§ 4. классификация мер административного принуждения

§ 4. классификация мер административного принуждения

Одним из методов научного познания исследуемого объекта является их классификация по объективно имманентным им признакам. Суть классификации изучаемых явлений правовой действительности заключается в их делении (разложении на части), для правильности которого предъявляются такие требования, как исчерпывающий характер, неизменность основания такого деления и его непрерывность <1>.

-------------------------------<1> См.: Философский энциклопедический словарь / Ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В.

Кораблева, В.А. Лутченко. М., 2002. С. 129.

Классификация играет значимую роль в познании правовых явлений, выступает средством систематизации знаний, а также выполняет объяснительную, эвристическую, прогностическую и практическую функции. В основе классификации могут лежать простые дихотомические группировки или сложные иерархии критериев. Практическая ценность классификации исследуемого явления заключается в облегчении применения определенных норм именно к тому или иному виду административного принуждения. Кроме того, классификация дает возможность выявлять черты сходства и различия правового регулирования тех или иных общественных отношений, способствует дальнейшему совершенствованию и систематизации законодательства, служит цели лучшего изучения административно-принудительных мер.

Применительно к административному принуждению сепарация его принудительных мер проводилась многими теоретиками и практиками административного права по различным основаниям: по характеристике и специфике причиняемых правоограничений, порядку, субъекту и объекту применения, фактическим основаниям применения и т.д.

<1>. Более того, среди них существуют различные мнения о содержании и пределах административного принуждения. Остановимся на этом подробнее.

-------------------------------<1> Первым ученым-административистом в России, проанализировавшим меры

административного принуждения, был И.Т. Тарасов. Однако нужно учитывать, что современную терминологию ("административное принуждение", "административная ответственность") он не применял, а использовал близкие по своему значению категории "принуждение", "принудительная власть", "полицейский арест", "предупредительное личное задержание", т.е. рассматривал принудительные меры (предупредительные, пресекательные) в их абстрактном понимании (см.: Тарасов И.Т. Личное задержание как полицейская мера безопасности: В 2 ч. Ярославль, 1875 1886).

В административно-правовой литературе предложено четыре подхода к классификации административно-принудительных мер, и все они проводятся по различным основаниям и их диалектическим вариациям.

Первый подход был предложен С.С. Студеникиным. Согласно данному подходу все меры административного принуждения делились:

1) на административные взыскания;

2) иные меры административного принуждения.

При этом под иными мерами административного принуждения С.С. Студеникин понимал "административно-правовые меры социальной защиты" <1>, Ц.А. Ямпольская, Г.И. Петров "меры административного обеспечения" <2>, а А.Е. Лунев "меры пресечения" <3>.

-------------------------------<1> Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949. С. 138 141.

<2> Петров Г.И. Советское административное право. Общая часть: Учеб. пособие. Л., 1960. С. 299 301; Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период / Отв. ред. В.Ф. Коток. М., 1954. С. 65.

<3> Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С.

90. Солидарную с ним позицию первоначально занимала также и М.С. Студеникина (см.:

Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право. 1968. N 10. С. 25).

По пути преодоления разнобоя в вышеприведенной классификации и в целях уточнения места принудительных мер в системе административного принуждения М.И. Еропкиным был предложен второй подход к данной проблеме, согласно которому все меры административного принуждения в зависимости от способа охраны правопорядка (способа воздействия) надлежало делить:

1) на меры административного предупреждения;

2) меры административного пресечения;

3) административные взыскания <1>.

-------------------------------<1> См.: Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения //

Вопросы советского административного права на современном этапе: Сборник. М., 1963.

С. 61 67.

Данная классификация была поддержана рядом ученых-административистов сначала И.А. Галаганом <1>, затем Л.Л. Поповым <2> и Б.М. Лазаревым <3> и др. <4>.

-------------------------------<1> И.А. Галаган под данную классификацию подвел методологически

обоснованную базу, выделив следующие классификационные критерии: способ обеспечения правопорядка; нормативные различия регламентации; цели применения; фактические основания применения; правовые последствия применения; процессуальные особенности осуществления (см.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж, 1970. С. 92, 118

119).

<2> См.: Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973. С. 167, 206 220.

<3> См.: Лазарев Б. Административная ответственность. М., 1985. С. 34 35.

<4> См., например: Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие. М.,

1996. С. 107.

Некоторые коррективы вносит, с позиции критики последней классификации, Д.Н. Бахрах, которым предлагается в зависимости от непосредственной цели применения административного принуждения выделять:

1) меры наказания (административные взыскания);

2) меры административного пресечения;

3) административно-восстановительные меры <1>.

-------------------------------<1> См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность / Отв. ред. А.В. Рыбин.

