Тема 20. конституционная история сша xviii—xix вв.

Тема 20. конституционная история сша xviii—xix вв.

Война 13 британских поселенческих колоний за независимость. Декларация независимости США от 4 июля 1776 г. Конфедерация независимых штатов 1781 г. Причины перехода к федерации. — Федеральная Конституция 1787 г. Судебный конституционный надзор. Дело "Мэрбери против Мэдисона" (1803 г.). Билль прав 1791 г. — Территориальное расширение федерации и новые политические размежевания. Возникновение двухпартийной системы. — Гражданская война северных и южных штатов и новые поправки к Конституции. — Реформа гражданской службы. Закон Пэндлтона от 16 января 1883 г.

Война 13 британских поселенческих колоний

за независимость. Аеклараиия независимости США

от 4 июля 1776 г. Конфедерация независимых штатов

1781 г. Причины перехода к федерации

В начале XVII столетия в Северной Америке возникает несколько поселений английских колонистов, которые получили общее название "Новая Англия" (1643 г.). Со временем эти поселения обособляются, чему способствуют различия в социальном или религиозном составе поселенцев, в способах самоуправления и др. Часть поселений возникла на основе королевских жалованных грамот (хартий) на снаряжение соответствующей экспедиции, на владение землями, на общее руководство делами поселенцев-колонистов и на иные варианты лично-зависимых феодальных отношений. Так появляется Виргиния (1607 г.), названная в честь Королевы-Девы (Елизаветы I). Так возникает Пенсильвания, которая названа в честь сподвижника Карла II адмирала Уильяма Пенна и означает в переводе "лесные угодья Пенна".

В 1606 г. была составлена и пожалована королем Виргинская хартия, где были зафиксированы гарантии "свобод, привилегий и имущества". В 1619 г. в Джеймстаун, главный административный центр поселенцев, прибывает первая партия рабов-негров для виргинских плантаторов. В этом же году 30 июля Виргинской кампанией учреждается первое в Новом Свете представительное со434

Часть II Современная история

брание законодателей, которое через четыре года примет развернутое законодательство о гражданских служащих колонии. В июне 1776 г. Виргиния станет местом выработки классической модели Декларации прав и свобод, которая окажет влияние на отдельные положения Декларации независимости США.

В 1620 г. пассажиры корабля "Майский цветок" еще на подходе к берегам Америки обсудили и одобрили (правда, не без труда) документ под названием Ковенант (Соглашение), в котором предусмотрели возможные и желательные пути объединения колонистов в "гражданский и политический организм" во имя "лучшего порядка и безопасности". С этой целью предусматривалось-,! также "создание и введение таких справедливых и одинаковые1 для всех законов... и административных учреждений, которые в тс или иное время будут считаться наиболее подходящими и соответствующими общему благу колонии и которым мы обещаем следовать и подчиняться".

Первое широкое ознакомление с текстом Соглашения произошло через полтора столетия — в период Войны колоний за независимость от власти английского короля. После выработки и принятия конституции 1787 г. американские историки стали обращать-1 ся к Соглашению как первому опыту и образцу выработки общественного договора о создании государства и одновременно важному первоисточнику идей американской конституции. День высад-1 ки пилигримов с корабля "Майский цветок" на берег ежегодно тор-| жественно отмечается 22 декабря как "День праотцев", создавши' в Плимуте одну из первых колоний.

Первыми поселенцами-колонистами наряду с крестьянами ремесленной беднотой, беглецами от религиозных стеснений стали предприимчивые торговцы и авантюристы-предприниматели, меч-1 тавшие о быстрой наживе. Близкая двору аристократия заполучила свою гарантированную долю колониальных доходов в виде королевской грамоты на управление колониями, а королевская казна — в виде налогов и подношений. Своеобразие колонизационной политики в этом районе обусловливалось многими факторами. Главными среди них стали военное соперничество с Голландией, Францией и отчасти Испанией, а также относительная свобода общин колонистов в выборе форм местного самоуправления.

Одним из мощных побудительных мотивов к переселению за океан для пуританских общин стало желание найти здесь и обустроить "землю обетованную", т.е. такое место на земле, где можно жить в полном согласии с заповедями первых христиан — иметь чистую совесть, питаться плодами собственного труда и др. Здесь же получил новое продолжение конфликт пуритан с англиканской церковью. Радикальные пуританские секты считали официальную англиканскую церковь испорченной окончательно, а кальвинистТема 20. Конституционная история США XVIII—XIX вв. 435

ские принципы ее обновления и очищения с помощью новой роли старейшин общин (пресвитеров) и собраний (синодов) верующих, которые практиковались в Англии, также противоречащими Священному писанию. Общность веры некоторого числа людей, живущих, как правило, по соседству, и есть, по их мнению, самое важное основание для их объединения в виде церкви, где единственным руководителем должен признаваться сам Иисус Христос. Вступление в такую общину — дело добровольное и незатруднительное, достаточно было заявить о своем желании стать ее членом и признать взаимное внутриобщинное соглашение.

