§ 3. правовая охрана городских и пригородных вод

§ 3. правовая охрана городских и пригородных вод

Постановка вопроса

Российские города практически всегда создавались на берегах или вблизи удобных для человека водных объектов. Они выполняют хозяйственную, рекреационную, природоохранную, противопожарную функции. Система водных объектов служит хорошей основой для водных путей,

образования зеленых зон города и пригорода, садово-паркового комплекса, лесопаркового защитного пояса.

В Водном кодексе РФ 2006 г. (как и в ВК РФ 1995 г.) утверждена государственная собственность на все водные объекты, кроме прудов и обводненных карьеров. При этом даже относительно небольшие по длине реки (Москва, Нева) находятся в федеральной собственности, так как они омывают не один субъект Федерации (города федерального значения и примыкающие к ним области). Однако в нормальном состоянии подобных рек не в меньшей степени заинтересованы и субъекты Федерации (в частности, города федерального значения), и муниципальные образования.

У многих российских водотоков и водоемов нет бережливого хозяина, так как до

полноценной охраны у формальных собственников не доходят руки. Городские органы ограничиваются в основном лишь очисткой реки от нефтяных пятен и некоторыми другими работами. Поэтому городские и пригородные водные объекты зачастую практически бесхозны и находятся в плачевном состоянии.

Несовершенна и информационная база для управления в области охраны и использования водных объектов государственный водный кадастр, который теперь переименован в реестр. Водный кадастр велся в СССР еще с 30-х гг., его данные неоднократно обновлялись. Но до сих пор в России не удалось достичь необходимого уровня государственного водного кадастра, который остается неполным. Даже в черте крупных городов-мегаполисов малые водотоки и водоемы не нашли должного отражения в водном кадастре. Примером может служить СанктПетербург, где подобные водные объекты преобладают, но вопрос об их инвентаризации еще не решен <1>.

-------------------------------<1> Вуглинский В.С. и др. Опыт составления кадастров водных объектов мегаполиса (на примере г. Санкт-Петербурга) // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства: Тезисы

докладов. М., 2003. С. 103, 104.

Состояние водных объектов Москвы и Подмосковья

Убедительной иллюстрацией деградации водных экосистем является положение дел в Москве и Подмосковье. В Москве вначале были взяты в трубы мелкие водотоки, затем началось загрязнение оставшихся. В результате на дне Москвы-реки скопились отложения ядовитых веществ (тяжелых металлов, газов и т.п.). Кроме того, необоснованная застройка пойм и нижних террас рек привела к нарушению фильтрационной функции береговых полос, а следовательно, к накоплению в воде взвешенных частиц. На территории столицы наблюдаются оползневые, карстовые, эрозионные процессы, подтопление грунтовыми водами городских земель, что грозит обрушением отдельных жилых домов и даже кварталов.

Бассейн реки Москвы, охватывающий столицу и ее пригородную зону, принадлежит к числу загрязненных. В российской столице около 140 рек и ручьев, 300 (по другим подсчетам 400) прудов, всего четыре озера (в Косино), у рек и в лесных массивах встречаются болота. В Подмосковье более 300 рек, 350 озер, 73 водохранилища. Множественному антропогенному преобразованию подвергались не только естественные водные объекты (спрямление Москвыреки, взятие речек в трубы), но и уже рукотворные водоемы. В нашей столице были засыпаны свыше 100 небольших водоемов, более 700 прудов, десятки стариц и болот <1>. Пережившая неоднократную антропогенную трансформацию, "искалеченная" гидрографическая сеть Москвы и Подмосковья не справляется с высокими антропогенными нагрузками, и хроническое нарушение процессов саморегулирования приводит к биохимическому стрессу. Поскольку московский мегаполис снабжается водой за счет волжского и москворецкого зарегулированного стока, помимо загрязнения и засорения большую опасность представляет собой истощение водных ресурсов Центральной России.

-------------------------------<1> Данные по количеству водных объектов приведены из энциклопедии "Москва" под ред.

