Приложения правительство российской федерации

Приложения правительство российской федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 января 2000 года № 28

О МЕРАХ П О РАЗВИТИ Ю СИСТЕМ Ы ИПОТЕЧНОГ О ЖИЛИЩНОГ О КРЕДИТОВАНИ Я В РОССИЙСКО Й ФЕДЕРАЦИ И

(в ред. от 12.04.2001 № 291, от 08.05.2002 № 302)

Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Одобрить Концепцию развития системы ипотечного жилищно­

го кредитования в Российской Федерации (прилагается).

2. Утвердить прилагаемый план подготовки проектов норматив­ ных правовых актов, обеспечивающих развитие системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации.

3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Рос­ сийской Федерации и органам местного самоуправления разрабаты­ вать на основе Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации региональные программы ипотечного жилищного кредитования.

4. Правительственной комиссии по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации осуществлять координацию деятельности по разработке проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие системы ипотечного жи­ лищного кредитования в Российской Федерации, предусмотренных планом, утвержденным настоящим постановлением, и региональных программ ипотечного жилищного кредитования.

Одобрена Председатель Правительства постановлением Правительства Российской Федерации Российской Федерации В. ПУТИН от 11 января 2000 года № 28

/

ИПОТЕКА. КРЕДИТ.

27 6 КОММЕНТАРИЙ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. от 08.05.2002 № 302) . '

Введени е

Формирование системы ипотечного жилищного кредитования яв­ ляется одним из приоритетных направлений государственной жи­ лищной политики.

Настоящая Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации, подготовленная в развитие федеральной целевой программы «Свой дом», утвержденной поста­ новлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 го­ да № 753, определяет место и роль ипотечного жилищного кредито­ вания в жилищном финансировании, а также стратегию государства в становлении и развитии данной сферы.

Современная государственная жилищная политика должна наря­ ду с прежней ориентацией на нужды социально не защищенных групп населения сделать новый акцент на решении жилищных про­ блем основной части работающего населения, располагающего сред­ ними доходами, накоплениями и имеющими жилье в собственности в результате бесплатной приватизации. Основным способом решения жилищной проблемы для этой части населения является долгосроч­ ное ипотечное жилищное кредитование, возможность и необходи­ мость организации которого раскрывается в настоящей Концепции.

В документе определены основные цели и принципы формирова­ ния системы ипотечного жилищного кредитования с учетом россий­ ского законодательства и существующих социально-экономических условий. Концепция включает подробное описание формирования системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, а так­ же организационно-экономического механизма привлечения кредит­ ных ресурсов в эту сферу.

В Концепции намечены конкретные направления совершенство­ вания законодательной и нормативной базы ипотечного жилищного кредитования на федеральном уровне, а также на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Концепция учитывает практику создания и функционирования механизма ипотечного кредитования как в странах с развитой рыноч­ ной экономикой, так и в странах, еще только перестраивающих эко­ номику на основе рыночных принципов, а также опыт жилищного финансирования в регионах Российской Федерации.

ПРИЛОЖЕНИЯ 277

В соответствии с настоящей Концепцией система ипотечного жи­ лищного кредитования в России в своем законченном виде будет саморазвивающейся и самодостаточной системой, не требующей до­ полнительно значительного государственного финансирования.

Основная задача государства в становлении системы ипотечного жилищного кредитования предполагается в создании законодатель­ ной базы и нормативном регулировании процесса с целью снижения финансовых рисков участников и повышения доступности жилья для граждан.

Государственное бюджетное финансирование будет направлено на непосредственную поддержку граждан, уровень доходов которых не позволяет им самостоятельно улучшить свои жилищные условия, в форме предоставления им целевых адресных безвозмездных субси­ дий на приобретение жилья.

Таким образом будет обеспечено функционирование взаимно до­ полняющих друг друга рыночных механизмов решения жилищных проблем граждан и механизмов социальной поддержки.

1. Основные цели и принципы формирования системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования

1.1. Содержание проблемы

Система жилищного финансирования в дореформенный период соответствовала проводимой жилищной политике и заключалась в централизованном распределении бюджетных ресурсов для строи­ тельства государственного жилья и его бесплатном предоставлении гражданам, стоящим в очереди на улучшение жилищных условий. В 1987 году доля государственных капитальных вложений в жилищ­ ное строительство составляла более 80\%, а средства населения — лишь 14,6\% (включая средства индивидуальных застройщиков и чле­ нов жилищно-строительных кооперативов).