Сторонники радикального пуританизма назывались в Америке, как и в Англии, индепендентами (независимые), сепаратистами (обособленцы), диссидентами (несогласные, отщепенцы), конгрегационалистами (от слова "собрание"). Умеренные пуритане (пресвитериане) вслед за своим учителем Жаном Кальвином исходили из деления всех верующих христиан на два разряда — избранных ко спасению и остальных, осужденных на Божью кару и погибель. Принадлежность верующего к церкви расценивалась как своего рода предопределение к спасению, во всяком случае как ступень в "очищении" и в превращении в праведников, "святых".

Вместе с ростом промышленного и торгового благосостояния колонистов начинаются столкновения и конфликты с метрополией на почве налоговой, торговой, административной и судебной. Примерно с середины XVIII в. не без влияния событий в метрополии возникает идея конфедеративного сплочения колоний, и один из авторов такого проекта, Б. Франклин, становится инициатором переименования поселенческих колоний в штаты (административно-территориальные единицы, находящиеся под властью определенного правительства). В 60—70-е гг. конфликт между метрополией и колониями принимает вполне определенную конституционно-правовую окраску. В специальных совместных декларациях американские колонисты напоминают королю и парламенту о своем праве давать или не давать согласие на налоги, о праве на суд присяжных и т.д. Так, в первой Декларации прав американских колоний, принятой в 1765 г. на Конгрессе в Нью-Йорке, было заявлено: "Существенным и неотъемлемым правом всякого свободного народа и несомненным правом англичан всегда был тот принцип, в силу которого народ не может облагаться налогами иначе как с его собственного согласия, данного лично или через народных представителей... так как все сборы, уплачиваемые правительству, должны считаться добровольным даром народа, то противно разуму, равно как и принципам и духу британской Конституции, чтобы население Великобритании определяло такие дары Его Величеству из достояния и собственности американских колонистов".

1

436

В следующей, второй Декларации прав (1774 г.) был сформулирован ряд положений и требований конституционно-правового характера, во многом предвосхищающих содержание Декларации независимости. В ней отмечалось: "Жителям английских колоний в Америке в силу неизменных законов природы, принципов английской конституции и разных дарованных им хартий принадлежат следующие права..." Далее последовательно перечислялись "право на жизнь, свободу и собственность", право на пользование "всеми правами, свободами и привилегиями свободных английских подданных, живущих в Английском королевстве", "право народа на представительство народа в законодательном собрании" как основание английской свободы и вообще "всякого свободного правительства", "пользоваться полной защитой общего английского права", "быть судимым согласно закону", "право организовывать мирные сходки и собрания для обсуждения тех или иных неудовольствий и для составления соответственных петиций королю" и др. (п. 1, 2, 4, 5, 8 Декларации прав). Таким образом, права и вольности колонистов целиком выводились из прав своих предков, британских подданных, и истолковывались так, что они "не могут быть законным образом изменены и сокращены какой бы то ни было властью без согласия самих колонистов".

Эти же исходные принципы были заложены в Декларации независимости 13 штатов, принятой 4 июля 1776 г. в связи с продолжавшейся Войной за независимость. Текст Декларации независимости составлен Т. Джефферсоном, молодым и талантливым публицистом и политиком из Виргинии, и просмотрен Б. Франклином и Дж. Адамсом.

Еще Дж. Локк в "Двух трактатах о правительстве" (изд. 1б90 г.) обосновал право народа на то, чтобы "не только избавляться от тирании, но и не допускать ее" и в обеспечение этого "создавать новый законодательный орган всякий раз, как будет недоволен прежним". Законность подобных действий возникает тогда, когда тиран посягает на права нации и оказывается, таким образом, виновным в мятеже.

Декларация независимости США подразделяется как бы на две основные части. В первой содержится философско-правовое обоснование права колонистов на обособленное и самостоятельное существование, а во второй —практическая аргументация в пользу необходимости и оправданности использования права народа на выбор формы правления, которая наилучшим образом обеспечит ему безопасность и счастье.

В первой части приводились следующие аргументы в пользу смены формы правления:

• является самоочевидной истиной, что все люди созданы равными и что они наделены творцом прирожденными и неотъемлемыми правами, к числу которых относится "право на жизнь, свободу и на стремление к счастью";

Часть II. Современная история »| Тема 20 Конституционная история США XVIII-XIX вв

437

I

• для обеспечения этих прав люди создают правительства, наделенные социальной принудительной властью с согласия тех, кем они управляют;

• если какая-либо организация правительственной власти нарушает эти принципы, народ имеет право "изменить или отменить" такое правление (именно "отменить", а не "уничтожить", как нередко переводят слово abolish во многих существующих хрестоматиях и учебниках, поскольку речь идет об отмене договоренностей между народом и правительственной властью) и установить правительство, основывающееся на таких принципах и на такой форме правления, которые, по мнению народа, могут наилучшим образом обеспечить ему "безопасность и благоденствие".

