§ 2. основные виды использования водных объектов

§ 2. основные виды использования водных объектов

Целевое использование и способы охраны водных объектов

Водные объекты или их части могут предоставляться для удовлетворения одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям. Законодательно установлен перечень целей использования водных объектов: питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение; сброс сточных и дренажных вод; энергетика, транспорт, лесосплав, рекреация, лечебные и оздоровительные цели, рыбное и охотничье хозяйство, добыча полезных ископаемых, пожарная безопасность и т.д. (гл. 5 ВК РФ 2006 г.).

Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения признается приоритетным. Источниками подобного водоснабжения являются защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, близ которых организуются зоны и округа санитарной охраны. Отношения по использованию воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским и санитарным законодательством.

Водное законодательство предусматривает лимиты водопользования установленные на определенный срок предельно допустимые объемы изъятия вод или сброса сточных вод нормативного качества. Этими мерами законодатель стремится ограничить негативное воздействие на воды, возможное при любом целевом использовании водного объекта.

Различаются следующие виды вредного воздействия на водные объекты: загрязнение, засорение, истощение. Загрязнение понимается как сброс, иное поступление в водный объект или образование в нем веществ, ухудшающих качество вод и негативно воздействующих на состояние сопряженных с ним земель (дна и берегов), что приводит к ограничению использования водного объекта. Засорение заключается в сбросе или ином поступлении в водный объект инородных предметов и взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих их использование. Истощение вод - устойчивое сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод.

Правовая охрана вод осуществляется по различным направлениям и различными способами. Для обеспечения охраны вод осуществляется регулирование деятельности источников загрязнения объектов, с которых сбрасываются или иным образом поступают вредные вещества. Это могут быть промышленные и сельскохозяйственные предприятия, транспорт, коммунальнобытовое хозяйство и т.д. Они не должны вызывать загрязнение и засорение водных объектов сверх установленных нормативов.

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение вне зависимости от смены водных кодексов было и остается приоритетным видом пользования водными объектами. В 1990-е гг. для того, чтобы обеспечить этот приоритет и защитить источники водоснабжения, было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении". Однако законопроект воспроизводил многие нормы других федеральных законов, и данная идея не была реализована.

Согласно ст. 43 ВК РФ 2006 г., для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Для названных водных объектов устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарноэпидемиологическом благополучии населения.

В то же время есть местности, в которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения. В исключительных случаях в соответствии с законодательством о недрах допускается использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. Данная норма, как представляется, не отменяет приоритет использования водных объектов для питьевого и бытового водоснабжения, заложенный в ст. 3 ВК РФ 2006 г.

На случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на основе защищенных подземных водных объектов. По данному вопросу принято Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения". Резервирование источников питьевого водоснабжения осуществляется государственными органами субъектов Российской Федерации. При этом региональные органы взаимодействуют с МЧС России и Федеральным агентством по недропользованию. В названном Постановлении предусмотрена подготовка:

перечней городов и других населенных пунктов, для обеспечения питьевой водой граждан которых необходимо осуществить резервирование источников питьевого водоснабжения;

санитарно-эпидемиологических заключений, определяющих пригодность разведанных запасов подземных вод для целей питьевого водоснабжения.

Гидротехническое строительство и мелиорация

Первыми гидротехническими сооружениями на Руси были оборонительные рвы вокруг крепостей и городов. Первыми сооружениями, существенно меняющими режим рек, были водяные мельницы. Известны случаи споров между владельцами водяных мельниц, расположенных на одной реке.

В Российской империи развитие рыночных отношений дало новый импульс проведению каналов (нередко шлюзованных) и возведению водохранилищ, сыгравших большую роль в становлении внутреннего водного транспорта. При этом в рамках городского и дворцового благоустройства наращивался прудовой фонд. Во многом на базе сооружений царской России в СССР была создана единая глубоководная система, снижающая стоимость и время работы водного транспорта. Осуществлялись также грандиозные гидроэнергетические и мелиоративные проекты, которые имели как положительные, так и отрицательные последствия <1>.