С.О. Шмидта // Большая Российская энциклопедия. М., 1997. С. 14 17, 507 509.

Многое из того, что не вмещается в экологическую нишу столицы, "перетекает" в Московскую область. Многое из того, что отнимается у природного комплекса столицы, отнимается и у Подмосковья. Поэтому Подмосковье самый загруженный регион, а ахиллесовой пятой в нем является именно водная система, ведь для этой области характерны немноговодные реки и озера, принадлежащие к числу средних и мелких. И без того уязвимые подмосковные водотоки и водоемы страдают от химизации сельского хозяйства, избыточной концентрации азота, фосфора, других элементов, а также от вызванной этим эвтрофикации (буйного цветения). Застраивание берегов, варварские вырубки, тотальное замусоривание подмосковных вод, скопление вредных веществ в низменностях и проникновение (занесение) мусора в глубь донных отложений и пойм

рек обыденное явление. Многие из подмосковных водотоков и водоемов на фоне активного сведения лесов исчерпали возможности к самоочищению, половина рек Московской области относится к числу очень загрязненных <1>. В связи с этим экологическая общественность (природоохранный фонд "Верховье" и др.) совместно с муниципальными и региональными органами власти предпринимают мероприятия по очистке берегов водоемов, разрабатывают проекты особо охраняемых территорий в истоках и верховьях таких водных артерий, как Москварека <2>.

-------------------------------<1> Порядин А.Ф. У природы нет границ // Экология и жизнь. 1999. N 3. С. 34 - 36;

Информация об использовании вод и охране атмосферного воздуха в Московской области за 2002

г. М., 2003. С. 5.

<2> Русанов А.В. и др. Укрепление особо охраняемых территорий бассейна верховьев реки

Москвы. Можайск, 2000. С. 6 11.

В самой столице проблемой охраны вод занимаются Правительство Москвы и Экологический консультативный совет при мэре. Согласно проекту экологической среднесрочной программы на 2003 2005 гг., планируется сократить сбросы на 5 тыс. т в год, увеличить долю очистки поверхностных стоков, создать возле всех малых рек водоохранные зоны. Экспериментальное восстановление 16 водоемов началось уже в 2003 г. <1>.

-------------------------------<1> Москва позеленеет // Российская газета. 2003. 20 января.

Зонирование в черте города

Согласно ст. ст. 83 86 ЗК РФ 2001 г., землями поселений признаются земли, используемые или предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. В Земельном кодексе РФ 2001 г. (ст. 85) предусмотрена иная правовая структура городских земель. Все земли города подразделяются на отдельные территориальные зоны: жилую; общественно-деловую; производственную; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационную; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов и иные. Согласно действующему ныне законодательству водопокрытые и водообслуживающие земли города не имеют своей специальной территориальной зоны. Они могут быть рассредоточены по различным территориальным зонам.

Однако в условиях высокой инвестиционной привлекательности указанных площадей, их большого градообразующего значения и в то же время неблагоприятного экологического состояния городских акваторий есть основания предложить еще одну территориальную зону в черте города. Эту зону можно назвать "зоной водохозяйственного использования". Конечно, такие зоны невозможно выделить в любом городе. Зоны водохозяйственного использования особенно важны для крупнейших городов с обширными водными акваториями: Москвы, Санкт-Петербурга, некоторых других мегаполисов, имеющих крупные участки рек, озер, заливов и т.п. Статья 85 ЗК РФ не запрещает выделение "иных территориальных зон", помимо названных в данной статье. О выделении таких зон необходимо решение городской администрации. Именно она определяет, выделять ли самостоятельную территориальную зону водохозяйственного использования или ограничиться выделением особо охраняемых акваторий и земельных участков при них. Как и все остальные зоны, зона водохозяйственного использования должна иметь свой регламент и обеспечивать экологически грамотную хозяйственную эксплуатацию этих уязвимых объектов. Примечательно, что по такому пути пошли некоторые регионы. Согласно Правилам землепользования и застройки в городе Хабаровске (утв. решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. N 211) дифференцируется зона водных объектов. Она понимается как зона земель, занятых водными объектами, и включает в себя акватории реки Амур и малых рек. Все виды использования названных земель требуют специального согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использования и охраны водного фонда.