В этой аргументации современные комментаторы находят следы влияния текста Декларации прав, которую примерно за месяц до 4 июля принял конституционный конвент штата Виргиния и составителем которой был Джордж Мэйсон, близкий друг и земляк Джефферсона. В первом ее разделе было записано следующее: "Все люди по природе одинаково свободны и независимы и обладают известными неотъемлемыми правами, которых после их узаконения обществом они не могут, путем какого бы то ни было соглашения, лишать свое потомство: а именно права пользования жизнью и свободой, средствами приобретения и владения имуществом и права добиваться и обретать счастье и безопасность". Тема обретения счастья восходит по своим идейным истокам к древнегреческим политическим философам, тема права на собственность — к периоду второй Английской революции и к формуле неотъемлемых прав Дж. Локка — "право на жизнь, свободу и имущество" (как и три атрибута неотъемлемого достояния человека, его собственности в широком смысле слова).

Теперь легче понять своеобразие позиции Джефферсона — он не включал право собственности в число неотъемлемых и прирожденных прав. В ответ на обвинение в плагиате у Дж. Локка Джеф-ферсон заявил, что помимо Локка он перечитывал также античных авторов. Несколько позднее он станет советовать Лафайету не включать право на собственность в качестве естественного права человека в текст Декларации прав человека и гражданина 1789 г.

Положение Декларации о том, что правительственная власть существует из согласия народа, также употреблялось ранее. Локк извлек свои идеи о договорном происхождении государственной власти (из согласия свободнорожденных сограждан) из трудов английского священника и публициста дореволюционной поры Ричарда Хуке (1553—1600), который в работе "Законы церковного устройства" трактовал возникновение государства и его устройство в духе теории общественного договора (ее первые формулировки дали еще

"It is a right of the people to alter or abolish it".

438

Часть II. Современная история

древнегреческие софисты), а законы человеческие в идеальном варианте — как непротиворечащие законам природы и закону Священного писания. В самой Декларации сказано, что право на самостоятельное и равное место среди других держав каждый народ имеет по "естественным и божеским законам".

Во второй части Декларации независимости США говорилось о том, что нынешний король Англии является узурпатором, что он облагает колонистов налогами без их согласия и пытается вместе с парламентом подчинить колонистов такой юрисдикции, которая была чужда их конституции и не признавалась их законами. Здесь же присутствует критика организации власти с позиций доктрины разделения (обособления) властей: король поставил судей в исключительную зависимость от своей воли в том, что касается определения срока их службы и размера жалованья (в метрополии существовали другие конституционно-правовые начала); король "прислал сюда толпу своих чиновников, разоряющих народ и высасывающих из него все соки"; "он стремился сделать военную власть независимой от гражданской и поставить первую выше второй". Главный вывод сводился к тому, что государь, характер которого заключает все черты тирана, не способен управлять свободным народом.

В заключительной части Декларации независимости решение существовать "свободно и независимо" делегаты изложили в таких словах: "...уповая на помощь Божественного Провидения, мы взаимно обязываемся друг другу поддерживать эту Декларацию жизнью, имуществом и честью".

Статьи о конфедерации и вечном союзе 1781 г. (Articles of Confederation and Permanent Union). 9 января 1778 г., на третьем году независимого существования, воюющие штаты создали конфедеративную организацию, нацеленную на координацию общих усилий в деле обороны и для "заведования общими интересами" (ст. V и VIII). При этом каждый штат сохранял "свое верховенство, свою свободу и независимость, равно как и всю власть, всю юрисдикцию и все права, которые не предоставлены этой конфедерацией Соединенным Штатам, собравшимся на конгресс" (ст. II).

Для "заведования общими интересами" ежегодно избирались делегаты для съезда на Конгресс в 1-й понедельник ноября, причем каждому штату предоставлялось право отзыва всех своих делегатов или некоторых из них в течение года и право замены их на остальную часть года. Расходы на общую оборону из общей казны имели особый учет. Пополнение казны осуществлялось штатами "соразмерно с ценностью земель и построек" (ст. VIII). Делегаты учредительного конгресса считались "облеченными авторитетом и полномочиями" и осуществляли свои функции "от имени и по поручению наших уважаемых конституционных собраний" (ст. XIII).

Тема 20. Конституционная история США XVIII—XIX вв.

439

На утверждение Статей о конфедерации и вечном союзе потребовалось три года (до 1 марта 1781 г.), однако все это определенно сказалось на результатах освободительной войны: она завершилась победой конфедерации в 1783 г.

Конституции 1787 г. Билль прав 1791 г.

Война разорила многие сословия, особенно фермеров, которые за неуплату налогов и долгов оказались перед угрозой суровых санкций. Ветеранам войны не платили жалованья и обещанных пособий. Все это привело к большому социальному возмущению и затем восстанию под руководством ветерана войны Д. Шейса. Власть имущие были сильно напуганы таким поворотом событий и взяли курс на создание сильной и твердой централизованной власти. Однако у конгресса конфедерации не было достаточных полномочий, и развал "вечного союза" казался неминуемым вследствие экономического хаоса и болезненного местничества.