-------------------------------<1> С водой на Вы: Информ. издание Всероссийского конгресса работников водного хозяйства. М.: Мин-во природ. ресурсов России; Водная служба, 2003.

Бурное гидроэнергетическое строительство советского периода нарушило экологический баланс. Строительство водохранилищ по Волге, Каме, Днепре, Кубани, Ангаре, Енисее привело к затоплению сотен тысяч плодородных гектаров земли, что причинило ущерб народному хозяйству. Не последнюю роль в дисбалансе играли случаи ухода под воду не очищенных от леса участков. Так было построено не одно водохранилище, что влекло за собой массовое загрязнение новых водоемов. В свою очередь, вырубка леса на берегу водного объекта приводила к изменению его освещенности и гибели рыбной икры. Все же еще в советский период стали отходить от пресловутой безрасчетности, а стоимость уходящей под воду земли начали брать за основу при расчете строительства водохозяйственных объектов. Поэтому заказчики и проектировщики вынуждены были избегать обширных затоплений либо затоплений особо ценных земель.

Бесхозными в советские времена оказались акватории и ложа искусственных водоемов, а

также противоэрозионные насаждения и т.д. С подачи Минэнерго даже естественную связь между гидроузлом и водоемом в бухгалтерском балансе пытались замолчать. Настоящим бичом водохранилищ было заиление и превращение их в отмели. Противоэрозионные лесонасаждения и илофильтры из кустарников отдавались на произвол судьбы, так как из-за ведомственного лукавства не считались даже частью водохранилища. Эти насаждения и сооружения на оврагах, балках, подходах к искусственному водоему не были и в пользовании прибрежных организаций.

Результаты такого обезличивания прибрежных земель были плачевны: абразия не берегах крупных водохранилищ или иное неправильное развитие процесса формирования берегов. Принудительное изменение водной системы (к примеру, подъем уровня Чебоксарского водохранилища) было чревато изменением микроклимата и болезнями хвойных лесов. Загрязнение тяжелыми металлами и радиацией вод СССР также было печальной составляющей экологического кризиса.

Подлинным богатством нашей страны были и будут пойменные экосистемы благоприятные угодья для луговодства и овощеводства. Поймы российских равнинных рек отличаются довольно солидной шириной и далеко не всегда и не полностью были землями водного фонда. Однако

обращение с этими приводными пространствами оставляло желать лучшего. В советское время 57 млн. га или 2,6\% общей территории СССР составляли поймы, большая часть которых была в лесной зоне страны <1>.

-------------------------------<1> Материалы конференции по охране окружающей среды / Под ред. Е.С. Павловского,

Н.Н. Городецкого. М., 1978. Т. 1. С. 260 265.

Уже к концу 1965 г. 5 млн. га пойм было затоплено из-за развернутого гидростроительства, остальные были подвергнуты сплошной запашке. Зарегулированность стока водохранилищами, дамбами, валами привела к иссушению и засолению пойменных комплексов вниз по течению Волги, Камы, Днепра, Дона, Оби, Иртыша. Безграмотное проведение осушительных работ, основанное на ложном представлении мелиораторов о том, что в поймах всегда много воды, привело к разрушению пойм как ландшафтно-геохимических барьеров. Пересушка пойм происходила при проведении осушительных каналов, причем потери земли превышали площадь приведенных в пригодное состояние участков. К сожалению, предупреждения ряда исследователей об ошибочности осушения и без того хорошо дренированных пойм, необходимости сохранения влажных фрагментов пойм со старицами, болотами, прочими влажными участками, а также сохранения лесной растительности у реки и пойменных водоемов не прервали начавшегося разрушения <1>. К печальному результату привело уничтожение болот, которые нередко находятся в речных долинах. В белорусском Полесье такой "мелиорацией" занимался каждый колхоз и совхоз. За 20 лет осушительного бума (1960 1980 гг.) была осушена половина заболоченных и переувлажненных земель, но это привело к падению уровня грунтовых вод, постепенному (за 10 15 лет) снижению продуктивности угодий.

