Глава 16. публичная собственность

Глава 16. публичная собственность

§ 1. Право государственной и муниципальной собственности

1. Общие положения. В условиях рынка государственная и муниципальная собственность сохраняет достаточно важное значение. Особенно это касается государственного сектора экономики, в котором до сих пор остаются наиболее крупные компании (ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС», ОАО «РЖД» и т.д.), играющие важнейшую роль в создании национального богатства.

В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Это означает, что по общему правилу все положения о праве собственности, содержащиеся в разделе II ГК («Право собственности и другие вещные права»), в равной степени касаются граждан, юридических лиц, а также субъектов государственной и муниципальной собственности.

В то же время в п. 2 ст. 124 ГК установлено, что к публичноправовым образованиям должны применяться нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Имущество публично-правовых образований принадлежит не народу, проживающему на соответствующей территории, а самому государству (муниципальному образованию) как субъекту гражданского права.

Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований. Наиболее наглядно это показано в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (ст. 2611) и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 50). В соответствии с этими законами в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий.

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

276

Глава 16

Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых

образований полномочий устанавливать для себя и иных собственников общеобязательные правила поведения в виде издания нормативных правовых актов различного уровня. У государства это полномочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого они находятся, и закрепляется за ними с санкции государства.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «о» ст. 71) гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому издавать нормативные акты, затрагивающие непосредственно режим права собственности, может только Российская Федерация. В то же время ее субъекты в пределах своего ведения и муниципальные образования также вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например по вопросам управления государственной (муниципальной) собственностью. Эти акты могут оказывать косвенное правовое воздействие и на содержание режима права собственности.

Другим отличием является наличие специальных оснований возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Такими основаниями являются, например, реквизиция (ст. 242 ГК), конфискация (ст. 243 ГК), приватизация (ст. 217 ГК), обращение имущества в доход государства (ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК).

В собственности публично-правовых образований может находиться более широкий круг объектов, чем в собственности частных лиц. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. Например, федеральной государственной собственностью являются лесной фонд и расположенные на землях обороны леса (ст. 19 Лесного кодекса). Участки лесного фонда могут предоставляться гражданам и юридическим лицам лишь в пользование (ст. 22 Лесного кодекса). Исключительно в федеральной собственности находятся водные объекты (ст. 34 Водного кодекса). Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты. В государственной собственности Российской Федерации или ее субъектов находится животный мир (ст. 4

Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»1).

1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

Глава 16 277

В муниципальной или частной собственности могут находиться только изъятые в установленном порядке из естественной среды обитания объекты животного мира. В государственной собственности находятся недра (ст. 12 Закона о недрах). В Российской Федерации также закреплено приоритетное значение государственной собственности в отношении земли и других природных ресурсов. В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

2. Субъекты права государственной и муниципальной собственности. Субъектами государственной собственности являются государство (Российская Федерация в целом), а также государственные образования — субъекты РФ, к которым относятся республики, края, области, автономные округа, автономная область, а также города федерального значения. Все они перечислены в ст. 65 Конституции РФ. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта регулируются специальным федеральным конституционным законом (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.

«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1).

Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения2). Все муниципальные образования регистрируются в государственном реестре муниципальных образований3.

Основы разграничения полномочий указанных субъектов в сфере управления принадлежащей им собственностью установлены в Конституции РФ. В частности, федеральная государственная собственность и управление ею находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «д» ст. 71 Конституции РФ). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничения государственной собственности (пп. «в» и «г» ст. 72 Конституции РФ).

1 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.

2 Пункт 1 ст. 215 ГК; ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

3 См. постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 24. Ст. 2370.

278

Глава 16

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти; в частности, в их ведении — государственная собственность субъектов РФ и управление ею (ст. 73 Конституции РФ). Муниципальная собственность, а также владение, пользование и распоряжение ею находятся в ведении муниципальных образований (ч. 1 ст. 130, ст. 132 Конституции РФ).

§ 2. Разграничение объектов права государственной и муниципальной собственности

В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.