К началу экономических реформ в России отсутствовал рыноч­ ный механизм, предполагающий самостоятельное участие населения в решении жилищной проблемы. Свободный рынок жилья практиче­ ски отсутствовал, долгосрочные кредиты населению составляли не­ значительную долю в общем объеме финансирования жилья и пре­ доставлялись в основном индивидуальным застройщикам, жилищно­ строительным и жилищным кооперативам на строительство нового, а не на покупку готового жилья.

За период реформ 1990 — 1998 годов в сфере жилищного финанси­

рования произошли серьезные изменения.

ИПОТЕКА. КРЕДИТ.

27 8 КОММЕНТАРИЙ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Кардинальным образом изменилась структура вводимых в экс­ плуатацию жилых домов по формам собственности и источникам фи­ нансирования. Значительно увеличилась доля частного сектора, в то же время государство перестало быть основным участником на этом рынке. В общем объеме вводимого в эксплуатацию жилья доля, приходящаяся на предприятия и организации, которые находятся в государственной и муниципальной собственности, сократилась с 80 до 20\%, в том числе доля предприятий федеральной собственности уменьшилась до 9\%. При этом непосредственно за счет средств феде­ рального бюджета в 1998 году было построено всего 1,3 млн. кв. мет­ ров общей площади жилых домов, что составило 4,2\% от общего объема ввода жилья. Главным позитивным итогом реформ стал суще­ ственный рост доли жилья, возводимого за счет средств индивиду­ альных застройщиков, которая увеличилась примерно в 3 раза за период с конца 1990 по 1998 год и достигла 39,4\% общего годового объема вводимого в эксплуатацию жилья.

Сформировался и быстро развивается рынок жилья. В результа­ те проводимой политики бесплатной приватизации жилья и снятия ограничений на количество и размер жилых помещений, находящих­ ся в собственности населения, изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. В настоящее время 57\% всего жи­ лищного фонда в России находится в частной собственности. По оценкам, в крупных городах России ежегодно в сделки купли-про­ дажи вовлекается 1,5 — 2\% квартир, находящихся в частной собст­ венности.

Сокращающиеся бюджетные ассигнования на строительство при­

вели к значительному снижению объема бесплатно предоставляемого очередникам жилья. Выделение бесплатного социального жилья со­ кратилось с 1990 по 1998 год более чем в 3 раза и было доступно в

1998 году лишь 344 тыс. семьям, тогда как имеют зарегистрирован­ ное право на такое жилье более 6 млн. семей. Таким образом, еже­ годное предоставление социального жилья по отношению к числу семей, состоящих на учете на его получение, снизилось примерно в

2 раза, что свидетельствует об увеличении сроков решения этой про­

блемы.

В условиях недостаточного платежеспособного спроса большей части населения на вновь построенное жилье, а также отсутствия кредитов на строительство и приобретение готового жилья произош­ ло сокращение объемов жилищного строительства. Объем ввода нового жилья уменьшился с 61,7 млн. кв . метров в 1990 году до

30,7 млн. кв. метров в 1998 году.

ПРИЛОЖЕНИЯ 279

В результате созданный в первые годы реформ рынок жилья ока­ зался не обеспечен необходимыми кредитно-финансовыми механиз­ мами, которые могли бы восполнить сокращение бюджетных ассиг­ нований в строительство.

В условиях резкого сокращения бюджетных расходов в жилищ­ ном секторе государство сосредоточило внимание в основном на про­ блемах отдельных категорий и групп населения, которые не в состоя­ нии самостоятельно решить свои жилищные проблемы. Основная же часть населения, имеющая относительно стабильные доходы и же­ лающая приобрести жилье в собственность, оказалась не в состоянии это сделать из-за отсутствия достаточных накоплений и долгосроч­ ных кредитов.

Задача государства в новых условиях заключается в поддержа­ нии платежеспособного спроса различных слоев населения на рынке жилья за счет создания условий для развития рыночных механизмов мобилизации внебюджетных ресурсов общества и направления их в кредитно-финансовую сферу Посредством развития системы долго­ срочного жилищного ипотечного кредитования, перехода от практи­ ки строительства жилья за счет бюджетных средств и его последую­ щего бесплатного распределения к приобретению населением готово­ го жилья на свободном рынке за счет собственных и кредитных средств.