-------------------------------<1> Там же. С. 263, 273.

Всего в современной России эксплуатируется более 65 тыс. отдельных ГТС и их комплексов. Из них 36 тыс. водозаборных и сбросных сооружений, около 10 тыс. км защитных дамб и водооградительных валов, 29 тыс. водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов с напорными ГТС. В государственной собственности находится пятая часть от общего количества сооружений, более половины переданы в частные руки (АО и прочие частные компании), 8\% не имеют собственника вообще. Бесхозность и неэффективность существующих собственников, а также неравномерная ведомственная принадлежность привели российский гидротехнический фонд к плачевному состоянию. Аварийность российских ГТС в 2,5 раза превышает среднемировой показатель. По данным материалов рабочей группы к заседанию Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности 26 июля 2001 г., около 22\% ГТС требуют капитального ремонта, в целом 3 тыс. Российских ГТС находятся в аварийном или предаварийном состоянии. Эти печальные данные подтвердились во время наводнений на юге России в 2002 г. К числу основных предпосылок высокой аварийности можно отнести дефекты при строительстве, неправильную оценку гидрологической обстановки, ошибки при проектировании. Все из перечисленных предпосылок касаются земель водного фонда, они могут быть вызваны их несовершенным обследованием и повлечь за собой негативные последствия для земель данной категории. Ухудшение технического состояния береговой зоны водохранилищ приводит зачастую к крупномасштабным береговым деформациям <1>.

-------------------------------<1> Тарасов Н.М. О состоянии и мерах по обеспечению безопасности гидротехнических

сооружений. Материалы "круглого стола", организованного Комитетом по природным ресурсам и природопользованию Госдумы РФ, на тему "Закон Российской Федерации "О безопасности гидротехнических сооружений": организационно-экономические аспекты и формирование механизма правового обеспечения". (М., 2002).

Правовое регулирование гидротехнической и мелиоративной деятельности в Российской империи и затем в СССР не отличалось совершенством и фундаментальностью, страдало разобщенностью и эпизодичностью <1>.

-------------------------------<1> Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель". М.:

Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 1999. С. 3 8.

В дореволюционной России строительство гидротехнических сооружений и проведение мелиоративных работ в целом зависело от землевладельцев. Более века назад, 20 мая 1902 г., были приняты готовившиеся с 1857 г. "Правила об устройстве каналов и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей" <1>. Правила вошли отдельным законом в Устав сельского хозяйства, но быстро обнаружили свое

несовершенство. Корректировка данного закона, как и дискуссии о нем, продлились до 1917 г. Как отмечали земства, основным недостатком Правил была зависимость мелиоративных работ от частных землевладельцев. Закон не отвечал в полной мере на вопрос: как быть в случае несогласия хозяина ключевого для проведения канала участка? Ответ на этот вопрос был косвенным: предусматривалось создание особых смешанных губернских и уездных комиссий, на которые возлагалось обсуждение инициатив по мелиорации и условий принудительного отвода чужих земель и угодий. Однако отчуждение имущества у строптивого владельца удорожало работы, а их организаторы предпочитали воздерживаться от применения этого права. Поэтому осушение, орошение и обводнение зависели от близорукого эгоизма собственников. Поскольку нарезка хуторов происходила и по течению незарегулированных рек, при последующем планировании спрямления русла возражения хуторян становились серьезным препятствием. Еще одним препятствием для предреволюционной ирригации являлось наличие мельниц и мельничных прудов, возникших до 1863 г. К ним примыкали считавшиеся неудобьями земли, а демонтировать мешающие строящимся каналам подпорные сооружения или водоемы было практически невозможно. Не предусматривалось законом и создание товариществ землевладельцев для совместного производства гидротехнических работ. Кроме того, любой владелец мог требовать плату за проведение через его участок полезного для него же канала и вдобавок нередко уклонялся от платы за совместно совершаемые работы.

