§ 2. въезд иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию российской федерации, их передвижение по этой территории и выезд за рубеж

§ 2. въезд иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию российской федерации, их передвижение по этой территории и выезд за рубеж

Вопросы, относящиеся к въезду иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, их передвижению по этой территории и выезду за рубеж хотя и составляют в значительной мере сферу публичного права, тем не менее тесно связаны с институтами международного частного права, определяющими правовое положение иностранцев и лиц без гражданства в России. Решение таких вопросов нередко не только предшествует формированию статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, но и обусловливает его “параметры”.

Приступая к рассмотрению названной темы, необходимо обозначить основные требования, выработанные в этой области мировым сообществом. Сформулированные в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, они исходят из следующего:

каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное перемещение и свобода выбора местожительства;

каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную;

упомянутые права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами. Принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, закрепила общие положения статуса иностранцев.

Положения Пакта о гражданских и политических правах образуют основу для регулирования соответствующих вопросов в национальном законодательстве, включая ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым в российской Федерации в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Действительные документы, предъявляемые лицами без гражданства, должны быть выданы соответствующими органами государства их проживания.

Основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в ее дипломатическое представительство или консульское учреждение. Иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию также по приглашению российского физического или юридического лица. Порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством РФ. Основанием для оформления их въезда может быть также надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

Федеральный закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” определяет случаи, когда въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства не разрешается. Въезд не разрешается, если: 1) это необходимо в целях обеспечения безопасности государства; 2) иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего предыдущего пребывания были осуждены за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо были выдворены за пределы Российской Федерации в принудительном порядке (в течение пяти лет после отбытия наказания за совершение преступления или в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке); 3) не представлены документы, необходимые для получения российской визы (до их представления); 4) в ходатайстве российская виза испрашивается на срок более трех месяцев, но не представляется сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции (до представления такого сертификата).

В ряде случаев въезд иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть не разрешен (если ими сообщены о себе или целях своего пребывания заведомо ложные сведения, либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации они нарушили правила ее пересечения, таможенные правила, санитарные нормы — до устранения нарушения, либо при обращении за российской визой не смогли подтвердить наличие средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ).

Законом названы случаи, когда иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен выезд из Российской Федерации. Основаниями для ограничения являются: задержание по подозрению в совершении преступления либо привлечение в качестве обвиняемых (до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда); осуждение за совершение преступления на территории Российской Федерации (до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания); уклонение от исполнения обязательств, наложенных судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами; невыполнение предусмотренных законодательством РФ обязательств по уплате налогов (до выполнения этих обязательств).

Транзитный проезд через территорию Российской Федерации осуществляется, как правило, без права на остановку. Виза с правом на остановку на территории Российской Федерации может быть выдана иностранным гражданам или лицам без гражданства по представлении ими мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки, если иное не предусмотрено международным договором РФ. В Законе перечисляются случаи, когда остановка (пребывание в пределах населенного пункта более 24 часов) считается вынужденной.

Российский гражданин, иностранный гражданин или лицо без гражданства вправе обратиться за защитой своих интересов в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, если государственным органом или должностным лицом был нарушен порядок оформления документов на въезд в Российскую Федерацию и (или) на выезд из Российской Федерации.

Лица, не являющиеся российскими гражданами и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ законами и международными договорами РФ (ст. 27 Конституции РФ, ст. 1 Закона “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”).

Под местом пребывания понимаются гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно. Место жительства — это жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 2 Закона РФ “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”).

В целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства введен иммиграционный контроль. Иммиграционный контроль определяется в Положении о нем как осуществляемая Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами деятельность по регулированию миграции и реализации в пределах их компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Иммиграционный контроль осуществляется в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации постами иммиграционного контроля. Основными задачами таких постов являются: 1) контроль за въездом на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, а также следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны, их идентификация, регистрация и учет; 2) первичное рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища на территории Российской Федерации; 3) осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в установленных законодательством случаях и порядке.

Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1021 “О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции” регламентируется порядок работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, пребывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации. Процедура определения правового статуса иммигранта включает: 1) подачу и принятие ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации, анкетирование иммигранта и прибывших с ним членов его семьи, достигших 18-летнего возраста; 2) принятие Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами решения о регистрации ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации; 3) индивидуальное собеседование с иммигрантом и членами его семьи с оформлением опросного листа; 4) проверку достоверности сведений и причин прибытия, сообщенных иммигрантом; 5) принятие решения о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации; 6) выдачу иммигранту удостоверения беженца в Российской Федерации.

Закон СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР” различает постоянно проживающих и временно пребывающих иностранных граждан. Иностранные граждане могут постоянно проживать в Российской Федерации, если они имеют на то разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. Иностранные граждане, находящиеся в Российской Федерации на ином законном основании, считаются временно пребывающими в Российской Федерации. Они обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы и выехать из российской Федерации по истечении определенного им срока пребывания.

Российское законодательство не знает общего для его отраслей понятия места жительства. В п. 1 ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Закон РФ “О валютном регулировании и валютном контроле” для разграничения резидентов и нерезидентов использует критерий постоянного места жительства, но не приводит его определение. Н. Ю. Ерпылева считает возможным “применять толкование, которым руководствуются налоговые органы всех государств в соответствии с рекомендациями Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предполагается, что лицо считается имеющим постоянное местожительство в том или ином государстве, если оно располагает в нем постоянным жилищем, имеет в этом государстве наиболее тесные личные и экономические связи (центр жизненных интересов) и обычно проживает в этом государстве”.

Закон РФ “О подоходном налоге с физических лиц” относит в целях налогообложения к физическим лицам, имеющим постоянное место жительства в Российской Федерации, лиц, находящихся в Российской Федерации в общей сложности не менее 183 дней в календарном году, независимо от перерывов во времени. Уплата физическим лицом налогов со своих доходов в той стране, в которой оно находится свыше 183 дней в календарном (налоговом) году, соответствует режиму налогообложения физических лиц, принятому в международной практике, включая типовые модели, рекомендованные ОЭСР, положения международных договоров об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество.

Закон РФ “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”, как было отмечено выше, связывает понятие места жительства с жилым помещением, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору либо на иных основаниях, предусмотренных российским законодательством (наличие соответствующего жилого помещения подтверждается фактом регистрации гражданина органами внутренних дел). Именно такой смысл был придан термину “место жительства” органами внутренних дел и судами в практике применения Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”, предусмотревшей выдачу заграничного паспорта, при наличии которого граждане Российской Федерации могли выезжать из страны и въезжать в страну, как правило, по месту жительства. В постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” в связи с жалобой гражданина А. Я. Аванова указывалось, что выдача паспорта лишь по месту жительства, подтвержденному регистрацией, жестко увязывает реализацию гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган. В связи с этим в постановлении Конституционного Суда отмечалось, что конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания). Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и соответственно выдача и получение заграничного паспорта не должны тем самым зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения. Таким образом, порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства “выступает в качестве дискриминирующего признака, явно противоречащего статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется и равенство при осуществлении ими права на выезд из страны”.