До принятия специального закона объекты государственной и муниципальной собственности разграничиваются в порядке, введенном Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря

1991 г., а также распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.

№ 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности»1. В приложениях № 1, 2 и 3 к указанному постановлению Верховного Совета РФ перечисляются виды объектов, которые могут находиться только в федеральной собственности (Приложение 1), только в муниципальной собственности (Приложение 3), а также те объекты, которые могут передаваться из федеральной собственности в собственность субъектов РФ (Приложение 2).

Передача объектов из федеральной государственной собственности в собственность субъектов РФ первоначально осуществлялась на основании указанных выше нормативных актов в безвозмездном порядке и без оформления каких-либо договоров. Впоследствии сложилась практика возмездной передачи, так как в соответствующих актах Правительства РФ предписывалось уменьшать размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Федерации, на сумму рыночной стоимости передаваемых объектов2.

1 Ведомости РФ. 1992. № 13. Ст. 697.

2 См.: постановление Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6237; постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 784 «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4243.

Глава 16 279

Что касается объектов муниципальной собственности, то включение их в состав последней согласно Приложению 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. влекло возникновение права муниципальной собственности на них в силу закона (п. 5

Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий — приложение к информационному письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г. № 151).

В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.

Как указывалось выше, Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям может принадлежать только то имущество, которое необходимо им для осуществления публичных функций и полномочий, возложенных на них действующим законодательством. Перечни соответствующего имущества, которое может находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, содержатся в ст. 2611 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Перечни имущества, необходимого для осуществления полномочий субъектов РФ, устанавливаются в развитие норм федерального закона также законами этих субъектов.

Порядок передачи соответствующего имущества при его перераспределении установлен в п. 11 ст. 154 Федерального закона от

22 августа 2004 г. № 122-ФЗ2.

Передача федерального имущества в собственность субъектов РФ и наоборот осуществляется на основании решений Правительства РФ. Передача имущества субъектов РФ в муниципальную собственность и наоборот — на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Передача федерального имущества в муниципальную собственность осуществляется на основании решений Правительства РФ.

1 Вестник ВАС РФ. 1997. № 8.

2 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

280

Глава 16

Указанными решениями утверждаются перечни передаваемого

имущества, включающие государственные или муниципальные унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество. Данные решения содержат указание о моменте возникновения права собственности и являются основанием возникновения такого права у субъектов, получающих соответствующее имущество. При этом в Законе (п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) установлено, что к соответствующим отношениям по безвозмездной передаче имущества нормы ГК и Закона о государственной регистрации прав на недвижимость, определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей указанному специальному Закону. Поэтому право собственности на соответствующие объекты будет возникать с момента, устанавливаемого решением Правительства РФ или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о передаче имущества. Имущество передается по передаточным актам, подписываемым государственными и муниципальными органами, уполномоченными на передачу (принятие) имущества.

В этой связи ранее действующие нормативные акты о разграничении государственной и муниципальной собственности подлежат применению лишь в части, не противоречащей указанным законам о перераспределении государственного и муниципального имущества в соответствии с распределением публичных функций.

Кроме того, сохраняют свое значение ряд федеральных законов, где указываются объекты, которые должны или могут находиться только в федеральной государственной собственности и (или) в собственности субъектов РФ (например, Закон о недрах, Водный кодекс, Лесной кодекс, Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»1, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»2).

Объекты, находящиеся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, учитываются в соответствующем реестре собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (см., например, Закон Московской

1 СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

2 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

Глава 16 281

области от 21 июня 1999 г. «Об организации учета и ведения реестра собственности Московской области»1).

Что касается государственной собственности на землю, то в настоящее время действует Федеральный закон от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю»2, который устанавливает порядок ее разграничения на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.

В соответствии с этим Законом право собственности на земельные участки у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации этого права в соответствии с законодательством РФ (имеется в виду законодательство о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним). Основанием государственной регистрации являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с таким разграничением.

§ 3. Осуществление полномочий публичного собственника

Публично-правовые образования выступают в гражданском обороте через свои органы, которые действуют в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).

