Раздел iii. жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма глава 7. основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма

Раздел iii. жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма глава 7. основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма

Комментарий к главе 7

Жилищная проблема в России одна из острейших <1>.

-------------------------------<1> Несомненно, важнейшим условием решения жилищной проблемы в стране является увеличение объема жилищного строительства. Как отмечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию, для удовлетворения потребности современного российского общества требуется строить "не менее одного квадратного метра жилья в год на каждого гражданина России".

Статистические данные за январь апрель 2007 г. по вводу жилья субъектами Российской Федерации довольно скромные: Ивановская область 15,4 тыс. кв. м общей площади; Республика Карелия 21,3; Республика Коми 21,2; Мурманская область 4,9; Республика Адыгея 5,5; Республика Ингушетия 1,4; Республика Алтай 16,0; Республика Тыва 3,9; Читинская область 24,3; Хабаровский край 12,6; Камчатская область 3,6; Республика Саха (Якутия) 21,3.

Причем доля жилых домов, построенных за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, составляет лишь малую часть вводимого жилья. Так, в I квартале 2007 г. за счет названных бюджетов в упомянутых субъектах Российской Федерации, в частности Республике Карелия, Республике Саха (Якутия), Читинской области, построено соответственно: 0,2; 0,1; 2,7 тыс. кв. м.

Поэтому цель жилищной политики на новом этапе состоит в необходимости создать надежные правовые гарантии для реализации гражданами конституционного права на жилище в современных условиях.

Новый ЖК РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления (в пределах их полномочий) обеспечивать условия реализации этого права, в том числе путем предоставления им жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договорам социального найма. Хотя этот способ приобретения жилья сегодня стоит в ряду остальных (покупка жилья на вторичном рынке, строительство жилых домов и проч.), но для малоимущих он остается единственно возможным.

Договор социального найма занимает особое место. Статья 19 ЖК РФ определяет сферу, где применяется такой договор: это жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования, т.е. предназначенные для социально незащищенных граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Статья 49 ЖК РФ определяет, каким категориям граждан эти жилые помещения должны предоставляться.

Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях содержатся в ст. 51, вопросы предоставления жилья в ст. 57, 58 ЖК РФ.

Статья 49. Предоставление жилого помещения по договору социального найма

Комментарий к статье 49

1. Согласно ст. 49 жилье, которое предоставляется гражданам по договору социального найма, может относиться только к двум жилищным фондам государственному и муниципальному.

Муниципальный фонд предназначен в первую очередь для предоставления жилья нуждающимся в нем малоимущим гражданам. Государственный (федеральный и субъектов РФ) для категорий граждан, которые хотя и не являются малоимущими, но определены (как имеющие право на жилье по договору социального найма) федеральным законом, указом Президента РФ, законом субъекта РФ и тоже признаны нуждающимися в жилье по основаниям, установленным ЖК РФ, другим федеральным (субъекта РФ) законом или указом Президента РФ.

2. Предоставление гражданам жилья по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде регулируется ч. 2 комментируемой статьи.

При этом должны быть соблюдены следующие условия:

а) признание гражданина малоимущим. Малоимущими граждан признают органы местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ. Учитывая полномочия органов государственной и муниципальной власти, "схема" такого признания выглядит следующим образом:

порядок определения размера дохода и стоимости имущества (находящегося в собственности и подлежащего налогообложению) в целях признания граждан малоимущими устанавливают субъекты РФ (п. 3 ст. 13 ЖК РФ);

размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости указанного имущества в тех же целях устанавливают органы местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 14);

б) признание гражданина нуждающимся в жилом помещении (см. комментарий к ст. 51);

в) проживание в данном населенном пункте.

Предусмотренные комментируемой статьей граждане имеют право на получение жилья по договору социального найма, если они нуждаются в жилых помещениях. Основания признания исчерпывающе (перечень закрыт) изложены в ст. 51 ЖК РФ.

Что касается "проживания в данном населенном пункте" как основания обеспечения жильем, то согласно ст. 52 Кодекса на учет в качестве нуждающихся граждане принимаются по месту своего жительства. Принятие на учет в другом месте возможно лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством. Статьей 57 Кодекса установлено, что по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).

3. В отношении признания граждан малоимущими хотелось бы обратить внимание на следующее.