Тогда прибегли к характерному маневру. Было объявлено о созыве специального Учредительного собрания (Конституционного конвента) для усовершенствования Статей о конфедерации, относящихся к финансовым и торговым вопросам. Однако в ходе заседаний Конвента, проходивших за закрытыми дверями, была изготовлена новая Конституция для единого государства с федеративным устройством. Она готовилась в течение четырех месяцев и была подписана 17 сентября 1787 г. гораздо меньшим числом делегатов из 55 прибывших сюда в мае месяце. Часть делегатов покинула Конвент в знак несогласия с предметом обсуждения. Существовала большая неуверенность в том, что проект соберет необходимое большинство голосов — 9 из 13 штатов.

В промежутке между октябрем 1787 и маем 1788г. три активных участника составления проекта выступили в массовой печати в защиту Конституции, однако скрыли свои подлинные имена под псевдонимом. Они назвали себя именем древнеримского защитника республиканского строя, действовавшего в переломный момент римской истории, который наступил после изгнания царя Тарквиния Гордого. Имя его — Публиус Валерий Папликола (о нем можно прочесть в "Сравнительных жизнеописаниях" Плутарха). Защитники проекта — А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей — написали за восемь месяцев 85 статей (больше десятка в месяц). Впоследствии эти статьи были изданы отдельным сборником под названием "Федералист" и стали настольной книгой для многих поколений американских и европейских государствоведов. Сама Конституция была одобрена и всту440

Часть II Современная история

Тема 20 Конституционная история США XVIII—XIX вв

441

пила в силу только в 1789 г. (4 марта), до того штаты были объединены лишь конфедеративной связью. На этом основании американская Конституция иногда датируется именно годом вступления вдей-ствие (1789 г.), а не годом ее выработки на Конституционном конвенте. О причинах перехода к федерации наиболее отчетливо говорится в преамбуле, где перечислены официальные цели принятия Конституции. Среди них заслуживают внимания следующие:

• создание более совершенного союза народом США;

• обеспечение внутреннего спокойствия;

• установление справедливости (establish Justice);

• организация совместной обороны,

• гарантирование общего благосостояния (promote the general Welfare);

• обеспечение нам и нашему потомству благ свободы (secure the Blessing of Liberty to ourselves and our posterity).

Д. Вебстер (1782—1852), самый знаменитый в истории Америки оратор, резюмировал суть конституционной истории своей страны в таких словах: "Сердце Америки — свобода и союз, сегодня и навсегда".

Общая характеристика Конституции. Конституция состоит из преамбулы, в которой определены высшие цели, и семи крупных статей, регулирующих организацию, полномочия и законные способы взаимодействия общефедеральных, штатских и местных органов власти в едином союзном государстве-республике.

Во избежание чрезмерной концентрации властных полномочий какой-либо из трех ветвей государственной власти (прежде всего исполнительной), для надежной нейтрализации возможных узурпаторских приемов осуществления властных полномочий (ибо "люди не ангелы". — Дж. Мэдисон) и для законно-процедурного разрешения возникающих на этой почве конфликтов создатели Конституции тщательно продумали и ввели особую систему взаимного обособления, взаимного контроля и уравновешивания всех трех властей. Эта конституционно-правовая конструкция получила впоследствии наименование системы сдержек и противовесов (checks and balances).

Система сдерживающего контроля и взаимного уравновешивания в случае опасного дисбаланса властей нашла воплощение в следующих приемах и средствах организационного и конституционно-правового (процедурного и властно-полномочного) характера.

• Все три ветви власти организуются и функционируют на основе несовпадающих правил и принципов и тем самым облекаются неодинаковыми властными возможностями. Американский парламент (Конгресс) состоит из двух палат, одна из которых (палата представителей) избирается всего на два года (вначале в нее

входили лишь мужчины из числа собственников, но не негры и не индейцы). Вторая палата (сенат) формировалась вначале законодательными собраниями штатов. Срок ее полномочий был в 3 раза больше — 6 лет. Президент избирался на 4 года и несколько иным, косвенным путем — при помощи коллегии выборщиков, выдвинутых и избранных населением каждого штата. Члены Верховного суда (вначале 5, затем 9 членов) занимали свои должности пожизненно и назначались на должность президентом, но уже под контролем сената: по каждой кандидатуре необходимо согласие сенаторов ("совет и согласие сената") общим числом в 2/3 голосов палаты.

Во время обсуждения способов формирования Конгресса на Филадельфийском конвенте отличился Роберт Шерман (1721— 1793), фактический участник разработки или обсуждения всех основных документов, начиная от Декларации независимости. На этот раз он предложил пропорциональное представительство штатов при выборе депутатов в Конгресс на местах и равное представительство в сенате. Это исторически плодотворное предложение получило название Коннектикутский компромисс (Шерман представлял свою программу от штата Коннектикут) и действует до сегодняшнего дня.

• Стабильность и непрерывность функционирования властных учреждений достигается также за счет нейтрализации состоявшихся узурпаторских действий или объявленных намерений отдельных носителей власти. Конгресс вправе отклонить любые законопроекты президента, которые тот может вносить при содействии зависимых или сочувствующих ему лиц в обеих палатах Конгресса. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предлагаемую президентом на должность судьи, посла и другие высшие федеральные должности.