Все государственное и муниципальное имущество разделено на две основные группы:

а) имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

б) средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями

1 Вестник Московской областной Думы. 1999. № 8.

2 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

282

Глава 16

и учреждениями, составляющие государственную казну Российской Федерации, государственную казну субъекта РФ, муниципальную казну муниципального образования (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК).

Полномочия по управлению и распоряжению имуществом, закрепленным за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, принадлежат собственникам (Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям) и соответствующим предприятиям и учреждениям, которые владеют имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 294 и 296

ГК)1. Государственные (муниципальные) унитарные предприятия в лице своих органов владеют, пользуются и распоряжаются закрепленным за ними имуществом в пределах, установленных ГК и Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Полномочия по управлению и распоряжению имуществом, не закрепленным за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, целиком и полностью принадлежат собственникам в лице их компетентных органов, определяемых законодательством.

В отношении федерального имущества полномочия собственника осуществляет в первую очередь Правительство РФ, за которым закреплена функция по управлению любой федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 14 Федерального закона от

17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»2). Правительство РФ может делегировать министерствам и ведомствам, а также органам исполнительной власти субъектов РФ часть своих полномочий в отношении объектов федеральной собственности, в том числе в отношении подведомственных им предприятий (п. 15 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.).

До недавнего времени полномочия по управлению государственным имуществом допускалось передавать любым федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых могли находиться государственные предприятия и учреждения. В связи же с проводимой в стране административной реформой было установлено, что функцией по управлению федеральным имуществом могут наделяться только федеральные агентства в соответствующей сфере деятельности. Федеральные министерства и федеральные службы такой функцией (по общему правилу) не обладают, кроме случаев, специально установленных указами Президента РФ пли постановлениями Правительства РФ. Данные ограничения полномочий

1 См. гл. 19 Учебника.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

Глава 16 283

федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления (пп. 3-6 Указа Президента РФ от

9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1).

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. (п. 2) под функциями по управлению государственным имуществом понимаются полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и федеральным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Основным органом в сфере управления федеральным государственным имуществом является в настоящее время Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), подведомственное Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации2. Агентство осуществляет функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе в сфере земельных отношений, а также права акционера; функции в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ возложены на иные федеральные органы исполнительной власти).

Агентство осуществляет в порядке и пределах, определенных законодательством, полномочия собственника: в отношении федерального имущества, необходимого для исполнения функций федеральных органов государственной власти; в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации; по передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества. Агентство также ведет учет и реестр федерального имущества.

1 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

2 См. постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4897.

284

Глава 16

Иные федеральные агентства наделяются полномочиями по уп-

равлению федеральным имуществом, необходимым для исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности, а также закрепленным за организациями, подведомственными соответствующему агентству. К таким агентствам относятся: Управление делами Президента РФ, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по сельскому хозяйству и ряд других1.

Полномочия по управлению федеральным государственным имуществом между Правительством РФ, Росимуществом и отраслевыми агентствами распределяются специальными актами Правительства РФ или устанавливаются в положениях о соответствующих федеральных агентствах, которые также утверждаются Правительством РФ2.

Управление имуществом субъектов РФ осуществляют органы, определяемые законодательством соответствующего субъекта РФ (как правило, это мэры, губернаторы, правительства субъектов РФ, а также специализированные органы по управлению государственным имуществом субъектов РФ — комитеты, фонды и иные органы по управлению имуществом).

Имуществом муниципальных образований управляют муниципальные органы, уполномоченные нормативными актами органов местного самоуправления (представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация).

Денежными средствами, образующими бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, заведуют соответствующие распорядители бюджетных средств в рамках бюджетного процесса по правилам бюджетного законодательства РФ (см. Бюджетный кодекс).

Кассовое обслуживание бюджетной системы Российской Федерации, предварительный и текущий контроль за ведением операций

1 См. Структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную

Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

2 См., например: постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739

«О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5074; Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691.