Методическими рекомендациями по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях обеспечения их жильем (утв. Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 25.02.2005 N 17) предложено функциями оценки доходов и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими наделить органы местного самоуправления, уполномоченные вести учет и распределение жилья в муниципальных образованиях. Такая рекомендация более чем сомнительна. У данных органов местного самоуправления иные цели и задачи (учет нуждающихся в жилье, предоставление гражданам жилых помещений).

Для столь трудоемкой работы оценки доходов и стоимости имущества следует создавать специальные службы (комиссии) органов местного самоуправления с привлечением представителей органов труда и социального развития, финансовых налоговых органов, органов опеки и попечительства и т.п. Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, определен Постановлением Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 <1>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3374.

Этим Постановлением определено, что при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитываются все виды доходов, полученных каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином, в денежной и натуральной формах, в том числе:

все предусмотренные системой оплаты труда выплаты;

средний заработок, сохраняемый в случаях, предусмотренных трудовым законодательством;

доходы от реализации и сдачи в аренду недвижимого имущества, транспортных и иных средств и т.п.

Установление порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими отнесено к компетенции субъекта РФ. Приведенное выше Постановление Правительства РФ может служить "ориентиром" для решения данного вопроса. Можно в этом плане упомянуть также Федеральный закон от 05.04.2003 N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" <1>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257.

4. Помимо указанных в ч. 2 комментируемой статьи существуют такие категории граждан, которые имеют право на получение жилья (по договору социального найма) из федерального жилищного фонда и фонда субъектов РФ. При этом учетная норма, норма предоставления жилья и т.д. нередко значительно отличаются от положений ЖК РФ. Может быть предусмотрено также право на льготное получение жилья (см. комментарий к ст. 57).

Как и лицам, обозначенным в ч. 2 ст. 49, этим категориям граждан жилье может предоставляться из муниципального жилищного фонда при наличии следующих условий:

муниципальные органы в установленном порядке наделяются государственными полномочиями на предоставление таких жилых помещений;

жилье предоставляется в порядке, определенном ЖК РФ, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ.

5. Определяемая в Жилищном кодексе РФ нуждаемость в жилье служит основанием для вступления в члены ЖК и ЖСК. Согласно ст. 111 ЖК РФ категории граждан, указанных в комментируемой статье, имеют преимущественное право на вступление в жилищные кооперативы, организованные при содействии органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ) или органов местного самоуправления.

Статья 50. Норма предоставления и учетная норма площади жилого помещения

Комментарий к статье 50

1. Нуждаемость в жилом помещении одно из условий предоставления гражданам жилья по договору социального найма. Для определения нуждаемости применяется, в частности, понятие "учетная норма площади жилого помещения". Так, наниматели жилых помещений по договору социального найма, а также собственники жилья признаются нуждающимися в жилых помещениях, если общая площадь, приходящаяся на каждого члена семьи, составляет менее учетной нормы (см. комментарий к ст. 51).

Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. По ранее действовавшему ЖК РСФСР учетная норма устанавливалась субъектами РФ (п. 1 ст. 29), как и норма предоставления (ст. 40).

2. По договору социального найма жилое помещение предоставляется общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления, устанавливаемой органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого уровня обеспеченности социальным жильем в данном населенном пункте.

Очевидно, что органы местного самоуправления должны также учитывать типы жилых помещений, состав семей, состоящих на учете нуждающихся в жилых помещениях, и проч.

Нормой предоставления согласно ч. 1 комментируемой статьи является минимальный размер площади жилого помещения, который должен приходиться на каждого члена семьи. Исходя из этой нормы, определяется размер общей площади предоставляемого жилья.

Что касается отдельных категорий граждан (см. п. 4 комментария к ст. 49), то для них федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъектов РФ могут быть установлены иные нормы предоставления.

Кроме того, для этих категорий граждан федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъектов РФ могут быть установлены другие учетные нормы.

3. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи размер учетной нормы не должен превышать размер нормы предоставления. То есть, как это ни парадоксально, возможно их совпадение по размеру.

4. Федеральный закон о введении в действие Жилищного кодекса РФ признает значимость "нормы общей площади жилого помещения на одного человека". Ее необходимость обозначается ст. 679, 680, 685 ГК РФ, в которые вносятся соответствующие изменения (см. ст. 11). Вместе с тем это понятие в ЖК РФ не используется.