В то же время в черте российской столицы, помимо земель собственно поселений, имеются земли особо охраняемых природных территорий. Всего насчитывается 111 московских особо охраняемых природных территорий, расположенных на площади 7300 га <1>. Город Москва имеет

19 малых рек, долины которых включены в особо охраняемые природные территории. Это реки Сетунь, Химки, Чермянка, Раменка, Серебрянка (Измайловка), Ичка, Битца, Сходня и др. Совмещенные с прудами, родниками, лугами, болотами, они являются неотъемлемой частью лесных массивов и зеленых зон. "Легкие Москвы" (Лосиный остров) имеют в своем составе исток Яузы, течение ее притоков, систему прудов, а также Верхне-Яузскую систему болот <2>. Последняя имеет площадь около 1 тыс. га и является излюбленным прибежищем для птиц и рыб. В этом смысле столичные особо охраняемые природные территории в известной мере исполняют

функции земель водного фонда, а также земель лесного фонда, не являясь формально таковыми. Поскольку ряд водотоков тянется дальше в Подмосковье или выходит из него, то упомянутые особые городские земли могут граничить или быть в непосредственной близости с пригородными землями водного фонда.

-------------------------------<1> См.: Энциклопедия "Москва". Большая Российская энциклопедия. М., 1997. С. 601.

<2> См. подроб.: Национальные парки России / Под ред. И.В. Чубаковой. Центр охраны дикой природы, 1996. С. 12 14.

Водные объекты в пригородных зонах

Водное законодательство не предусматривает специфических черт правового режима водных объектов и их водоохранных зон в границах пригорода. Однако некоторые особенности природопользования устанавливаются в законодательстве о земле и капитальном строительстве.

Пригородные и зеленые зоны имеют для крупных городов большое экологическое значение. Названные зоны должны быть зафиксированы в генпланах городов и комплексных схемах городского планирования.

Законодатель считает пригородные зоны продолжением социальной, природной и хозяйственной территории города. Их главная особенность заключается в том, что градостроительная деятельность и прочее использование территории пригородной зоны осуществляются с учетом интересов населения города. Пригородные зоны используются для сельского хозяйства, рекреации и т.д. Они резерв для развития города. В то же время сами земли пригородных зон принадлежат к разным категориям земель, в том числе и к землям водного фонда.

Входящие в пригородные зоны зеленые зоны, а вернее, подзоны выполняют санитарные,

санитарно-гигиенические и рекреационные функции, в них запрещена хозяйственная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Зеленые зоны являются, в сущности, природным буфером столицы. Российское право знает еще и лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП). Вокруг Москвы он был установлен в 1930 г., а затем расширен в 1960-х годах. Он призван сберегать и очищать водные ресурсы естественных и искусственных водотоков и водоемов, хотя тогда еще не было самой категории земель водного фонда.

К сожалению, следует признать, что указанные охранительные режимы зачастую не соблюдаются. Необоснованное промышленное освоение земель, их застройка, вырубка лесов и зеленых насаждений нарушают позитивное воздействие зеленого пояса на среду мегаполисов. Леса вокруг Москвы с 90-х гг. XX в. сокращаются, как шагреневая кожа. Это обусловлено как коттеджным бумом, так и разрастанием в первые годы XXI в. подмосковных городов. Между тем сокращение лесистости зеленых зон вызывает нарушение механизмов самоочищения в пригородных реках, озерах, водохранилищах, каналах. Из-за выгодной торговли лесными участками под застройку в ближнем Подмосковье лесистость упала до 30\% (и это при наличии парковых и зеленых зон), а в дальнем Подмосковье достигает 45\%. Отвод под строительство и иные хозяйственные нужды прибрежных земель реки Москвы, канала Москва - Волга, озера Сенеж, Истринского, Клязьминского и Учинского водохранилищ привел к угнетению, а в некоторых случаях к гибели ценных природных комплексов Подмосковья <1>. Защитные пояса и зоны вокруг столицы являются предметом спора между Москвой и областью. Было предложено компромиссное решение: передать зеленую зону и защитный пояс в ведение федерального органа МПР России.