Глава 16 285

со средствами федерального бюджета, а также иные правоприменительные функции по исполнению федерального бюджета возложены на Федеральное казначейство, являющееся федеральной службой в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство открывает в банках счета по учету средств федерального бюджета, устанавливает режимы счетов федерального бюджета, открывает и ведет лицевые счета распорядителей и получателей средств федерального бюджета, управляет операциями на едином счете федерального бюджета, подтверждает его денежные обязательства и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств (см. Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 7031).

В последние годы наметилась тенденция превышения доходов федерального бюджета над его расходами (профицит) за счет постоянного роста цен на нефть. Часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, рассчитанной при планировании бюджета, поступает в так называемый Стабилизационный фонд, который подлежит обособленному учету, управлению и использованию (гл. 131 Бюджетного кодекса). Средствами Стабилизационного фонда управляет Министерство финансов Российской Федерации (п. 5.3.9 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3292).

§ 4. Приватизация государственного и муниципального имущества

1. Понятие и цели приватизации. Приватизация является новым правовым институтом для отечественного правопорядка, посредством которого создаются условия для перехода от государственной системы экономики к системе свободного рынка. Под ней понимают передачу имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК).

Таким образом, приватизация является специальным основанием прекращения права публичной собственности и возникновения

1 СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

2 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.

286

Глава 16

права частной собственности в результате передачи соответствующего имущества частным лицам в порядке и способами, предусмотренными законами о приватизации.

Приватизация требует принятия специального законодательства и может осуществляться как возмездно, так и безвозмездно, в зависимости от преследуемых целей и порядка, установленных специальным законодательством.

В Российской Федерации процесс приватизации осуществляется по трем основным направлениям: а) приватизация государственных предприятий, иных объектов недвижимости и акций, принадлежащих публично-правовым образованиям; б) приватизация жилья; в) приватизация земельных участков.

По каждому из этих направлений государство преследует определенные цели. Так, для приватизации госпредприятий изначально формулировались следующие цели: формирование «слоя» частных собственников; повышение эффективности деятельности предприятий; социальная защита населения, развитие объектов социальной инфраструктуры; стабилизация финансового положения Российской Федерации за счет средств, поступивших от приватизации; создание конкурентной среды и привлечение иностранных инвестиций (п. 1

Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, утвержденной постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня

1992 г. № 2980-11).

Приватизация при этом в основном была возмездной, и лишь в некоторых случаях на первоначальном этапе допускалось безвозмездное отчуждение государственной собственности (посредством наделения всех граждан приватизационными ваучерами, дающими право на приобретение акций приватизируемых предприятий, посредством бесплатного распределения части акций среди работников предприятия и т.п.).

К сожалению, большинство целей приватизации, провозглашенных в 1992 г., фактически не достигнуты (за исключением создания узкого «слоя» частных собственников). В настоящее время цели основных направлений приватизации федерального имущества до 2006 г. — «максимизация вклада приватизации федерального имущества в увеличение темпов роста и повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации» (раздел I

1 РГ. 1992. 9 июля. № 156.

Глава 16 287

Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2004 год и основных направлений приватизации федерального имущества до 2006 года, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р). При этом задачами приватизации в 2004-2007 гг. являются:

обеспечение приватизации федерального имущества, которое не используется для обеспечения функций и задач государства;

обеспечение поэтапного сокращения числа федеральных государственных унитарных предприятий;

проведение структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики;

формирование доходов федерального бюджета.

В области приватизации жилищного фонда и земельных участков гражданами цели приватизации: а) создание условий для развития жилищного и земельного рынков; б) освобождение государства от бремени расходов, связанных с содержанием жилищного фонда и земельных угодий, и переложение этого бремени на частных собственников; в) освоение новых земельных участков и стимулирование продуктивного использования земли за счет собственников; г) социальная поддержка граждан, занимающихся сельским хозяйством.

Исходя из этих целей, приватизация жилья и земли гражданами носила в основном бесплатный характер. По мере достижения указанных целей принцип бесплатности заменяется принципом платности приватизации указанных объектов.