-------------------------------<1> Маслов Б.С. и др. Сто лет первому закону по мелиорации земель в России //

Мелиорация и водное хозяйство. 2001. N 6. С. 10 12.

Названные Правила рельефно показывают защиту интересов крупных аграриевземлевладельцев. Вообще, интересы промышленности не были в должной мере отражены в дореволюционном праве. Как указывал видный советский ученый проф. Л.И. Дембо, правовая регламентация водного хозяйства не была согласованной и полной.

Затем, после революции, государство впало в другую крайность. В СССР мелиорация и возведение гидротехнических сооружений было своеобразной государственной политикой. В этих вопросах не раз проявлялся волюнтаризм: ГТС строили ради ГТС.

Как и до революции, на "мелиоративные темы" действовали подзаконные акты. В частности, это были совместные постановления партии и правительства, а также ведомственные решения и СНиПы Госстроя. Нельзя не отметить, что многие из них предусматривали вполне обоснованные требования о лесоочистке и лесосводке в зонах затопления водохранилищ <1>, а также нравоучительно осуждали как порочную практику отвода без достаточных оснований ценных пахотных и других сельскохозяйственных угодий, особенно орошаемых, осушенных и пойменных земель под несельскохозяйственные нужды <2>.

-------------------------------<1> Постановление Совмина СССР от 2 февраля 1976 г. N 76 "Об утверждении Положения о порядке проведения мероприятий по подготовке зон затопления водохранилищ в связи со

строительством гидроэлектростанций и водохранилищ".

<2> Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 16 июля 1966 г. N 465 "О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур".

Российское государство находилось в различных природно-климатических и почвенных зонах, что обусловило многообразие видов мелиорации. В одних областях господствовало осушение, а в других обводнение и орошение. При этом значительная часть Российского государства всегда была в зоне рискового земледелия. Объективно эти обстоятельства подталкивали к принятию единого закона, который учитывал бы отечественный и зарубежный опыт. Распад СССР и рыночные реформы потребовали принятия двух важнейших Федеральных законов: от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель"; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". За этим последовала корректировка действующего на тот момент законодательства.

Закон "О мелиорации земель" определяет и применяет такие понятия, как мелиорация земель, мелиоративные мероприятия, мелиорируемые земли, мелиорированные земли, мелиоративные системы (ст. 2 "Основные понятия"). Мелиорация (от лат. "улучшение") земель коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культурных, химических, противоэрозионных, агромелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Сами мелиоративные системы - комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающие создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательных режимов почв на мелиорированных землях. Мелиорированные земли - это земли, где уже проведены

мелиоративные мероприятия; мелиорируемые земли - это земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий.

Согласно ст. ст. 11 16 Закона "О мелиорации земель" мелиоративные системы и отдельно расположенные ГТС могут находиться буквально во всех формах собственности: государственной (Федерации и ее субъектов); муниципальной; частной. При этом частная собственность физических и юридических лиц возможна на мелиоративные системы общего и индивидуального пользования. Предусматривается также и общая собственность двух или нескольких лиц на мелиоративные системы. Из статьи 2 Закона мы знаем, что государственными мелиоративными системами являются те из них, которые, находясь в государственной собственности, обеспечивают межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту. К государственным относятся также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения государственного значения. Однако, чтобы распределить ГТС между эффективными собственниками, декларативных положений о формах собственности недостаточно. В статьях Закона нет конкретного порядка распределения мелиоративных сооружений и отдельных ГТС между собственниками. Поскольку земли под ними выступают в виде принадлежности, то представляется не совсем ясной и их судьба.

В связи с аграрной реформой исключается широко бытовавшая в прошлом практика навязывания землепользователям различных мелиоративных мероприятий. Они могут сами проводить оросительные и осушительные работы, строить пруды и иные водоемы. Но возможности обладателей земельных титулов трудно назвать широкими, так как их права ограничены определенными требованиями закона. Согласно ст. 32 Закона "О мелиорации", выдвинуто главное экологическое требование к проведению мелиоративных мероприятий они не должны приводить к ухудшению состояния окружающей среды и должны подчиняться требованиям земельного, водного, лесного, фаунистического, горного и природоохранного законодательства. Таким образом, возникает вполне резонный вопрос: что делать с улучшениями, оказавшимися на деле ухудшениями? Не пора ли демонтировать многие вредные сооружения?

