуждения других отраслей права применяются только в связи с правонарушением, т.е. в контексте соответствующего вида юридической ответственности. Такая специфика применения административного принуждения вытекает из особенностей управленческих отношений их динамичности и повсеместности, предполагающих тождественную аргументацию.

Эффективность как принцип управленческих отношений подразумевает реальность, оперативность и качественную действенность полномочий субъектов административновластных отношений. Удачное и, конечно, вполне естественное наложение указанного принципа на управленческие отношения предполагает непосредственное и оперативное участие в них субъекта властного воздействия. Достигнутый уровень развития общественных отношений в сфере государственного управления свидетельствует о необходимости и актуальной востребованности гибких и порой жестких средств волевого воздействия на участников административно-властных отношений не только ввиду их неправомерных деяний, но и в связи с решением повседневных задач управления. Сами же задачи административно-правового регулирования не ограничиваются ретроспективными правовыми отношениями, они имеют к тому же очевидную ориентацию и на реализацию позитивных обязанностей подвластного субъекта. Например, для целей государственной необходимости органы управления применяют административное принуждение и в тех случаях, когда достижение указанных целей невозможно ординарными средствами воздействия и не обязательно связано с неправомерными действиями подвластного (поскольку следует презюмировать, что не всякое неисполнение позитивной обязанности признается правонарушением). Таким образом, соотношение мер административного принуждения и административных наказаний можно рассматривать как соотношение целого и части;

имеет преимущественно внесудебный характер (критерий субъекта воздействия). Правом применения мер административного принуждения пользуется множество административно-юрисдикционных органов, на которые государством возложена

обязанность охранять и обеспечивать надлежащий порядок общественных отношений несудебными способами. Подчеркивая преимущественно лишь несудебный характер административного принуждения, следовало бы обратить внимание на небезупречность выводов К.С. Бельского, который характеризует такое принуждение как "словеснопсихологическое и физическое воздействие органов исполнительной власти" <1>, хотя не отрицаем его же позицию о том, что административное принуждение может выступать одним из определяющих свойств института исполнительной власти <2>;

-------------------------------<1> Административная ответственность и проблемы административного права

(Четвертые "Лазаревские чтения") // Государство и право. 2000. N 10. С. 18. Между тем следовало бы оговориться, что еще в первой половине XX в. административное принуждение осуществлялось именно и только административными органами и это являлось единственной определяющей чертой такого принуждения. А.И. Елистратов недвусмысленно указывал на то, что "возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования, называется административным принуждением" (Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. С. 101).

<2> См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

С. 31.

применяется как к физическим, так и к юридическим лицам (критерий объекта воздействия). Меры административного принуждения могут применяться к лицам как в связи с совершением ими правонарушений, так и без такового (в целях, например, предупреждения опасных последствий при природных и техногенных бедствиях);

реализуется вне организационного соподчинения (критерий связи субъекта и объекта подчинения). Оно осуществляется субъектами, наделенными публичновластными полномочиями в отношении любых организационно не подчиненных им субъектов;

применяется в основном в порядке оперативного воздействия (реагирования). Реализация мер административного принуждения осуществляется по более упрощенному, усеченному в отличие от судебного сценарию (процессуальный критерий);

применяется на основании и в порядке, предусмотренных административным, административно-процессуальным законодательством и смежными с ним другими отраслями законодательства (формальный критерий).

Таким образом, административное принуждение (в отличие от других отраслевых видов государственного принуждения) можно охарактеризовать как определенный административным законодательством вид государственного принуждения уполномоченными на то органами управления (должностными лицами) физических и юридических лиц ввиду совершения ими правонарушения либо в условиях общественной, государственной необходимости для эффективного и оперативного достижения исключительно позитивно-значимых (общественно полезных) целей.

Как следует из данного определения, административное принуждение имеет негативное выражение лишь в тех ограничениях, которые материализуются в конкретных мерах, но обусловленное позитивными целями. Это оправдано как с позиций общего характера государственной административной политики, так и с точки зрения того, что административное принуждение является следствием не только противоправного уклонения, но и ситуаций (обстоятельств), не зависящих от человеческой воли <1>. Сущность такого принуждения находит свое выражение в опосредованной деятельности компетентных органов и должностных лиц, осуществляющих управленческое воздействие на позитивные и негативные правоотношения, и материализованной в праве властнообязывающей воли государства. Логико-семантическое содержание административного

принуждения можно определить как совокупность предусмотренных административным законодательством приемов, способов и средств психологического либо физического воздействия на сознание и поведение субъектов с целью понудить их к должному поведению либо к подчинению установленным запретам и ограничениям, а равно само применение мер такого воздействия. Из такого определения очевидно, что существо каждого отраслевого вида государственного принуждения заключается в характере мер принудительного воздействия, их процессуального применения и целевом назначении

<2>. Специфичны и правовые условия и последствия применения каждой меры в различных видах государственного принуждения. Вместе с тем и внутри каждого вида государственного принуждения возможна классификация принудительных мер в зависимости от характера и функционального предназначения.

-------------------------------<1> Исходя из таких соображений, нами не приветствуется определение

административного принуждения, данное К.С. Бельским, где силовой аспект имеет не только определяющее, но и всеобъемлющее значение (см.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 619).

<2> Например, через цели определял принуждение И.Т. Тарасов, характеризующий его как "деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач" (Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права: Конспект лекций. Т. 1. Ярославль,

1888. С. 188 189).

Между тем заранее оговоримся, что административное принуждение комплексное понятие, и всякий раз попытки систематизации правовых основ его применения в рамках единого закона на современном этапе политико-правового развития общества оказываются бесплодными и не имеющими практического значения. Исходя из этого представляются по меньшей мере преждевременными предложения о создании "нормативного акта, регулирующего весь комплекс мер административно-правового ограничения и принуждения, в том числе мер ответственности" <1>. По такому пути не пошел и федеральный законодатель при разработке и принятии КоАП РФ, что уже позитивно хотя бы потому, что применение не всех мер административного принуждения сопряжено с реакцией на административное правонарушение. Более того (забегая вперед), считаем необходимым отметить, что в условиях пока еще доктринальной неопределенности <2> видов административного принуждения в рамках единого правового регулирования вероятны не только логические ошибки, но и возможная утрата конкретными мерами административного принуждения своей содержательности, уникальности и организационно-функциональной обособленности, влекущая нарушение преемственных (системных) связей таких мер в контексте общих задач государственновластного принуждения.

-------------------------------<1> Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы

кодификации // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 31.

<2> Весьма точным на сей счет является высказывание Г.В.Ф. Гегеля: "...я каждый день убеждаюсь все больше, что теоретическая работа осуществляет в этом мире гораздо больше, чем практическая. И если царство представлений уже революционизировано, то действительности не устоять! Практическое действие не замедлит появиться" (Гегель Г.В.Ф. Работы разных лет: В 2 т. Т. 2. М., 1970. С. 301 302). Другими словами, практическое органически присутствует в теоретическом, исходит из последнего и направляется им.