2. Законодательство о приватизации. Положения ГК, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются только в случае, если законами о приватизации не предусмотрено иное (ст. 217 ГК).

Основным документом, регулирующим процедуры приватизации государственного и муниципального имущества, является в настоящее время Закон о приватизации государственного и муниципального имущества. Закон устанавливает исключительно возмездный характер приватизации государственного и муниципального имущества. Приватизации подлежит любое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, за исключением изъятого из оборота, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 3 Закона).

Этот Закон, однако, не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении: земли (за исключением земельных участков,

288

Глава 16

на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы); природных ресурсов; государственного и муниципального жилищного фонда; государственного резерва; государственного и муниципального имущества, находящегося за рубежом; имущества, закрепленного за предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также некоторых иных видов имущества, перечисленных в ст. 3 Закона.

На основании и в соответствии с указанным Законом отношения по приватизации могут регулироваться иными федеральными законами и нормативными актами, а также законодательством субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, которые не могут противоречить Закону о приватизации государственного и муниципального имущества.

Важным звеном в законодательстве о приватизации являются также ежегодно утверждаемые Правительством РФ прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год (см. Прогнозный план на 2004 год). В указанных документах определяются основные направления приватизации на соответствующий период и содержатся перечни объектов, подлежащих приватизации. Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества определяется соответственно органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В отношении приватизации государственного и муниципального жилищного фонда применяется Закон о приватизации жилищного фонда, установивший принцип бесплатности передачи в собственность граждан государственных и муниципальных жилых помещений, занимаемых ими по договорам жилищного найма. Однако в настоящее время этот Закон имеет ограниченную сферу применения: приватизации не подлежат жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. (ст. 4 Закона). Указанный Закон практически полностью прекратит свое действие с 1 января 2007 г., и после этой даты бесплатная приватизация любого жилья в России, в том числе и предоставленного до 1 марта 2005 г., будет невозможной (п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»1).

1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 15.

Глава 16 289

Приватизация земли осуществляется в соответствии с Земельным кодексом и принятыми в его исполнение актами земельного законодательства. В п. 2 ст. 28 Земельного кодекса установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. В то же время предусмотрена возможность предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом, иными федеральными законами, а также законами субъектов РФ. В частности, в Земельном кодексе предусмотрено безусловное право на однократное бесплатное приобретение в собственность земельных участков гражданами, обладающими этими участками на правах постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения.

3. Субъекты приватизации. От имени собственника приватизируемого имущества выступают соответствующие государственные и муниципальные органы (ст. 125 ГК).

В соответствии с Законом о приватизации государственного и муниципального имущества основные полномочия собственника федерального имущества принадлежат Правительству РФ. На основе прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год Правительство РФ принимает решения об условиях приватизации этого имущества (ст. 6 и 14 Закона).

Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества. Таким органом в настоящее время является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).

Росимущество осуществляет все основные полномочия собственника по приватизации (отчуждению) федерального имущества, в том числе принимает решения об условиях приватизации имущества; выступает от имени Российской Федерации учредителем (участником) открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, а также выступает учредителем создаваемых с участием государства иных юридических лиц; разрабатывает и утверждает условия конкурса при продаже приватизируемого федерального имущества; принимает решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, приобретенные в собственность физическими и юридическими лицами, и т.д. (см. Положение о Федеральном агентстве по управлению

290

Глава 16

федеральным имуществом, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691).

По специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут быть возложены на одно или несколько специализированных государственных учреждений. В настоящее время таким учреждением является Российский фонд федерального имущества (РФФИ), созданный распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 605-р1. Уставом РФФИ (утвержден постановлением Правительства РФ от

25 декабря 2002 г. № 9252) на него возложена функция заключения договоров купли-продажи федерального имущества в качестве продавца.