Согласно ст. 3 Закона "О мелиорации земель", предусмотрено приоритетное действие международных договоров, норм и общепризнанных принципов в сфере улучшения земель. Однако Закон не уделяет внимания непосредственно трансграничным мелиоративным системам, которым могут быть посвящены межправительственные соглашения и даже межгосударственные договоры. По свидетельству специалистов, некоторые мелиоративные системы России имеют межгосударственное значение, но возникли в рамках строительства Единой водохозяйственной системы (ЕВХС) СССР. Так, Палласовская оросительно-обводнительная система (Волгоградская область) передает часть воды, которой она располагает, аналогичной Джаныбекской системе (Западно-Казахстанская область). Обе эти системы управляются разными организациями, находящимися в собственности двух разных государств. Технологическая взаимосвязь и правоотношения между ними основаны на выработанных в советские времена проектных решениях <1>. Нам представляется, что в условиях СНГ такие давнишние решения желательно подтвердить или, при необходимости, изменить.

-------------------------------<1> Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель". М.:

Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 1999. С. 39.

В Законе "О безопасности гидротехнических сооружений" определяется понятие ГТС (ст. 3 "Основные понятия"). Под ними подразумеваются "плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройств от размыва на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов". Однако данное неполное перечисление соответствующих объектов не дает классификаций ГТС по их назначению и вытекающему из него правовому режиму. Ведь они многообразны по степени воздействия на водную среду и хозяйственному значению. Закон не обозначил различий между сооружениями, обслуживающими одного, или нескольких, или даже множество пользователей. Помимо всего прочего, каналы получают двойной статус: они являются водными объектами (согласно Водному кодексу), но еще и ГТС, согласно рассматриваемому Закону. Таким образом, круг водных и водохозяйственных объектов (гидротехнических сооружений) частично совпадает. Если же последовательно учитывать искусственный характер водных объектов, то имеет смысл считать гидротехническими сооружениями еще и водохранилища, пруды, копани. Нам представляется желательным классифицировать ГТС следующим образом: защищающие близлежащие площади от вредного воздействия вод (дамбы); защищающие сам водный объект (противоразмывные устройства на каналах); помогающие использовать воды (насосные станции); наполняющие и

опорожняющие водоемы (плотины и др.); способствующие передвижению транспорта

(судоподъемники, шлюзы); сооружения многостороннего (комплексного) назначения.

Подкрепленный соответствующей правовой базой, Закон "О безопасности гидротехнических сооружений" содержит весьма жесткую регламентацию проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации, самой эксплуатации, реконструкции, капитального ремонта, восстановления и консервации ГТС. Ключевой институт Закона декларация о безопасности. Этот документ представляется собственником или эксплуатирующей организацией в надзорный орган. Утверждение этой декларации надзорным органом позволяет занести ГТС в специальный регистр. Только после подобной регистрации и финансового обеспечения ответственности собственников или эксплуатирующих организаций за последствия аварий выдается лицензия на эксплуатацию ГТС. В случае несогласия хозяйствующих субъектов с предписаниями органов надзора проводится платная государственная экспертиза, дающая возможность государственным надзорным органам утвердить или не утвердить декларацию, принимать иные эксплуатационные решения.

К сожалению, в настоящее время по причине как внутреннего несовершенства, так и правового нигилизма применение названного Закона весьма затруднено. Здесь сказывается отсутствие необходимых правоустанавливающих документов (из-за этого, например, в Томской области из 13 ГТС ни одно не зарегистрировано), а также нечеткости критериев ГТС, подлежащих декларированию. Государственный учет объектов водного хозяйства надлежащим образом не ведется. Нет достоверных и полных сведений о количестве, технических характеристиках, месте размещения и ведомственной принадлежности ГТС. Инвентаризация ГТС проводится некачественно, что распространяется и на сопряженные с ними земли. В Ярославской и Новосибирской областях регистр ГТС вообще не ведется, во многих других субъектах Федерации (Алтайский край, Ростовская, Брянская, Воронежская, Тюменская области) <1> есть большое количество неучтенных объектов, местами они составляют до 50\% общей массы ГТС региона.