Конгресс имеет возможность применить против президента и любого другого высшего должностного лица процедуру импичмента, когда Конгресс превращает себя в судебное учреждение, в котором нижняя палата выдвигает и обосновывает обвинение, а верхняя выносит решение после надлежащей правовой процедуры судебного разбирательства.

Президент в свою очередь наделен Конституцией законной возможностью отложить введение нежелательного ему законопроекта или резолюции. Его отлагательное вето может быть преодолено повторным голосованием обеих палат и поддержкой повторного решения большинством в 2/3 голосов.

• Особые возможности для сдерживания произвола Конгресса или президента, а также других властных учреждений государства были присвоены Верховным судом после прецедента, имевшего место через 15 лет после принятия Конституции (Мэрбери против Мэдисона).

442

Часть II Современная история

Дело "Мэрбери против Мэдисона" (1803 г.). 4 марта 1801 г. был днем вступления в должность Т. Джефферсона, а незадолго до этого команда уходящего президента Дж. Адамса позаботилась о заполнении ряда федеральных должностей лояльными себе людьми и этим сильно разгневала команду Джефферсона. Заполнялись 16 должностей федеральных судей и 42 должности мировых судей Адаме назначил их 2 марта, а сенат затянул утверждение 3 марта до полуночи, и потому все назначенные получили прозвище "полуночные судьи".

В их числе оказался и У. Мэрбери, претендент на должность федерального судьи в округе Колумбия. Однако в выдаче патента на занятие должности судьи ему было отказано. Тогда он обратился в Верховный суд с просьбой о том, чтобы, согласно Закону о судоустройстве 1789 г, новый госсекретарь Дж. Мэдисон получил приказ о выдаче подписанного и одобренного патента.

Председатель Верховного суда Дж. Маршалл (1755—1835), незадолго до этого назначенный на этот пост Адамсом и занимавший видное место в партийном окружении президента, содействовал принятию такого решения, которое впоследствии было приравнено по значению ко второму изданию Конституции. Мэрбери было заявлено, что он имеет право на должность, однако предписания Закона о судоустройстве 1789 г, на которые он ссылается, противоречат ст. III Конституции и, следовательно, Верховный суд должен объявить этот закон неконституционным. Так благодаря инициативе и находчивости председателя Верховного суда Дж. Маршалла был сформулирован принцип, преобразивший всю конституционную теорию и практику США. Он гласил, в частности, что "любой закон, противоречащий Конституции, ничтожен" и что определять его ничтожность вправе только одно учреждение — Верховный суд, который в этом случае совмещает традиционные судейские функции с функцией высшего надзора за правильным пониманием, толкованием и применением Конституции.

Доктрина о неконституционности имела хождение еще до появления письменных конституций. Известные юристы и политики XVIII в. Ч. Отис и П Генри отстаивали ее с иными целями, но в период борьбы за независимость их доктрина была использована для обоснования естественных прав колонистов, а потом и для обоснования самой Конституции страны Дж. Маршалл в своем обосновании необходимости судебного надзора за конституционностью законов или актов правительственной власти делал акцент не на самом установлении надзора, который есть важный и необходимейший элемент "живой Конституции", а на факте усиления этого элемента или принципа Конституции. Впоследствии данную мысль удачно проиллюстрирует А Токвиль, заявивший, что без этой деятельности верховных судей Конституция была бы мертвой буквой:

Тема 20 Конституционная история США XVIII—XIX вв.

443

"К ним обращается исполнительная власть, защищаясь от вмешательства законодательного собрания, законодательная власть, защищаясь от мероприятий исполнительной власти, Союз, чтобы заставить штаты повиноваться ему; штаты, чтобы устранить излишние притязания Союза, общие интересы, вступая в борьбу с частными; консервативные взгляды, противодействуя демократическому непостоянству" (О демократии в Америке, 1835).

Дж. Брайс, самый авторитетный знаток американского конституционного опыта за пределами Америки, автор трехтомного исследования этого опыта под названием "Американская республика", охарактеризовал Дж. Маршалла как "второго создателя Конституции". Он писал о нем. "Маршалл имел в виду не перемену Конституции, а ее развитие... Гибкость и способность к дальнейшему развитию, которыми американская Конституция превосходит все другие неизменные или верховные конституции, были в очень значительной мере результатом деятельности Маршалла" (Американская республика. М, 1899. Т. 1. С. 420—421, рус. пер.).

Билль прав или первые десять конституционных поправок Конституция 1787 г. при всех своих совершенствах имела по сравнению с конституциями отдельных штатов один весьма существенный пробел — в ней не было конституционного признания и гарантий защиты некоторого минимума основных гражданских прав свобод. Первой конституцией штата, принятой в условиях независимого существования, была Конституция штата Нью-Гэмпшир от 6 января 1776 г., однако наиболее совершенной и образцовой считалась Конституция Виргинии от 29 января того же года. Таким! образом, Конституцию 1787 г. следует воспринимать не-| ким жилым строением, в котором все предусмотрено и все фун-1 кционирует, кроме удобной лестницы (есть только пожарная! лестница).