Пермь, 1966. С. 77 79; Советское административное право: Учебник / Под ред. В.М.

Манохина. М., 1977. С. 216.

К его критике и классификации присоединяется также и ряд других ученых <1>.

-------------------------------<1> См.: Дымченко В.И. Административная ответственность предприятий и

организаций. Владивосток, 1985. С. 10; Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации. С. 29.

Трехзвенная структура административного принуждения длительное время признавалась господствующей в теории и практике административного права, причем состав административно-принудительных мер в содержательном плане неоднократно изменялся. Критикуя предшественников, последователи предлагали заменить одни меры

административного принуждения на другие, в то время как сам его трехзвенный состав в количественном плане не подвергался корреляции ни в сторону уменьшения, ни, наоборот, увеличения <1>.

-------------------------------<1> См.: Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 63 71;

Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2003. С. 162; Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность (сущность, применение и эффективность административных взысканий). Л., 1975. С. 27 и след.

Наконец, в противостоянии апологетов и критиков второго подхода выработался третий подход классификации административно-принудительных мер, получивший в последнее время широкое признание. Данный подход предусматривает следующие виды административного принуждения:

1) административно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры административного взыскания;

4) административно-восстановительные меры <1>.

-------------------------------<1> См.: Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учеб.

пособие. М., 2002. С. 140 141.

Впоследствии и сам Д.Н. Бахрах говорит о данной классификации как приемлемой

<1>. Но в пределах и четырехзвенной классификации административного принуждения можно встретить иные варианты. Например, Л.Л. Попов предлагает делить всю совокупность административно-принудительных мер:

-------------------------------<1> См.: Бахрах Д.Н., Кролис Л.Ю. Административная ответственность и

финансовые санкции // Журнал российского права. 1997. N 8. С. 85 90.

1) на меры административного предупреждения;

2) меры административного пресечения;

3) административные взыскания;

4) административно-процессуальные меры <1>.

-------------------------------<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.

М., 1999. С. 300.

Аналогичную позицию занимают и некоторые другие ученые <1>. Несколько своеобразным представляется предложение рассматривать четырехзвенную совокупность административно-принудительных мер при их относительной самостоятельности как две группы мер административного принуждения: одна группа представлена административными наказаниями, предлагаемыми именовать мерами административной ответственности, а другая административно-предупредительными, административнопресекательными и административно-восстановительными, называемая французским понятием "action directe" (непосредственное принуждение) <2>. В свое время для целей реализации административной ответственности к коллективным субъектам предлагалось также рассматривать в качестве самостоятельного (четвертого) вида административного принуждения и всю совокупность принудительных мер, используемых по отношению к предприятиям <3>.

-------------------------------<1> См., например: Каплунов А.И. О классификации мер административного

принуждения // Административное и административно-процессуальное право.

Актуальные проблемы. М., 2004. С. 286.

<2> К.С. Бельский признает, что понятие "меры непосредственного принуждения" не на 100\% отражает те административно-правовые реальности, которые оно обозначает и которые имеют место в действительной жизни (см.: Бельский К.С. К вопросу о прямом административном принуждении // Административное и административнопроцессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 233).

<3> См.: Опрышко В.Ф. Меры административного принуждения и обеспечение качества продукции // Советское государство и право. 1982. N 9. С. 39 44.

Вместе с тем в новейшей административно-правовой литературе можно встретить и четвертый подход к классификации административно-принудительных мер пятиэлементный. В частности, В.М. Манохин предлагает в зависимости от основания и непосредственной цели применения различать в системе административного принуждения:

1) меры административного принуждения, назначаемые за совершение административного правонарушения и точно определяемые в законе как меры административной ответственности (административные взыскания);

2) иные меры административного принуждения, применяемые при отсутствии правонарушения: меры административного принуждения, применяемые в силу государственной необходимости (государственных нужд); контрольнопредупредительные меры принуждения; меры пресечения административных правонарушений; восстановительные меры <1>.

-------------------------------<1> См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право:

Учебник. Саратов, 2003. С. 167 168.

Этого же подхода классификации административно-принудительных мер придерживается Н.М. Конин <1>.

-------------------------------<1> См.: Конин Н.М. Административное право России: Курс лекций. М., 2004. С.

201 202.

Несколько по-иному определял виды административного принуждения А.П. Коренев. Им предлагалось в качестве более полной и обоснованной следующая классификация мер административного принуждения (в рамках пятиэлементной структуры):

1) контрольно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры процессуального обеспечения;

4) восстановительные меры;

5) административные взыскания <1>.