-------------------------------<1> См.: Экология и жизнь. 1999. N 1(9). С. 54 57.

Таким образом, пригородные водные объекты не обрели в установленных еще в советское время зонах и полосах должной защиты. Но современное законодательство подтверждает "пригородные" правовые режимы. Согласно Постановлению Правительства Московской области от

27 декабря 1995 г. N 44 "О градостроительном регулировании организации территории центральной части Московской области" <1>, создана зона особого правового режима использования и градостроительного регулирования. В эту специальную зону входят и земли водного фонда.

-------------------------------<1> Регулирование земельных отношений на территории Московской области: Сб. норм.

актов. М., 1996. С. 292 и далее.

Важное значение имеет и Закон Московской области от 29 июля 2003 г. N 100/2003-ОЗ "О пригородных зеленых зонах городов Московской области". Небольшой по объему, Закон тем не менее содержит достаточно подробные правовые нормы, ограничивающие хозяйственную

деятельность на данной местности, устанавливает конкретные запреты для лесопарковой и лесохозяйственной частей пригородной зеленой зоны. В обеих частях запрещаются размещение любых видов отходов, включая отходы потребления, предоставление земельных участков для садоводства, огородничества, дачного строительства, охота. Кроме того, в лесопарковой части дополнительно запрещаются рубки главного пользования, разработка месторождений полезных ископаемых, добыча торфа, мойка машин. Следует отметить, что указанные запреты прямо или косвенно влияют на состояние водной среды. При этом сама пригородная зеленая зона находится в составе лесного фонда и, исходя из Закона, не сопряжена прямо с землями водного фонда. Однако природоохранный режим названной зоны позитивно сказывается и на состоянии водных объектов, которые могут находиться как в черте самой зоны, так и рядом с ней.

Далеко не все подмосковные водные объекты находятся на землях водного фонда и имеют соблюдаемый физическими и юридическими лицами режим водоохранных зон. По земельным балансам последних лет, большинство (21 из 39) районов Московской области вообще не имеют категории земель водного фонда. Таков, например, Щелковский район. Но расположенные в нем Медвежьи озера принадлежат к числу единственных уцелевших в ближнем Подмосковье нетронутых водоемов. Система этих озер находится в истоке реки Пехорки (приток Москвы) и имеет большое рыбохозяйственное и рекреационное значение. Однако прямо в водоохранной зоне строят, вопреки протестам общественности, рынок <1>. В нарушение действующего земельного законодательства на практике земли русел и пойм рек (Клязьмы, Учи и др.) не учитываются по данным государственного земельного кадастра как земли водного фонда, а относятся к другим категориям земель (госзапаса, сельхозназначения, поселений и т.д.). Этому способствует то обстоятельство, что подмосковные водоохранные и санитарные зоны, прибрежные защитные полосы не выделяются в натуре.

-------------------------------<1> Воронцов С. Медвежьи услуги Медвежьему озеру // Экология и жизнь. 2002. N 5. С. 59.

Водные объекты и рост площади мегаполисов

В настоящее время наблюдается тенденция разрастания мегаполисов, что несет в себе угрозу уничтожения природных комплексов молодых районов. Однако перенос городской черты не должен прекращать режим водоохранных и санитарных зон, так как он важен и для города. При соблюдении взвешенного подхода к проблеме изменения территории населенного пункта мы считаем обоснованным включение в состав земель города наиболее нужных для него акваторий и, следовательно, установление ответственности городских властей за них. К числу таких водотоков и водоемов следует причислять водные объекты:

1) питающиеся за счет собственно городских вод, т.е. пополняемые городской водной сетью;

2) окруженные городской застройкой, т.е. когда на берега водных объектов выходят городские кварталы;

3) водные акватории, подпадающие под застройку в связи с возникновением гидронамывных районов города.