Необходимо отметить, что за государством безусловно остается функция обеспечения жильем на условиях социального найма тех граждан, которые по уровню дохода не в состоянии приобрести жи­ лье в собственность даже с помощью долгосрочного кредита и без­ возмездных субсидий, покрывающих часть стоимости жилья.

1.2. Роль и место системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования в жилищном финансировании

Определяя основные направления и подходы к созданию эф­ фективного рыночного механизма жилищного финансирования , позволяющего обеспечить комплексное решение жилищной про­ блемы, необходимо выделить следующие основные взаимосвязан­ ные блоки: '

• долгосрочное ипотечное жилищное кредитование населения;

• кредитование жилищного строительства;

• государственная бюджетная поддержка приобретения жилья населением (система целевых адресных субсидий).

ИПОТЕКА. КРЕДИТ.

280 КОММЕНТАРИЙ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Долгосрочное ипотечное жилищное кредитование населения

Основой предлагаемой Концепции является создание рыночной системы долгосрочного ипотечного кредитования граждан для приоб­ ретения готового жилья на свободном рынке, включая как вновь построенное жилье, так и жилье на вторичном рынке.

Жилье является дорогостоящим товаром длительного пользова­ ния. Его приобретение, как правило, не может производиться за счет текущих доходов потребителей или накоплений. В большинстве стран мира приобретение жилья в кредит является не только основ­ ной формой решения жилищной проблемы для населения, но и базо­ вой сферой экономической деятельности, ключевую роль в которой играют банковские и другие финансовые структуры, обеспечиваю­ щие необходимый прилив капиталов в эту сферу. Государство вы­ полняет регулирующую роль посредством создания правовой осно­ вы, обеспечивающей эффективное взаимодействие всех участников процесса жилищного кредитования, а также при необходимости пря­ мым или косвенным образом оказывает воздействие на привлечение дополнительных частных инвестиций в жилищную сферу и содейст­ вие различным категориям граждан в приобретении жилья.

Концепция предполагает создание целостной системы ипотечного жилищного кредитования, которая включает в себя предоставление долгосрочных жилищных ипотечных кредитов коммерческими банка­ ми и иными кредиторами гражданам — Заемщикам, а также меха­ низм обеспечения кредиторов необходимыми долгосрочными ресур­ сами для кредитования.

Расширение операций по долгосрочному ипотечному кредитова­ нию со всей необходимостью ставит задачу привлечения достаточно­ го объема долгосрочных ресурсов с финансового рынка и рынка ка­ питалов, что определяет важность отработки надежного механизма финансирования кредиторов и обеспечения гарантий надежности ин­ весторам, направляющим свои капиталы на рынок долгосрочных жилищных ипотечных кредитов.

Концепция учитывает применяемое в мировой практике большое многообразие моделей и форм взаимодействия участников первично­ го и вторичного рынка ипотечных кредитов. На первичном рынке взаимодействуют кредиторы и заемщики (выдача и обслуживание ипотечных кредитов), а на вторичном рынке — кредиторы и инве­ сторы, осуществляющие функцию рефинансирования кредиторов.

Обеспечение финансовыми ресурсами долгосрочных кредитов для населения возможно как за счет средств, привлекаемых кредито­ рами самостоятельно на первичном рынке (одноуровневая система

ПРИЛОЖЕНИЯ 281

ипотечного жилищного кредитования), так и за счет средств, привле­ каемых на вторичном рынке через специализированных операторов (двухуровневая система ипотечного жилищного кредитования).

Ключевыми условиями для привлечения кредитных ресурсов в сферу долгосрочного ипотечного жилищного кредитования являются создание в стране благоприятной экономико-политической обстанов­ ки, разработка необходимой законодательно-нормативной базы и по­ вышение уровня благосостояния населения. Один из центральных вопросов — стандартизация процедур выдачи и обслуживания ипо­ течных кредитов, правил оценки платежеспособности заемщиков, а также финансовых инструментов для привлечения средств.