-------------------------------<1> См.: Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М.,

1996. С. 190 211. Данная классификация апологетична и ряду других ученых (см.: Макарейко Н.В. Правовые основы административно-предупредительных и административно-пресекательных мер, их место в системе мер административного принуждения и соотношение с мерами административной ответственности // Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проблемы административной ответственности в России: Сб. науч. тр. Н. Новгород, 2002. С. 49 50; Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998. С. 122), но не является новеллой по причине того, что ранее как в общетеоретической, так и административно-правовой литературе высказывались подобные предложения (см.: Базылев Б.Т. Государственное принуждение и правовые формы его осуществления в советском обществе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1968. С. 13; Пастушенко

Е.Н. Функции административного принуждения по советскому законодательству:

Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1986. С. 8).

Интересно, что данная классификация некоторыми административистами берется за основу деления административно-юрисдикционного производства на виды <1>.

-------------------------------<1> Например, И.В. Панова выделяет: контрольно-превентивное

(предупредительное) производство, административно-пресекательное, процедурнообеспечительное, восстановительное; производство по делам об административных правонарушениях (см.: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 359).

Заметно выделявшейся "нетрадиционным" пятым подходом к классификации административного принуждения представляется позиция, выработанная в свое время Ю.С. Адушкиным. Он разделяет административное принуждение по основаниям применения:

1) на меры, применяемые без правонарушения, в силу государственной или общественной необходимости, так называемые предупредительные меры;

2) меры, применяемые в связи с правонарушением, означающие претерпевание правонарушителем определенных неблагоприятных последствий именно ввиду совершенного им правонарушения (правовые санкции).

По цели применения предупредительные меры могут быть контрольнопрофилактическими (направленными на выявление правонарушения) или особыми (имеющими целью обеспечить особую, исключительную государственную или общественную необходимость). Правовые санкции по этому признаку подразделяются на меры пресечения, меры процессуального обеспечения, восстановительные меры и меры наказания <1>.

-------------------------------<1> См.: Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина,

Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988. С. 17 18.

Все представленные выше подходы являются чрезвычайно важными и имеющими большой научный интерес как со стороны теоретиков административного права, так и практиков. Однако с учетом динамики социальных процессов последнего десятилетия можно условно говорить о жизнеспособности лишь четырехэлементного и пятиэлементного подходов классификации административно-принудительных мер. Принимая во внимание условность и этих подходов, все же считаем, что наиболее отвечающей условиям действующего административно-правового пространства является четырехзвенная структура административно-принудительного воздействия. Объективная эволюция общественных отношений в любом цивилизованном государстве вызывает соразмерный рост средств и способов воздействия на них, а при отсутствии такого роста изменение их функционального назначения в целях рационального воздействия на указанные отношения. Следовательно, наши предпочтения продиктованы аналитическим подходом с учетом не только количественных характеристик динамики управленческих отношений, но и прежде всего их качественных изменений в условиях развивающихся в российском обществе правосознания и правовой культуры власти предержащей и вместе с ними методов правового регулирования.

Что же касается принуждения, то следует констатировать, что одни его сущностные характеристики поддаются изменениям с той же степенью деформации, что и управленческие отношения, другие в меньшей степени. Содержание и тем более способ воздействия конкретной меры принуждения как в количественном, так и в качественном плане являются, как представляется, менее устойчивыми категориями, чем, например, непосредственная цель ее применения, и, следовательно, не могут на фоне более

устойчивых критериев воздействовать на классификационный "разряд" принудительной меры. Сведение же в диалектическое единство в качестве классификационной основы разнопорядковых с точки зрения устойчивости логически зависимых критериев кроме как к разноречивости больше ни к чему не приводит. Например, "основание применения", "непосредственная цель применения", "содержание принудительной меры" и "способ воздействия" как критерии классификации административно-принудительных мер категории неравнозначные, разнопорядковые и логически зависимые (т.е. когда одна категория производна от другой). Использование их в одном ряду и придание им равного значения логически ошибочная операция.

Основания классификации одного и того же явления для целей его правильного разностороннего понимания должны быть автономными (самостоятельными) категориями; одно такое основание не должно выглядеть ущербным перед другим. При классификации, в частности, административно-принудительных мер без учета высказанных позиций как раз и возникает неопределенность, например когда при различных критериях почему-то имеет место полное совпадение результатов классификации и, наоборот, при одинаковых критериях несовпадение результатов таковой.

Отсюда, как представляется, наличествует множественность подходов к классификации мер административного принуждения, основания проведения которой в принципе схожи, а результаты различны. Правильное решение этой проблемы изначально лежит в выборе универсального, относительно устойчивого и логически предопределяющего (первичного), т.е. автономного, критерия классификации административно-принудительных мер. В данной связи остается лишь добавить, что классификация "должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся, как правильно замечал А.П. Коренев, в существе классифицируемого и систематизируемого... материала. Характерные признаки содержания тех или иных совокупностей... являются единственным критерием, который может служить объективным фундаментом классификации... материи" <1>.