При значительной роли водоема или водотока в жизни крупного города целесообразно речные плесы, некоторые морские и озерные губы передавать в ведение города. В частности, это справедливо относительно Невской губы, омывающей северную столицу, а также Петрозаводской губы, омывающей Петрозаводск. При проектировке городской черты следует также учитывать заинтересованность мегаполиса в соответствующих водных ресурсах, но это не означает включение в их состав всех питающих крупные города акваторий.

Нам нужны "зелено-голубые планы"

Экологическое оздоровление крупных городов требует высвобождения заключенных в трубы водотоков, окультуривания отработанных карьеров, воссоздания зеленых зон. В российских условиях следует не допускать застройку берегов водных объектов, что позволяет создать коридоры проветривания. Целесообразно формирование целой сети территорий и акваторий, благоприятных не только для рекреации, рыболовства, спорта, но и для городской среды. Подобная сеть экологически значимых территорий должна широко охватывать как город, так и пригородную зону. В качестве примеров можно привести два старых европейских города Страсбург (Франция) и Цюрих (Швейцария). В Страсбурге разработан и реализуется далеко идущий "зелено-голубой план". Вдоль каналов и рек тянутся зеленые клинья и предместья-сады, являющиеся природными парками, а речные поймы и луга получили статус природных резерватов. Долгое время Цюрих был гигантской стройплощадкой, где сводили на нет зеленые и сельскохозяйственные зоны, естественные водотоки. Затем в рекреационных и экологических целях около 50\% ранее помещенных в трубы водных объектов освобождались, а зоны отдыха связывались через реабилитированные реки с сохранившимися на горных склонах лесными

массивами. Примечательно, что зеленые зоны и отчасти водные акватории находятся в ведении единого органа Управления садов и ландшафтов <1>.

-------------------------------<1> Зарубежный опыт дан по материалам реферат. журналов ВИНИТИ "Охрана природы и

воспроизводство природных ресурсов". 2001. N 10. С. 70; 2001. N 11. С. 75.

Таким образом, "зелено-голубые планы" предусматривают комплекс мероприятий по восстановлению городских и пригородных ландшафтов. Как представляется, "зелено-голубые планы" актуальны и для России.

Власти Москвы решили продолжить превращение северо-востока столицы в один большой гидропарк. Сразу дюжина территорий, лежащих по берегам Яузы, Лихоборки, Чермянки и речушки Ички, будет приспособлена для отдыха, развлечений и спортивных занятий горожан.

Как сообщили в мэрии Москвы, начать облагораживание 12 прибрежных зон намечено с

очистки самих рек. Попутно подлежащие реконструкции участки предполагается освободить от размещенных здесь гаражей и автостоянок. Взамен автомобильных ночлежек решено построить современные многоярусные гаражи, но вне природоохранных зон. А непосредственно у воды станут возводить только культурно-досуговые и спортивно-развлекательные комплексы, небольшие торговые центры, кафе и рестораны.

Работы по благоустройству речных территорий одновременно начнутся в Бибиреве, Северном Медведкове, Свиблове, а также в Лосиноостровском, Ярославском и Бабушкинском районах. По планам, основная масса пойменных земель СВАО преобразится уже к 2010 г. <1>.

-------------------------------<1> Экологическая газета. 2005. N 5(148).

Вопросы для повторения

В чем заключаются различия правовых режимов территориального моря и внутренних морских вод?

Каковы правовые проблемы сооружения и функционирования искусственных водных объектов (каналов, водохранилищ, прудов)?

Каким образом юридически обеспечивается приоритет использования водных объектов в целях питьевого водоснабжения?

Кто может быть собственником гидротехнических сооружений?

Какую роль могут сыграть концессионные соглашения для некоторых видов водопользования?

Каковы организационно-правовые меры защиты городских и пригородных водных объектов от негативного воздействия?