Статья 51. Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма

Комментарий к статье 51

1. Признание граждан нуждающимися в жилье является условием постановки их на учет для получения жилого помещения по договору социального найма (см. комментарий к ст. 49). Основаниями для такого признания служат:

а) отсутствие жилья на праве собственности или по договору социального найма;

б) обеспеченность жильем менее учетной нормы;

в) неудовлетворительное состояние жилища;

г) состояние здоровья проживающих.

2. Все четыре основания нуждаемости перечислены в ч. 1 комментируемой статьи. По смыслу п. 1 ч. 1 нуждающимися в жилье могут быть признаны: поднаниматели; лица, проживающие в служебном жилом помещении и общежитии; наниматели жилых помещений в домах и квартирах (комнатах), принадлежащих гражданам на праве собственности; наниматели по договору "коммерческого" найма и другие граждане, которые не имеют своего жилья ни на праве собственности, ни на праве пользования по договору социального найма (и члены их семей). Причем ограничений такого характера, как обеспеченность жильем менее учетной нормы, нет.

3. В соответствии с п. 2 ч. 1 комментируемой статьи нуждающимися признаются граждане, обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы (ст. 50 ЖК РФ), являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма либо собственниками жилья, а также члены семей нанимателей и собственников.

4. Иные основания нуждаемости граждан в жилых помещениях (п. 3 и 4 ч. 1 ст. 51) не связаны с размером занимаемой площади и не требуют применения учетной нормы.

Так, п. 3 ч. 1 основанием признания граждан нуждающимися считает непригодность их жилья для проживания.

Вопросы признания жилых помещений непригодными для проживания решаются в соответствии с Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47.

Самостоятельное основание нуждаемости проживание в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе одной из них есть больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно (п. 4 ч. 1).

Это положение относится и к нанимателям, и к собственникам жилых помещений, а также членам их семей. При этом у них должно отсутствовать иное жилье, занимаемое по договору социального найма или на праве собственности.

Данное положение Кодекса не ограничивается применением лишь к коммунальным квартирам. Возможны и иные варианты (например, проживание в квартире бывших супругов). Следует иметь в виду, что когда речь идет о коммунальных квартирах, законодатель прямо указывает на это (см. ст. 73, 76, 80 и др. ЖК РФ).

Семьи, в составе которых есть такой больной, переселяются, главным образом, в интересах иных проживающих в квартире лиц.

Перечень соответствующих заболеваний установлен Постановлением Правительства РФ от 16.06.2006 N 378 <1>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2736.

5. По основаниям, предусмотренным ст. 51, нуждающимися в жилых помещениях должны признаваться лица, постоянно (как правило) проживающие в данном населенном пункте. Дело в том, что постановка на учет для получения жилья по договору социального найма производится по месту жительства (а иное возможно как исключение, см. комментарий к ст. 52).

Значимым фактором, позволяющим установить место жительства гражданина, является регистрация.

Подтверждением данной позиции служит Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 N 123-О <1>. По мнению Суда, условие о наличии регистрации по месту жительства направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлением о постановке на учет по улучшению жилищных условий, а также на защиту прав и законных интересов собственников жилищного фонда, иных граждан.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3159.

6. Часть 2 комментируемой статьи предписывает определять уровень обеспеченности общей площадью жилого помещения исходя из суммарной общей площади всех жилых помещений гражданина и членов его семьи, занимаемых по договору социального найма и на праве собственности. Законодатель не ограничивает учет жилья лишь имеющимся в данном населенном пункте.

Статья 52. Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статье 52

1. Согласно общему правилу жилье по договорам социального найма предоставляется гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Исключение составляют случаи, установленные ЖК РФ. Это в первую очередь касается категорий граждан, предусмотренных ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, которым жилые помещения предоставляются вне очереди.

2. На учет для получения жилья принимается либо вся семья, либо один или несколько членов семьи (например, образовавший свою семью сын нанимателя жилого помещения).

Граждане, сохраняющие право на жилое помещение по месту жительства (временное отсутствие), могут быть признаны нуждающимися и приняты на учет по месту жительства (сохраняемого помещения). Данная позиция основана на положениях ст. 71 ЖК РФ, согласно которой временное отсутствие нанимателя, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет изменения их прав и обязанностей по договору социального найма.

3. Граждане принимаются на учет по заявлению, поданному в соответствующий орган по месту жительства (см. комментарий к ст. 51). Учет не по месту жительства возможен только в случаях и в порядке, которые установлены законодательством (см. комментарий к ст. 52).

Недееспособные граждане принимаются на учет по заявлениям их законных представителей (родителей, опекунов, попечителей).