-------------------------------<1> См.: материалы "круглого стола" на тему: "Закон Российской Федерации "О безопасности

гидротехнических сооружений".

Закон недостаточно обозначает разницу в правовом статусе собственников, ибо таковыми могут быть как Российская Федерация, так и ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица. Как и в мелиоративном законе, не предусматривается и правовой механизм разделения ГТС по признаку собственности. О муниципальной собственности на ГТС лишь упоминается, роль муниципалитетов подробно не рассмотрена. В результате недостаточного внимания законодателя к этой проблеме произошло уже упомянутое выше крайне неудачное распределение ГТС между собственниками, приведшее к чрезмерной децентрализации фонда ГТС. Напротив, некоторые объекты не имеют федерального значения, но находятся в собственности Федерации.

На практике распределение фонда ГТС между собственниками приводило к сомнительной с юридической точки зрения приватизации ГТС, находящихся в составе портового имущества (например, портовые пирсы). В других случаях имеет место также небезупречная с юридической точки зрения аренда причальных сооружений частными фирмами. При этом арендаторы не выполняют свои обязательства по ремонту арендованного имущества, и высокая степень износа портовых сооружений сохраняется <1>.

-------------------------------<1> Ничепорук В. Вершки и корешки // Российская газета. 2004. N 105. С. 4.

Превращение бассейнов крупнейших рек в цепь водохранилищ привело к нарушению целостности бассейновых экосистем, размыву берегов и русел, переформированию речных и озерных долин. Но негативные последствия проявляются и в других формах: заиление почвы, временное затопление прежних сухих земель, подъем или падение грунтовых вод, изменение ледовой обстановки, смена флоры и фауны. Многие вредные последствия должны учитываться в проектах строительства ГТС и водохранилищ. В разрабатываемые проекты целесообразно включать имущественные и денежные компенсации землепользователям, но если из-за них стоимость проекта будет выше, чем выгода от его реализации, а негативные последствия будут слишком внушительны, чтобы их назвали побочными, то предложение о строительстве ГТС и образовании водоема при нем будет справедливо отклонено. В основном проекты строительства предусматривали перемену земельных и водных прав причастных лиц лишь явочным порядком, не заботясь о надлежащим оформлении. Это объясняется отсутствием должных требований водного законодательства, а также законодательства о капитальном строительстве.

Российское право в основном ограничивалось регулированием вопросов гидротехнического преобразования долин рек и озер, а довольно острая проблема излишней зарегулированности гидрографической сети нашей страны оставалась практически без внимания. Она обойдена

вниманием и двух рассматриваемых Законов. Подобная однобокость представляется анахронизмом и мешает нормализации состояния поверхностных и полуморских вод и связанных с ними земель водного фонда.

В бывшем СССР функционировала единая система водного хозяйства ЕВХС. Теперь она поделена между странами СНГ и Балтии. В настоящее время Российская государственная граница проходит по 1000 трансграничных водных объектов, включая и искусственные. Многие из них только недавно стали трансграничными. Гидротехническое и мелиоративное использование этих водоемов и водотоков, влекущее за собой и антропогенное воздействие на подстилающие земли, совершенно не рассматривается в этих двух Законах. По свидетельству специалистов, некоторые мелиоративные системы России имеют межгосударственное значение <1>. Нам представляется, что в условиях СНГ необходимо интенсивное водохозяйственное сотрудничество между членами Содружества вне зависимости от политических спекуляций.

-------------------------------<1> Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель". М.:

Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 1999. С. 39.