Приватизация имущества субъектов РФ и муниципального имущества осуществляется органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, компетенцию которых определяют закон и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и правовые акты органов местного самоуправления соответственно (п. 2 ст. 6 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества). На практике на региональном и местном уровнях также создаются специализированные органы по управлению имуществом (комитеты и т.п.), органы или учреждения, выполняющие функции продавца имущества (фонды имущества и т.п.).

Покупателями приватизируемого имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований превышает 25\%. Это ограничение не распространяется на случаи, когда приватизация осуществляется путем внесения соответствующего имущества в уставный капитал открытых акционерных обществ, а также на некоторые иные случаи, указанные в Законе о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 25). Также не могут быть покупателями открытые акционерные общества, если предметом продажи являются размещенные такими обществами акции, принадлежащие публично-правовым образованиям (п. 2 ст. 5 Закона).

Кроме того, Законом о приватизации государственного и муниципального имущества (п. 2 ст. 5) установлено, что на приватизацию распространяются законодательные ограничения на участие

1 СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1878.

2 СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. II). Ст. 5229.

Глава 16 291

в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юридических лиц, установленные в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

Ранее действовавшее законодательство исключало из процесса приватизации некоммерческие организации (ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»). В настоящее время они могут участвовать в приватизации на общих основаниях. Исключение составляют лишь случаи, на которые Закон о приватизации государственного и муниципального имущества не распространяется:

отчуждение государственного и муниципального имущества безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих культовых целях зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения;

отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений (п. 2 ст. 3

Закона).

Имущественные комплексы унитарных предприятий могут быть проданы только юридическим лицам, а также гражданам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (п. 1 ст. 27 Закона).

4. Порядок и способы приватизации. В п. 2 ст. 2 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества установлено, что она осуществляется исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

Решение о приватизации принимается Правительством РФ или

Росимуществом согласно их компетенции в соответствии с прогнозным планом приватизации. Закон о приватизации государственного и муниципального имущества (пп. 3 и 4 ст. 7) устанавливает особый порядок включения в этот план акций наиболее важных АО и предприятий. Акции стратегических АО и стратегические предприятия могут включаться в прогнозный план только на основании соответствующих решений Президента РФ. Акции ОАО «Газпром»,

292

Глава 16

РАО «ЕЭС», а также федеральные государственные унитарные предприятия железнодорожного транспорта включаются в прогнозный план на основании федерального закона.

Решение о приватизации содержит сведения о составе и характеристике имущества, способе приватизации имущества, нормативной цене, сроке рассрочки платежа (при ее предоставлении), а также иные сведения, необходимые для приватизации имущества.

Конкретный состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в передаточном акте, который составляется на основе данных акта инвентаризации унитарного предприятия, аудиторского заключения, а также документов о земельных участках, предоставленных унитарному предприятию, и о правах на них.

Государственное или муниципальное имущество может быть реализовано по цене не ниже нормативной, определяемой в порядке, установленном Правительством РФ (см. Правила определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. № 3691).

Нормативная цена — минимальная цена, по которой возможно отчуждение приватизируемого имущества. Это не означает, что соответствующее имущество сразу же может быть продано по такой цене. Подобное допускается только при невозможности продажи имущества по более высокой цене, которую определяют в ходе проведения конкурсов и аукционов. Основным правилом является необходимость реализации имущества по цене не ниже начальной, которая устанавливается на основании отчета независимого оценщика о рыночной стоимости соответствующего имущества по законодательству об оценочной деятельности. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от

29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»2 оценка обязательна в случае вовлечения в сделку объектов оценки, полностью или частично принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, в том числе при продаже или ином отчуждении таких объектов оценки.

Все данные об условиях приватизации должны содержаться в информационном сообщении, которое публикуется в определяемых Правительством РФ средствах массовой информации. При продаже объектов Российским фондом федерального имущества

1 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2172.

2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.

Глава 16 293

информационные сообщения должны публиковаться в бюллетене Российского фонда федерального имущества «Реформа» (см. распоряжение Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 605-р1).