Для постановки на учет необходимы документы, подтверждающие право гражданина на признание его нуждающимся в жилье (определение семьи в качестве малоимущей; условия проживания в занимаемом помещении; непригодность помещения для проживания; размер занимаемой площади и проч.).

Как правило, такие документы имеют утвержденную форму (например, медицинское заключение о заболевании выдается соответствующей службой лечебно-профилактического учреждения).

Лиц, принятых на учет нуждающихся, регистрируют в учетных документах (специальная книга учета, специальная форма списков очередников). Процедура зачисления на учет (выдача расписки в получении документов, жесткие сроки рассмотрения заявления о принятии на учет и сопутствующих документов ч. 4 и 5) свидетельствует о придании данному порядку большого значения; это существенная позиция законодателя.

Принятое решение согласно ч. 6 ст. 52 и ч. 3 ст. 54 ЖК РФ обязательно доводится до сведения заявителя: в случае положительного решения выдачей соответствующего документа, в случае отрицательного письменным сообщением (решение) об отказе.

4. На учете нуждающихся в жилых помещениях могут состоять лишь те, кто признан таковыми по правилам ст. 49 Кодекса. Если гражданин имеет право состоять на учете по нескольким основаниям, он может выбрать, на какой учет встать (а может состоять на учете по всем основаниям).

5. Частью 7 комментируемой статьи предусмотрено, что порядок ведения учета граждан органом местного самоуправления устанавливается законом субъекта РФ.

6. Особого разговора заслуживают Методические рекомендации (по определению порядка учета нуждающихся в жилье и предоставления жилых помещений по договору социального найма), утв. Приказом Министерства регионального развития РФ от 25.02.2005 N 18 <1>.

-------------------------------<1> Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2005. N 6 (ч. II).

К сожалению, документ содержит ряд погрешностей. Основной (главной) его "рекомендацией" должно быть неукоснительное соблюдение норм Жилищного кодекса РФ. Однако в Методических рекомендациях допускаются искажения ряда норм, предлагаются позиции, не основанные на положениях ЖК РФ. Так, п. 25 предусматривает в качестве основания снятия с учета нуждающихся приобретение гражданами жилья за счет бюджетных средств. Тогда как согласно п. 4 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ основанием снятия с учета является получение в установленном порядке бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения. При этом перечень ст. 56 является закрытым.

Хотелось бы обратить внимание на Постановление Совета Министров РСФСР от 31.07.84 N 335, принятое в связи с введением в действие Жилищного кодекса РСФСР. Этим Постановлением были утверждены Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР.

Примерные правила во всех подробностях обозначали процедуру постановки на учет нуждающихся в жилье: подача заявления с необходимыми приложениями к нему; сроки рассмотрения заявления; ведение книги учета; формирование учетного дела, которое содержит все необходимые документы, являющиеся основанием постановки на учет, и проч., а также процедуру снятия с учета.

Примерные правила могли бы быть использованы при подготовке порядка ведения учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях (ч. 7).

Согласно ст. 15 Кодекса объектом жилищных прав является изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания. Непонятно, почему в п. 37 Методических рекомендаций такие требования должны зависеть от "условий данного населенного пункта".

Статья 53. Последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий

Комментарий к статье 53

1. Комментируемая статья не дает возможности встать на учет гражданам, которые намеренно ухудшили свои жилищные условия, в течение 5 лет с момента совершения таких действий.

Однако из смысла статьи неясно, какие это действия. Кроме того, далеко не всегда можно установить намеренность действий, ухудшающих жилищные условия.

С учетом положений ч. 8 ст. 57 (см. комментарий к ней) речь может идти о сознательном ухудшении жилищных условий, например в связи с обменом. Однако ст. 73 ЖК РФ, определяющая условия, при которых обмен жилыми помещениями не допускается, не содержит в качестве такого условия существенное ухудшение жилищных условий.

Кроме того, ст. 81 ЖК РФ дает нанимателю жилого помещения по договору социального найма право получить жилье меньшего размера взамен занимаемого. Примечательно, что названная статья не содержит такого ограничения, как невозможность предоставить ему жилье в размере, позволяющем признать семью нуждающейся.

2. Региональные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в ряде случаев содержали определенные ограничения для постановки на учет, главным образом в случаях намеренного ухудшения жилищных условий. Так, п. 23 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утв. Постановлением Мосгордумы от 31.01.2001 N 12, предусматривал, что при ухудшении гражданами жилищных условий (путем обмена, отчуждения жилого помещения и проч.), в результате чего на каждого проживающего стало приходиться менее учетной нормы, они подлежат постановке на учет по истечении 5 лет после этого.