Транспорт и лесосплав

В краткой по объему ст. 47 ВК РФ 2006 г. содержатся отсылочные нормы на транспортное законодательство. Речь, прежде всего, идет о Кодексе внутреннего водного транспорта РФ 2001 г. и о Кодексе торгового мореплавания РФ 1999 г. (КТМ).

Несмотря на незначительный удельный вес в общем грузообороте, относительно дешевый водный транспорт играет видную роль в народном хозяйстве России, особенно в экономике отдаленных регионов, где сеть дорог еще не развита. Вместе с тем водный транспорт один из наиболее существенных водопользователей и при этом загрязнитель вод. Например, за счет утечек либо аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, ветрового сноса пылевидных грузов с барж-площадок, добычи и перегрузки минерально-строительных материалов, слива сконденсированных вод происходит загрязнение судоходных рек, водохранилищ и озер. Кроме того, на речных судах накапливается производственный и бытовой мусор, образуются значительные объемы хозяйственно-бытовых и фекальных вод.

Однако вредность водного транспорта нельзя утрировать. За рубежом внутренний водный транспорт по причине своей дешевизны и экологичности вновь становится очень популярным. Более того, на него переключают грузопотоки с автодорог. Созданы специальные программы "Наяды", "Марко Поло" <1>.

-------------------------------<1> Зыкова Т. На реке штормит // Российская газета. 2006. N 261.

В России предусматривается комплексная система поддержания в надлежащем состоянии, использования и охраны водных объектов судоходного назначения. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 464 была утверждена Федеральная целевая программа "Внутренние водные пути России" на 1996 2000 годы, целями которой являлись сохранение и модернизация сети внутренних водных путей, повышение надежности эксплуатации гидротехнических сооружений и безопасности судоходства. В результате реализации комплекса мер единая глубоководная система, доставшаяся в наследство от СССР, была в известной мере восстановлена.

Увеличение парка воздушных судов (легких самолетов, вертолетов, тяжелых дельтапланов и др.), принадлежащих частным лицам, учащение аварий с ними обусловливают наведение порядка в использовании водных объектов для взлета и посадки воздушных судов. В статье 47 нового ВК РФ Правительству России как раз дана такая возможность.

Согласно ст. 48 ВК РФ 2006 г. организации, осуществляющие лесосплав, обязаны регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины. Весьма неблагоприятное воздействие на состояние водных объектов оказывает лесосплав, получивший особо широкое распространение на реках, где судоходство лимитируется габаритами водных путей. Под влиянием лесосплава, прежде всего молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит засорение и порой даже отравление водотоков и водоемов затопленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие заилению русел и нерестилищ. Поэтому сплав леса без судовой тяги на судоходных путях и молевой сплав леса на водных объектах воспрещены.

Значение концессий в водном хозяйстве

Некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные.

Соответственно, важным аспектом управления водным хозяйством стало привлечение частных

инвестиций на основе концессий. Концессионное водопользование интенсивно развивалось за рубежом еще с конца XIX начала XX вв. Так, например, в США, Швейцарии, Норвегии, Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования <1>.

-------------------------------<1> Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-во ЛГУ,

1948. С. 19 33; Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002; Дроздов И. К

правовой природе концессионного соглашения // Хозяйство и право. 2006. N 6. С. 48 57.

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (соглашения о разделе продукции) <1>. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения остается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую). На видеоконференции по вопросам реализации приоритетных национальных проектов 8 июня 2006 г. Президент России В.В. Путин отметил, что Закон "О концессионных соглашениях" был принят для решения проблемы развития инфраструктуры <2>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3126.

<2> Стенографический отчет о видеоконференции Президента России В.В. Путина по вопросам реализации приоритетных национальных проектов // Российская газета. 2006. N 124 П (спецвыпуск).

Согласно ст. 4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся гидротехнические сооружения, объекты производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии, системы водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, элементы водного транспорта (суда, порты, пристани, причалы).

Для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Однако для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его часть (заводь, затон, рукав, гавань), задействованные деятельностью концессионера.