В Законе о приватизации государственного и муниципального имущества (п. 5 ст. 13) установлено, что приватизация может осуществляться только способами, предусмотренными в ст. 13 данного Закона. Такими способами являются:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество. В результате такого преобразования все 100\% акций созданного АО принадлежат на праве собственности соответственно Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. В то же время имущественный комплекс бывшего унитарного предприятия после преобразования принадлежит на праве частной собственности созданному акционерному обществу.

В последующем акции такого предприятия могут быть проданы в качестве самостоятельных объектов приватизации в порядке, предусмотренном Законом о приватизации государственного и муниципального имущества;

2) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

При этом способе речь идет о внесении в уставный капитал имущества, не закрепленного за предприятиями и учреждениями и составляющего государственную или муниципальную казну. Внесение имущества в уставный капитал возможно как при учреждении АО, так и при оплате дополнительных акций, размещаемых уже существующими акционерными обществами при увеличении их уставных капиталов.

Внесение в уставный капитал имущества, закрепленного за государственными и муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения, осуществляется не по Закону о приватизации государственного и муниципального имущества, а по правилам ст. 295 ГК;

3) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе. Данный способ используется в случаях, если покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении продаваемого имущества. Имущество выставляется на торги, и их победителем признается лицо, которое предложит в ходе торгов наиболее высокую

1 СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1878.

294

Глава 16

цену1. Начальная цена аукциона публикуется в информационном сообщении о продаже имущества. Аукцион является открытым по составу участников. Для участия в аукционе все участники должны внести задаток, размер которого составляет 20\% начальной цены, но не более 4,5 млн МРОТ. Предложения о цене подаются участниками в открытой или закрытой форме (в запечатанных конвертах). В последнем случае при равенстве двух и более предложений о цене победителем признается тот участник, чья заявка была подана раньше.

В течение 5 дней с даты подведения итогов аукциона с победителем заключается договор купли-продажи. Задаток не возвращается, если победивший участник отказывается заключить договор. Если в аукционе принял участие только один участник, аукцион признается несостоявшимся;

4) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе.

Особенностью специализированного аукциона является то, что продаваемые акции реализуются одновременно нескольким победителям по единой цене, рассчитываемой в специальном порядке по правилам проведения аукциона. При этом каждый из участников аукциона при подаче заявки должен внести денежные средства, которые он готов потратить на приобретение акций, в размере не меньше начальной цены реализации акций2;

5) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе.

При продаже имущества на конкурсе помимо соблюдения всех правил, которые действуют на аукционе, покупателю необходимо выполнить определенные условия в отношении продаваемого имущества. Речь идет о возложении на покупателя, предложившего наибольшую цену, определенных обязательств, перечень которых исчерпывающим образом определен в Законе о приватизации государственного и муниципального имущества:

сохранение определенного числа рабочих мест;

переподготовка и (или) повышение квалификации работников;

1 См. Положение об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденное постановлением Правительства РФ от

12 августа 2002 г. № 585 // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3229.

2 См. Положение об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе, утвержденное постановлением Правительства РФ от

12 августа 2002 г. № 585.

Глава 16 295

ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо, наоборот, прекращение их использования;

проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

По итогам конкурса с победителем заключается договор куплипродажи, который включает порядок выполнения условий конкурса, порядок подтверждения победителем конкурса выполнения принятых на себя обязательств, порядок осуществления контроля за выполнением условий конкурса, ответственность сторон за неисполнение обязательств. Срок выполнения условий конкурса не может превышать один год. Если эти условия не выполняются, договор купли-продажи расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке с одновременным взысканием с покупателя неустойки, а также убытков в размере, не покрытом неустойкой. Соответствующее имущество остается в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время действует Положение о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г.

№ 5841. Законом о приватизации государственного и муниципального имущества предусмотрены и иные способы приватизации: продажа путем публичного предложения; продажа без объявления цены; продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг и др.

Порядок и способы приватизации земельных участков, не расположенных под приватизируемыми имущественными комплексами приватизируемых предприятий, определяются земельным законодательством (см., в частности, ст. 38 Земельного кодекса, а также Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденные постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 8082).

1 СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3228.

2 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.