Противники внесения поправок и дополнений в Конституцию! из числа ее изготовителей указывали на то, что в ней все же! имеется ряд гарантий в защиту прав и свобод, право на выдачу! приказа "хабеас корпус", запрет на принятие закона с обратной! силой действия, гарантия суда присяжных, запрет вынесения на-1 казания без суда, запрет на привилегию для какого-либо вероис-1 поведания, отмена дворянских титулов и званий, принцип респуб-1 ликанского представительного правления, система сдержек и про[ тивовесов, процедура импичмента для высших должностных лиц| и др.

И действительно, в колониальный и раннереспубликанский! период истории США импичмент эффективно использовался для борьбы против злоупотреблений в среде исполнительной и судебной власти. Эта практика содействовала возвышению роли законодательных учреждений (в особенности нижних палат легислатур

444

Часть II Современная история

штатов — там, где они были учреждены) и одновременно разработке системы сдержек и противовесов, которая ограничивала чрезмерные полномочия государственной власти в штатах.

В 1635 г. губернатор Виргинии Д. Харвей был привлечен к импичменту за махинации с земельными угодьями. В 1757 г. такой же процедурой был отстранен от власти Верховный судья в Пенсильвании. В раннереспубликанский период все колонии включили статьи об импичменте в свои конституционные акты, поэтому появление этой статьи в 1787 г. в проекте федеральной Конституции стало вполне закономерным. В 1800 г. президент Джефферсон смог отстранить от должности ряд сторонников партии федералистов, и это способствовало возвышению законодательной власти в федерации.

Еще одну гарантию защиты прав и свобод от произвола властей составлял суд присяжных. Седьмая статья Конституции гарантировала участие суда присяжных во всех гражданских делах, наказание за которые превышает 20 долл. Многие элементы суда присяжных были импортированы из Англии: суд присяжных должен состоять из 12 человек, процесс ведет судья, который дает советы присяжным по вопросам, связанным с законом и его применением.

Процедура с утверждением десяти поправок, внесенных по предложению Мэдисона еще в июне 1789 г., растянулась до декабря 1791 г. Только после этого события становится возможным считать федеральную Конституцию достаточно полной и завершенной, а американскую революцию окончательно упрочившейся в своих политических структурах, поскольку она получила мощную конституционно-правовую фиксацию и поддержку.

Т. Пейн, англичанин, имеющий неоспоримые заслуги перед двумя революциями — Американской и Французской, писал в 1793 г. в памфлете "Права человека", что независимость Америки, рассмотренная только как отделение от Англии, была бы делом и событием небольшого значения, если бы она не сопровождалась "революцией в принципах и практике государственного управления" (т.е. радикальными переменами в организации и управлении государством).

Первые десять поправок не были однородными по своему назначению и не всегда имели отношение к уточнению гражданских прав и свобод. Последняя из них говорит о том, что остаточные полномочия осуществляются штатом и народом, его населяющим. Девятая поправка содержит оговорку о том, что имеющийся теперь в Конституции перечень прав не ущемляет других прав, которые уже признаны или будут признаны за гражданами в неопределенном будущем. Третья поправка регулирует такое редкое ныне для конституций дело, как порядок принятия солдат на постой в мирное или

Тема 20 Конституционная история США XVIII—XIX вв.

445

военное время (дело это считалось важным с точки зрения соблюдения прав граждан на неприкосновенность их жилища). В остальных семи поправках речь шла о конкретных гражданских правах и свободах, которые гражданину в принципе необходимы для нормальной, т.е. безопасной и нестесняемой, жизни в государственно организованном обществе и для соучастия в делах и заботах государства.

В семи поправках, относящихся к правам и свободам, указаны:

1. Виды гарантий того, что именуется правами:

• право людей мирно собираться (I);

• право обращаться к правительству с петициями о прекращении злоупотреблений (I);

• право хранения и ношения оружия для содействия милиции и в обеспечение "безопасности свободного государства" (II);

• право на защиту личности, жилища и имущества (IV);

• право на защиту от необоснованных обысков и арестов (IV);

• право не быть привлеченным к ответственности дважды за одно и то же преступление (V);

• право не быть принуждаемым свидетельствовать против самого себя (V);

• право на справедливую компенсацию за причиненный ущерб (V);

• право не отвечать дважды за одно и то же преступление жизнью или телесной неприкосновенностью (V);

• право на законное, скорое и публичное судебное разбирательство (VI);

• право обвиняемого быть информированным о природе и причинах (основании) предъявленного обвинения (VI);

• право на очную ставку и на пользование услугами адвоката (VI);

• право требовать разбора судом присяжных иска ценой свыше 20 долл. (VII);

• право быть защищенным от чрезмерных залогов, чрезмерных штрафов, от наложения "жестоких и необычных наказаний" (VIII);

2. Привилегии и вольности граждан (гражданские свободы):

• свобода слова и печати (I);

• свобода выбора вероисповедания (I).

Последующие уточнения гражданских свобод находили воплощение в решениях Верховного суда либо в дополнительных поправках, принятых на протяжении XIX и XX столетий.