Статья 54. Отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статье 54

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит закрытый перечень случаев, когда гражданам может быть отказано в принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, а именно:

не представлены необходимые документы (см. комментарий к ст. 52);

представлены документы, которые не подтверждают право состоять на учете;

не истек предусмотренный ст. 53 ЖК РФ срок (т.е. 5 лет с момента намеренного ухудшения жилищных условий).

Решение об отказе должно быть мотивировано ссылкой на один из предусмотренных комментируемой статьей случаев.

Решение может быть обжаловано в судебном порядке.

2. Поскольку перечень случаев отказа в постановке на учет является закрытым, это исключает возможность произвольного лишения граждан права получить жилье по договору социального найма.

Статья 55. Сохранение за гражданами права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Статья 56. Снятие граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статьям 55, 56

1. В соответствии со ст. 55 граждане сохраняют право состоять на учете нуждающихся в жилых помещениях до получения жилья. Снять их с учета можно только по обстоятельствам, которые исчерпывающим образом перечислены в комментируемой статье.

2. Граждане снимаются с учета в следующих случаях:

1) подача ими заявления о снятии с учета. Это может быть вызвано самыми разными причинами: обмен на большее помещение; выезд за границу на постоянное место жительства и др.;

2) утрата оснований, дающих право получить жилье по договору социального найма. Так, существенное улучшение материального статуса семьи может повлечь снятие с учета, поскольку размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи (ст. 49 ЖК РФ), исключает их из категории "малоимущие".

К утрате оснований относится и улучшение жилищных условий (приобретение иного жилья в собственность, выбытие члена семьи, обмен и т.п.).

В то же время получение жилья в общежитии либо заключение договора поднайма, "коммерческого" найма не влекут снятия с учета; проживание на данных условиях является, напротив, основанием для постановки на учет (см. ст. 51 ЖК РФ);

3) выезд к новому месту жительства в другое муниципальное образование. Что касается перемены адреса в пределах городской черты Москвы и Санкт-Петербурга, то очередность на получение жилья сохраняется (если перемена места жительства не повлекла за собой улучшения жилищных условий, т.е. если не отпали основания для признания граждан нуждающимися в жилье);

4) получение гражданами бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения;

5) предоставление гражданам в установленном порядке земельных участков для строительства жилого дома;

6) представление не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в жилом помещении (завышение числа членов семьи, проживающих на данной площади; искажение сведений о состоянии здоровья членов семьи; незаконное получение документа о праве на льготное обеспечение жильем и т.п.), а также в случае неправомерных действий должностных лиц.

Неправомерные действия должностных лиц выражаются в принятии на учет лиц, не подлежащих согласно ЖК РФ постановке на учет для получения жилья.

3. Решение о снятии с учета нуждающихся в жилых помещениях должно содержать основания и обязательную ссылку на обстоятельства (ч. 1 комментируемой статьи), послужившие причиной снятия с учета. Решение может быть обжаловано в судебном порядке.

4. Статья 6 Федерального закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ устанавливает, что граждане, принятые на учет до 01.03.2005, сохраняют право состоять на учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с учета по основаниям, предусмотренным п. 1, 3 6 ч. 1 ст. 56, а также если отпали основания, которые до введения в действие ЖК РФ давали им право получить жилье по договору социального найма.

5. Поскольку перечень, предусмотренный ст. 56, является закрытым, снятие с учета по иным основаниям недопустимо.

Статья 57. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статье 57

1. В соответствии с комментируемой статьей жилье по договорам социального найма предоставляется гражданам:

состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях;

в порядке очередности исходя из времени принятия на учет, т.е. чем раньше гражданин был поставлен на учет, тем раньше ему должно быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма.

2. Жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются по решению соответствующего органа местного самоуправления. На основании такого решения заключается договор социального найма.

Практически данная норма исключила понятие "ордер на занятие жилого помещения", существование которого противоречило принципам, установленным ст. 1 ГК РФ.

В решении о предоставлении жилья устанавливается срок заключения договора социального найма; по этому договору наймодатель обязан передать нанимателю жилое помещение во владение и пользование для проживания (ст. 49 ЖК РФ).