Кредитование жилищного строительства

В рамках этого важнейшего блока в системе жилищного финан­ сирования предлагается стимулировать инвестиции в строительство на основе предоставления застройщикам банковских кредитов на строительство жилья (строительных кредитов). Эти кредиты выда­ ются банком-кредитором частями на оплату выполненных строитель­ но-монтажных работ при строгом контроле за ходом строительства, сроками и качеством работ. Застройщики — получатели кредитов имеют возможность погашать полученные кредиты в соответствии с графиком их погашения после завершения строительства и реали­ зации объекта.

Основная проблема для коммерческого банка, выдающего строи­ тельный кредит, — точно оценить вероятность реализации проекта, в частности уровень риска незавершения строительства в срок и риска, связанного с ликвидностью построенного жилого дома. Банк совме­ стно с застройщиком должен тщательно проанализировать комплекс факторов, включая спрос на данный тип жилья, емкость рынка, спо­ собность застройщика контролировать сроки и смету затрат в ходе строительства, чтобы при его завершении выйти на запланированные цены и, таким образом, выдержать предложенные первоначальные условия продажи жилья.

Строительный кредит выдается застройщику при условии, что он располагает (предпочтительно на правах собственности или долго­ срочной аренды) отведенным участком под строительство жилья и местными органами власти предоставлены необходимые разрешения на осуществление строительства. Застройщик может использовать свою долю вложений не только на приобретение земли под застрой­ ку, но и на финансирование других необходимых первоначальных затрат. Степень риска для банка значительно снижается, если за­ стройщик берет на себя значительную часть финансирования разра-

ИПОТЕКА. КРЕДИТ.

282 КОММЕНТАРИЙ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ботки проекта застройки. Риск также может быть снижен, если до начала строительства существует предварительная договоренность между застройщиком и банком о возможности предоставления ипо­ течных кредитов потенциальным покупателям для приобретения по­ строенных домов или квартир.

Данный механизм эффективно сопрягается с ипотечным кредито­ ванием физических лиц — покупателей жилья в построенных таким способом домах: получаемые ипотечные кредиты и собственные сред­ ства граждан используются для оплаты жилья, а владельцы прода­ ваемого жилья (застройщики) получают возможность погасить ранее полученный строительный кредит.

Государственная бюджетная поддержка приобретения жилья населением (система целевых адресных субсидий)

Доступность жилья, то есть способность граждан приобретать жилье в собственность за счет своих и заемных средств, в существен­ ной мере характеризует уровень развития общества. Недостаточный платежеспособный спрос населения, отставание реальных доходов от цен на жилье, нестабильность получаемых доходов — все эти факторы отрицательно сказываются на возможностях граждан при­ обретать жилье даже с помощью ипотечного кредита. Одним из клю­ чевых требований создаваемой системы долгосрочного жилищного ипотечного кредитования является обеспечение доступности ипотеч­ ных кредитов для населения не только с высокими, но прежде всего со средними доходами. При этом система ипотечного кредитования должна носить рыночный, а не дотационный характер, быть полно­ стью прозрачной и понятной всем участникам процесса ипотечного кредитования.

Государственная поддержка граждан, желающих получить ипо­ течные кредиты на стандартных банковских условиях, но не распо­ лагающих достаточными доходами, может быть организована через систему предоставления безвозмездных субсидий для оплаты перво­ начального взноса при получении ипотечного кредита (например, через государственные жилищные сертификаты), что сократит необ­ ходимый размер кредита. Такая система финансирования приобрете­ ния жилья гражданами с помощью государства, при которой на долю собственных средств граждан в стоимости квартиры приходилось бы

30\%, на долю государственной субсидии (в Зависимости от категории населения) в среднем — 20 — 50\% и оставшаяся часть — на ипотеч­ ный кредит, повысит доступность ипотечных кредитов для граждан и будет стимулировать платежеспособный спрос на жилье.

ПРИЛОЖЕНИЯ 283

Указанные субсидии предоставляются в соответствии с бюджет­ ными возможностями в размере от 5 до 70\% рыночной стоимости жилья по социальной норме в зависимости от категории граждан, уровня дохода и времени ожидания после постановки на учет по улучшению жилищных условий. Для определенных законодательст­ вом категорий граждан (в том числе молодых семей, работников бюджетной сферы, граждан, выезжающих из районов Крайнего Се­ вера и приравненных к ним местностей, граждан, уволенных и увольняемых с военной службы, и др.) субсидии могут предостав­ ляться в большем объеме в соответствии с установленным порядком. Субсидии могут предоставляться за счет средств федерального бюд­ жета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и средств предприятий.