После принятия поправок и введения практики судебного конституционного надзора американская Конституция приобрела следующие характерные черты, выделяющие ее среди других современных конституций:

446

Часть П. Современная история

Тема 20. Конституционная история США XVIII—XIX вв.

447

• конституция федеративного государства. Федеративная организация государства означает прежде всего такую организацию правительственной власти и правовой системы, при которой центральное общенациональное правительство распределяет власть между штатами, областями и землями — составными час* тями этого сложно устроенного государства, каждая из которых ; в определенной степени является суверенной в своих правах. Ко| нечно, общенациональное (федеральное) правительство более мо| гущественно и распоряжается гораздо большими бюджетными или1 • налоговыми суммами, оно посылает и принимает послов другирс ч стран и печатает денежные знаки и т.д. И все же оно не може|т , повлиять на законодательство местного назначения, не привлекает к ответственности за превышение скорости или ограбление бензоколонки и даже не заверяет завещаний;

• конституция государства-республики, причем республиканскую форму правления в штатах менять на другую запрещено конституционным законом;

• американская Конституция не только закрепляет разделение властей в качестве необходимого условия нормально устроенного современного государства, но и снабжает это обособление продуманной и рассчитанной системой сдержек и противовесов, что явилось бесспорным изобретением создателей Конституции. К их числу следует отнести не только участников Конституционного конвента в Филадельфии 1787 г. (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и др.), но и мыслителей и политиков, принявших участие в этом процессе заочно, — Дж. Адамса, автора фундаментального труда "В защиту конституций Соединенных Штатов" (1787 г.), Т. Джефферсона, автора Декларации независимости и оригинального проекта конституционной реформы в его родном штате Виргиния, и др.;

• с введением судебного конституционного надзора американская Конституция, по некоторым определениям, стала состоять из самого ее текста, а также из тех разъяснений и толкований ее содержания, которые содержатся в решениях Верховного суда;

• для внесения изменений в содержание Конституции требуется созыв специальных конвентов в штатах и одобрение их большинством в 3/4 голосов. Эти изменения оформляются в виде поправок и уточнений, число которых к концу XX столетия составило 27;

• конституционная поддержка личных прав и свобод создает определенную напряженную атмосферу для действий правительственной власти. Однако эта сохраняющаяся напряженность между полномочиями правительственной власти и правами и свободами гражданина официально признается и определенным образом регулируется принципами и нормами Конституции федерации;

• общие цели, ради которых была учреждена Конституция, — более совершенный союз штатов, справедливость, общая оборона, всеобщее благосостояние и защита благ свободы — создали такой взаимодополняющий и взаимоподдерживающий набор политических ориентации нового федерального государства, которые способствовали успешному преодолению самых неожиданных и суровых испытаний (Гражданская война 60-х гг. XIX в., глубокая экономическая депрессия 20—30 гг. XX в.) на протяжении двух первых веков существования федерации.

Территориальное расширение федерации

и новые политические размежевания.

Возникновение лвухпартийной системы

Послереволюционное течение событий конституционно-правового характера было неравномерным и не всегда последовательным, с элементами попятного движения и нового балансирования. Наряду с принятием Билля прав 1791 г. был принят пакет законов о натурализации, о враждебных иностранцах (опасались революционного влияния иммигрантов-французов), о подстрекательстве к мятежу (наказание за преступный сговор с целью свержения правительства, а также за распространение порочащих сведений о правительстве США, Конгрессе и президенте). Некоторые положения законов противоречили предписаниям Декларации независимости и Биллю прав. В 1795 г. принимается очередная XI поправка, предусматривающая иммунитет штатов от судебных преследований со стороны других штатов или иностранцев. Все это ограничивало полномочия Союза.

После введения судебного контроля за конституционностью в связи с решением по делу Мэрбери против Мэдисона (1803 г.) настала пора уточнений и изменений Конституции с помощью судебных решений и толкований. В 1857 г. по делу Дреда Скотта суд второй раз признал неконституционным акт Конгресса, а в 1866 г. признал неконституционными действия самого президента.

В первой трети XIX в. происходит территориальное расширение Союза и в то же время раскол в группировке Дж. Вашингтона. После завоевания и конституционного закрепления независимости в стране происходит политическое размежевание двух партий — федералистов и республиканцев — по вопросу о соотношении полномочий Союза и штатов.

Федералистская партия существовала с 1787 г. Она отличалась известным политико-философским консерватизмом и аристократизмом и выступала за сильную федеральную правительственную власть. Ее руководителем и главным идеологом вплоть до гибели на дуэли в 1804 г. был А. Гамильтон.

Республиканская партия была основана Т. Джефферсоном в 1793 г., в период конфронтации с федералистами. Партия выступала в защиту прав штатов и республиканско-демократических традиций. Главную поддержку она находила у фермеров, мелких бизнесменов и жите448

Часть II. Современная история

лей небольших городов. Большую роль в оформлении и деятельности этой партии сыграли виргинцы — сам Джефферсон, затем Дж. Мэдисон, ставший президентом в 1809—1817 гг., а позднее президенты Монро и Дж. Адамс-младший. Однако в конце первой четверти века соперничество двух партий получает новые очертания.