-------------------------------<1> Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 36

37.

Из всех использованных административистами классификационных категорий наиболее удачной является непосредственная цель применения конкретной меры административного принуждения, и вот почему. Действительный смысл любого принуждения как деятельного акта может быть выявлен не иначе как на основе использования в единстве телеологического, историко-политического и логического подходов к пониманию сущности конкретной меры принуждения. Принуждение есть целенаправленная деятельность субъекта подчинения. Любая деятельность такого субъекта непосредственно обусловливается и направляется осознанной целью <1>, "которая как закон определяет способ и характер его действий и которой он должен подчинять свою волю" <2>. Формулируя содержание и основания применения административно-принудительных мер, законодатель ориентирует правоприменителя на необходимость оценки ситуации не с точки зрения реальных итогов принуждения, а с точки зрения адекватности этих результатов собственно формальной воле законодателя. Только при таком понимании принуждение в его телеологическом истолковании имеет смысл. Это предполагает, в свою очередь, необходимость поиска правоприменителем при решении вопроса о применении принуждения баланса между субъективными и объективными, ближайшими (непосредственными) и перспективными (общими) целями управленческого воздействия.

-------------------------------<1> На таком понимании стоит и философская доктрина. Философская категория

цели означает предвосхищение в сознании результата, на достижение которого

направлены действия (см.: Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. М., 1975. С.

452).

<2> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 189.

Целеполагающий характер административного принуждения определяется законодателем, выражает его актуальные задачи и подлежит непосредственному осуществлению. Воздействуя на поведение людей, в частности посредством принуждения, законодатель и правоприменитель в одних случаях имеют в виду только наступление изменений в самом их поведении, в других наступление определенного материального результата. В первом случае цели принуждения можно назвать функциональными, во втором предметными <1>.

-------------------------------<1> Характеристика целей административного принуждения проведена с учетом

опыта классификационного подхода Д.А. Керимова к целям права (подробнее об этом см.:

Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М.,

2001. С. 294 302).

Таким образом, функциональная цель административного принуждения подчинение и удержание воли подвластного в сфере государственно-властных притязаний

общая (перспективная) цель, которая ставится законодателем перед всеми административно-принудительными мерами. Отсюда именно предметная (непосредственная) цель применения конкретной административно-принудительной меры может служить достаточным (автономным, первичным) критерием купирования мер административного принуждения в классификационные группы, поскольку содержание и способ их применения являются производными и зависимыми от непосредственной цели их применения категориями, а основание их применения пока еще не дает четкой (исчерпывающей) и максимально приближенной характеристики средств административно-принудительного воздействия. Между тем оговоримся, что о соотношении таких классификационных критериев, как основание и цель применения административно-принудительных мер, в науке административного права не ведется и не может вестись какой-либо существенной дискуссии, поскольку первая категория растворяет свой предопределяющий характер в содержании целеобусловленных установок принуждения; их имманентная связь имеет взаимный и взаимозависимый характер, что, однако, не предрешает вопрос о единстве (в контексте диалектического совмещения указанных критериев) классификационного содержания групп административно-принудительных мер. Поэтому разделение (классификация) мер административного принуждения в зависимости от основания применения на меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением, и меры административного принуждения, применяемые вне связи с правонарушением (при его отсутствии), не вызывает принципиальной критики.

С учетом изложенной выше правовой позиции по проблеме классификации, синтезируя имеющиеся взгляды административистов, считаем целесообразным относить меры административного принуждения в зависимости от их предметно-целевого назначения:

1) карательного назначения к административным наказаниям;

2) пресекательно-обеспечительного - к административным пресекательнообеспечительным мерам;

3) реабилитационного к административно-восстановительным мерам;

4) превентивного к административно-предупредительным мерам.

Если же приведенные критерии диалектически "срастить", то классификация мер административного принуждения будет выглядеть следующим образом:

1) меры административного принуждения, применяемые в связи <1> с правонарушением: административные наказания; административные пресекательнообеспечительные меры; административно-восстановительные меры;

-------------------------------<1> Здесь связь меры принуждения с правонарушением выражается не столько и не

только в контексте итогового карательного воздействия на волю нарушителя, сколько в смысле претерпевания им как материальных, так и процессуальных условий административного преследования, имеющего место как раз в связи с совершенным правонарушением.

2) меры административного принуждения, применяемые вне связи с правонарушением (при его отсутствии): административно-предупредительные меры; административно-восстановительные меры в силу общественной или государственной необходимости.

Отсюда в числе групп административно-принудительных мер, образованных по критерию их непосредственной цели применения, особо выделяются административные наказания.