3. Заключение договора социального найма позволяет говорить о возможности заселить жилье, в чем заинтересован наймодатель. Дело в том, что согласно ч. 3 ст. 153 ЖК РФ до заселения жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов расходы на содержание жилья и коммунальные услуги несут соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления (или управомоченные ими лица).

В соответствии с Типовым договором социального найма наймодатель обязан передать нанимателю свободное от прав иных лиц и пригодное для проживания жилое помещение в 10-дневный срок с момента подписания договора (п. 5).

4. Предоставляемое жилое помещение должно:

быть изолированным от смежных жилых и нежилых помещений (см. комментарий к ст. 62);

отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам (см. комментарий к ст. 15);

быть общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления;

быть благоустроенным (применительно к условиям данного населенного пункта). Благоустройство жилья характеризуется наличием водопровода, центрального отопления, газовых коммуникаций и т.п.;

быть юридически и фактически свободным. Иными словами, у него не должно быть законных пользователей (например, в случае временного выбытия граждан, когда за ними сохраняется право пользования); оно не должно быть фактически занятым лицами, не имеющими права им пользоваться (например, в случае проживания поднанимателя, когда наниматель выехал из этого помещения, т.е. договор найма расторгнут). Лица, занявшие жилье с нарушением установленного порядка, подлежат выселению;

находиться в черте соответствующего населенного пункта, являющегося местом жительства гражданина (см. комментарий к ст. 51), и быть общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления (см. комментарий к ст. 50).

Комнаты по договорам социального найма согласно ч. 6 ст. 57 ЖК РФ могут предоставляться только в случаях заселения освободившихся помещений в коммунальной квартире (ч. 4 ст. 59 ЖК РФ).

В то же время комната (комнаты) может быть предоставлена по договору социального найма в связи с выселением по основаниям, предусмотренным ст. 89 ЖК РФ. Согласно ч. 2 этой статьи, если наниматель и члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель соответственно имеет право получить квартиру или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат, в коммунальной квартире (см. также ч. 2 ст. 58 ЖК РФ).

5. Если у гражданина (подлежащего обеспечению жильем по договору социального найма) есть жилое помещение на праве собственности, площадь этого помещения учитывается при определении размера жилья, предоставляемого по договору социального найма. Порядок определения общей площади жилья, предоставляемого в этих случаях, устанавливается законодательством субъектов РФ.

6. В соответствии с ч. 8 ст. 57 органы, предоставляющие жилье по договору социального найма, должны учитывать действия и сделки граждан, в результате которых уменьшился размер жилых помещений или произошло их отчуждение (продажа, дарение и т.п.).

7. Комментируемая статья устанавливает категории граждан, имеющих право получить жилое помещение вне очереди.

В п. 1 ч. 2 ст. 57 указаны граждане, жилье которых в установленном порядке признано непригодным для проживания, если оно не подлежит ни ремонту, ни реконструкции.

Уточнение, содержащееся в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи (жилые помещения ремонту и реконструкции не подлежат), подчеркивает определенное техническое состояние жилья, иначе говоря, речь идет об аварийности дома, поскольку жилье при иных показателях непригодности может быть приведено в состояние, пригодное для использования, в результате капитального ремонта.

На практике могут возникнуть вопросы и в отношении жилых домов индивидуального жилищного фонда. В частности, подлежат ли собственники этих домов обеспечению жильем, если дом пришел в непригодное состояние (и подлежит сносу) либо уничтожен, например в результате пожара.

Государство (муниципалитет) берет на себя обязанность решать вопросы "расчетов" с собственником только при сносе жилого дома в связи с отводом земель для государственных или общественных нужд (см. комментарий к ст. 32).

Если земельный участок не изымается для указанных нужд, собственник дома, приведенного в негодное состояние, сам изыскивает способ решения этой проблемы. Согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, а под этим бременем понимаются, прежде всего, поддержание дома в надлежащем состоянии и его ремонт.

В то же время собственник индивидуального дома, ставшего непригодным в результате чрезвычайных обстоятельств, может быть обеспечен жильем, если состоит на учете нуждающихся в жилых помещениях. Если же собственник не был очередником на получение жилья, то в рассматриваемом случае можно обратиться к ст. 95 ЖК РФ. Согласно п. 3 этой статьи жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания граждан, единственное жилье которых стало непригодным в результате чрезвычайных обстоятельств. А далее следует обратиться к п. 1 ч. 1 ст. 51 (см. комментарий к ней).