В настоящее время концессионные соглашения позволяют модернизировать системы водоснабжения и обеспечить население водой. В связи с этим показателен пример г. Ростова. В этом городе 140 лет назад три купца на основе концессии создали систему водоснабжения. Теперь, благодаря частным инвестициям на сумму 40 млн. долл. США, бюджетным деньгам и средствам водоканала, сообща удалось решить проблему водоснабжения на долгие годы <1>.

-------------------------------<1> Там же.

Кроме того, концессия может послужить на благо водного транспорта и обслуживающей его инфраструктуры. В России протяженность внутренних водных путей составляет 100 тыс. км, они оборудованы 700 ГТС, в том числе 110 судоходными шлюзами. Однако по причине обмеления или ненаполнения водохранилищ до проектной отметки уникальные транспортные коридоры (ВолгоДонской канал, Волго-Балтийский канал), гидроузлы на Волге стремительно теряют свою пропускную способность и нуждаются в комплексной реконструкции, в дноуглубительных работах. Основной камень преткновения недофинансирование. На содержание водных путей с их ГТС и шлюзами из бюджета выделялось не более 60\% необходимых средств. Вот почему сейчас требуются независимые от состояния бюджетной системы источники частные инвестиции концессионеров <1>.

--------------------------------

<1> Зыкова Т. Указ. статья.

Данные инициативы будут особенно актуальными в связи с тем, что с 2007 г. планируется поэтапное открытие внутренних водных путей для чужого флота, которые по своему состоянию должны быть безопасны и обустроены под технические характеристики иностранных судов.

Использование водных объектов для целей рыбного и охотничьего хозяйства

Ранее, по ВК РФ 1995 г., законодатель устанавливал приоритет рыбохозяйственного использования тех водных объектов, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов. Поэтому все иные виды использования водных объектов или их участков (за исключением питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения) ограничивались. Однако в ВК РФ 2006 г. данный приоритет не заложен, что может вызвать критические замечания. В результате рыбохозяйственное использование водных объектов не будет в должной мере защищено.

Согласно ст. 51 ВК РФ 2006 г., для целей рыболовства используются водные объекты рыбохозяйственного значения. В свою очередь, нормы ВК РФ 2006 г. детализируются в Законе от

20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <1>. В Федеральном законе не обойдено вниманием сохранение водных биоресурсов и среды их обитания, т.е. самих водных объектов (гл. 6). Положения ВК РФ 2006 г. корреспондируют к аналогичным положениям ст. 50 Закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию хозяйственных объектов (в том числе и ГТС), а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных биоресурсов и их среду обитания. Именно поэтому все эти мероприятия должны согласовываться с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.

Названный Закон подробно учитывает специфику рыбохозяйственного использования водных объектов. В нем предусмотрены классификация водных объектов рыбохозяйственного значения (ст. 17), требования к водному режиму и качеству воды (ст. 47), установление рыбоохранных зон вокруг акватории водных объектов (ст. 48) и рыбохозяйственных заповедных зон на водных объектах (ст. 49). Предусматривается также рыбохозяйственная мелиорация водных объектов (ст. 44).

В новом ВК РФ имеется ссылка на законодательство о животном мире. Прежде всего, имеется в виду Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52 "О животном мире" <1>. В названном Законе содержится ряд требований по охране среды обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты <2>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

<2> См. подроб.: Комментарий к Закону о животном мире / Под ред. С.А. Боголюбова. М.:

Юстицинформ, 2002.

В настоящее время поступили предложения урегулировать отношения в области охотничьего хозяйства специальным федеральным законом об охоте. Данный закон готовится не один год, но на эту тему есть и региональные акты. В качестве примера можно привести Закон Московской области от 12 июля 2000 г. N 43/2000-ОЗ "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области" <1>. В нем дано определение охотничьих угодий как среды обитания охотничьих животных, в которую входят и водные объекты (ст. ст. 1 и 7). Кроме того, в Законе содержатся положения по обеспечению, сохранению и улучшению качества охотничьих угодий (ст. ст. 13 15).

-------------------------------<1> Подмосковные известия. 2000. 3 августа.