8. Вторая категория граждан, имеющих право получить жилье вне очереди, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (п. 2 ч. 2 комментируемой статьи). Круг этих лиц установлен Федеральным законом от 21.12.96 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <1>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.

9. Наконец, согласно п. 3 ч. 2 ст. 57 вне очереди жильем обеспечиваются граждане, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний. Перечень таких заболеваний установлен Постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 N 817 <1>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5488.

Следует отметить, что данная категория граждан подлежала обеспечению жильем в первоочередном порядке (ст. 36 ЖК РСФСР) и при его предоставлении руководствовались Списком заболеваний, дающих право лицам, страдающим этими заболеваниями, на первоочередное получение жилой площади, утв. Приказом Минздрава СССР от 28.03.83 N 330.

Вместе с тем напомним, что по ранее действовавшему законодательству эта категория граждан, кроме права на льготное обеспечение жильем, имела право на дополнительную площадь в виде отдельной комнаты. Так, Постановлением Правительства РФ от 28.02.96 N 214 <1> был утвержден Перечень заболеваний, дающий инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты (утратило силу см. Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 N 817).

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5488.

Необходимость предоставления дополнительной площади в виде отдельной комнаты обусловлена тем, что из-за некоторых видов тяжелых заболеваний недопустимо проживание в одной комнате с лицами, страдающими этими заболеваниями <1>.

-------------------------------<1> Сейчас действует повышенная норма предоставления жилья этим лицам (ч. 2 ст. 58 ЖК РФ), но она не может компенсировать утраченное право на дополнительную площадь в полной мере (см. комментарий к ст. 58).

По смыслу ст. 58 (ч. 2) ЖК РФ превышение нормы предоставления жилого помещения указанной категории граждан некоторым образом позволяет вести речь о сохранении за ними "права на дополнительную площадь". Однако ограничение (но не более чем в 2 раза) не позволяет в полной мере создать этим лицам необходимые по характеру заболевания условия.

10. Уделим некоторое внимание вопросу дополнительной площади.

Как уже отмечалось, ЖК РФ не содержит положений по данному вопросу. Вместе с тем Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ предусматривается определение перечня заболеваний для решения вопроса о предоставлении лицам, страдающим ими, дополнительной площади.

Статьей 14 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ введена новая редакция п. 3 ст. 19 Закона РФ от 26.06.92 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" <1>: "Судьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются в соответствии с нормами, установленными законодательством Российской Федерации, отдельными жилыми помещениями с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере 20 кв. м или в виде отдельной комнаты..."

-------------------------------<1> Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.

Право на дополнительную площадь предусматривается также для сотрудников органов внутренних дел. Причем говорится, что порядок предоставления "дополнительной площади или дополнительной комнаты и ее размеры устанавливаются законодательством Российской Федерации" (ст. 21 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

11. Коснемся и вопроса упразднения другого института жилищного законодательства первоочередного обеспечения жильем. Статья 36 ЖК РСФСР содержала большой перечень категорий граждан, имеющих право на получение жилья в таком порядке.

К сожалению, из числа категорий граждан, имевших право на первоочередное обеспечение жилыми помещениями (ст. 36 ЖК РСФСР), "выпадают" отдельные категории, в частности учителя, многодетные матери, семьи при рождении близнецов <1>.

-------------------------------<1> В отношении ряда иных льготников приняты законы (о ветеранах, Героях Российской Федерации и др.).

Отмена права ряда категорий граждан на получение жилья в первую очередь вступает в противоречие с положениями ст. 55 Конституции РФ. При этом необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.

Бесспорно, совершенствование жилищного законодательства требует решения вопроса об упорядочении жилищных льгот, в т.ч. по предоставлению жилья.

Однако правомерна ли позиция об отмене таких льгот без какой-либо компенсации? Основательны опасения, что это в определенной степени снизит доверие к государству и его Конституции. Согласно ст. 2 Конституции РФ "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства".

Вряд ли следует говорить о нарушении в данном случае ст. 40 Конституции РФ, провозглашающей право на жилище; речь идет только о льготных основаниях обеспечения жильем.

Вместе с тем ч. 1 ст. 55 Конституции РФ установлено, что перечисление в Конституции РФ основных прав (к которым относится и право на жилище) и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина; а следующая затем ч. 2 ст. 55 устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В связи с изложенным уместно упомянуть Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 N 415-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону" <1>. Конституционный Суд РФ отметил следующее: "Внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности, вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан".

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 162.

Статья 58. Учет законных интересов граждан при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма

Комментарий к статье 58

1. Комментируемая статья обязывает органы, предоставляющие жилые помещения по договорам социального найма, учитывать законные интересы граждан.

В части 1 статьи говорится, что заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, допускается только с их согласия. Данная норма не ограничивает возможность получения комнаты возрастом членов семьи, как это предусматривалось ранее действовавшим законодательством (ст. 41 ЖК РСФСР не допускала заселение одной комнаты лицами разного пола старше 9 лет, кроме супругов).

Часть 2 ст. 58 допускает возможность превышения нормы предоставления на одного человека, но не более чем в 2 раза.

Трудности в реализации этого правила возникнут, в частности, при обеспечении жильем больных тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, которые по характеру заболевания должны проживать в отдельной комнате (см. также комментарий к ст. 57).

2. Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следует, что жилищные отношения подлежат регламентации субъектами РФ в той мере, в какой они не урегулированы Российской Федерацией. Субъекты РФ регулируют также вопросы, отнесенные к их ведению.

В связи с этим немалый интерес представляет вопрос реализации субъектами РФ своих полномочий в данной сфере, в том числе по обеспечению законных интересов граждан.

Жилищная практика многих регионов исходит из того, что инвалидам, престарелым, больным сердечно-сосудистыми и другими тяжелыми заболеваниями жилые помещения предоставляются (с учетом пожеланий) на нижних этажах или в домах, имеющих лифт. При определении размера жилья учитывается наличие в семье беременной женщины. Когда жилое помещение предоставляется инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, учитываются рекомендации индивидуальной программы реабилитации инвалида, состояние его здоровья, другие обстоятельства (приближение к лечебно-профилактическому учреждению, месту жительства родных, близких и т.п.).

Лицам, нуждающимся в социальной защите, всегда уделялось значительное внимание, изыскивались меры для решения их жилищных проблем. Жилые помещения, занимаемые инвалидами и семьями, имеющими детей-инвалидов, заменялись на другое равноценное жилье в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида (переселение с верхних этажей домов на нижние, приближение к месту жительства родных, близких и т.п.).

Статья 59. Предоставление освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире

Комментарий к статье 59

1. Комментируемая статья устанавливает очередность получения гражданами, проживающими в коммунальной квартире, освободившихся комнат. Причем согласно ч. 1 и 2 такие комнаты предоставляются по договору социального найма, а согласно ч. 3 передаются в собственность.

В первую очередь правом на получение освободившейся комнаты в коммунальной квартире обладают наниматели (или собственники), проживающие в этой квартире, которые на момент освобождения жилья признаны или могут быть признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях.

При отсутствии в квартире лиц, указанных в ч. 1, освободившееся помещение предоставляется тоже по договору социального найма проживающим в ней нанимателям или собственникам (вторая "очередь"), если они могут быть признаны малоимущими и если они обеспечены жильем менее нормы предоставления на одного человека.

Лицам, которые не могут быть признаны малоимущими, но обеспечены жильем менее нормы предоставления на одного человека (третья "очередь"), освободившаяся комната (комнаты) передается по договору купли-продажи.

И наконец, при отсутствии в коммунальной квартире лиц первой третьей "очередей" освободившиеся комнаты заселяются в порядке, предусмотренном положениями ЖК РФ, на основании договора социального найма (ч. 4).

Таким образом, в отличие от ранее действовавших условий (ст. 16 Закона "Об основах федеральной жилищной политики" от 24.12.92 N 4218-1) комментируемая статья предоставляет право на получение освобождающейся комнаты не только нанимателям, проживающим в этой квартире, но и лицам, имеющим в ней комнату (комнаты) на праве собственности.

Указанные нормы способствуют ликвидации коммунальных квартир.

2. Освободившимся является жилое помещение, которое пустует:

а) в связи с переездом занимавшего это помещение лица на другое место жительства (переселение в другое помещение либо в другой населенный пункт);

б) в связи со смертью нанимателя, занимавшего это помещение, и проч.

При временном отсутствии нанимателя и членов его семьи (ст. 71 ЖК РФ) нельзя считать помещение освободившимся, и другие лица не могут на него претендовать.

3. Решение соответствующих органов заселить комнату, освободившуюся в коммунальной квартире, может быть оспорено в судебном порядке гражданами, проживающими в этой квартире, путем предъявления иска к лицам, которым предоставлена комната, и органу, принявшему указанное решение.