В 1828 г. на смену республиканцам приходит Демократическая партия во главе с Э. Джексоном, первым президентом не из династии Вашингтона, а из политиков-южан (1828—1835 гг.). Фракция партии федералистов создает партию вигов. Начинают функционировать партийные конвенты, стремящиеся монополизировать процедуру выдвижения кандидатов в президенты. Получает распространение система партийного дележа различных должностей в федеральных ведомствах (система партийной ротации). В середине века в ходе обостренных дебатов о судьбе рабства происходит раскол в рядах Демократической партии. В 1854 г. партия вигов распадается (раньше, чем в Англии) и уступает место Республиканской партии, объединившейся с целью критики рабовладения.

В этот же период увеличивается число штатов, и политические размежевания начинают ощущаться в групповых ориентациях самих штатов. В 1803 г. Джефферсон за 13 млн долл. покупает у Наполеона Луизиану, простирающуюся от Мексиканского залива до канадской границы. В 1820 г. в Союз входят свободный штат Мэн и рабовладельческий штат Миссури. Законом оформляется их вхождение и принимается специальная резолюция об установлении северной границы распространения рабства западнее р. Миссури (сделка названаМис-сурийским компромиссом). В 1846—1848 гг. в ходе успешной войны с Мексикой происходит присоединение Техаса, Калифорнии, Аризоны, Нью-Мехико, Невады, Юты и части Колорадо (территория этих штатов равна площади Германии и Франции, вместе взятых).

Гражданская война северных и южных штатов и новые поправки к Конституции

В 1854 г. большинство сторонников сохранения рабства и рабовладения сумели провести в Конгрессе отмену Миссурийского компромисса, обеспечить уступки рабству в новых южных штатах (Нью-Мехико, Юта) и снять ограничения. Все это привело ко Второму миссурийскому компромиссу, согласно которому население территории само решает данный вопрос. В 1860—1861 гг. было заявлено о сецессии 13 южных штатов и о провозглашении в феврале месяце образования Конфедеративных штатов Америки. После вступления в марте 1861 г. в должность президента республиканца А. Линкольна эти штаты подняли мятеж и пытались свергнуть конституционное правительство. Так началась Гражданская

Тема 20. Конституционная история США XVIII—XIX вв. 449

война, которая длилась свыше четырех лет (с 12 апреля 1861 по 26 мая 1865 г.). Это была кровопролитная война и одновременно самое суровое испытание федеративного объединения на прочность. Сторонникам сохранения Союза пришлось прибегнуть к ряду маневров и перемен социально-политического характера, прежде чем военные успехи смогли стать закрепленными надежно и навсегда. В 1862 г. издается Закон о гомстедах (приусадебных землях), согласно которому каждому домохозяину была предоставлена возможность занять участок в 160 акров (соток) за счет неосвоенных земель Запада. Такая возможность оказалась могучим стимулом не только экономического, но и военного назначения. Она обеспечила простор для американского варианта развития современного частновладельческого хозяйствования — фермерского.

Второе серийное издание поправок. Прокламация (манифест) об отмене рабства, подписанная Президентом Линкольном, была опубликована 1 января 1863 г. Вначале речь шла только об освобождении рабов на территории взбунтовавшихся штатов, и лишь после окончания войны специальной XIII поправкой (1865 г.) рабство было отменено во всех штатах.

В 1868 г. была принята очень важная радикальная поправка — знаменитая XIV поправка, которая содержала запрет для штатов лишать гражданина жизни, свободы и собственности без соблюдения надлежащей правовой процедуры (ср. ст. 39 Великой хартии вольностей) и запрет на отказ в равной защите законов в пределах своей юрисдикции. В тексте поправки впервые появились такие юридические формулы и конструкции, как "надлежащая законная процедура", "равное покровительство закона", получившие затем широкое признание и употребление. (All persons born or naturalised in the United States and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein reside. No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws. — Art. XIV. Sect. 1.) (Все лица, рожденные или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами Соединенных Штатов и того штата, где они проживают. Ни один штат не будет издавать или применять какой-либо закон, ограничивающий привилегии и льготы граждан Соединенных Штатов; и не будет какой-либо штат лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей законной процедуры; не будет также отказывать какому-либо лицу в равной защите законов в пределах своей юрисдикции.)

Принятая в 1870 г. XV поправка запрещала дискриминацию на выборах по признаку цвета кожи, признаку подневольности и под предлогом расы.

450

Часть II Современная история

Южные штаты откликнулись на эти поправки введением ценза грамотности для избирателей, а также унизительных экзаменов для негров. Возникли и нашли защиту расистские террористические отряды (Ку-к/и/кс-клан)и практика самосудов (суды Линча). И это несмотря на введение всеобщего мужского избирательного права (1870 г.) и тайного голосования (1872 г.). Курс на создание законодательных и административных ограничений для негров и цветных привел к созданию особых кварталов проживания, особых вагонов на железной дороге и специальных парикмахерских. Эта политика сегрегации (обособления) и дискриминации получила название джимкроуизма (по имени сенатора Джима Кроу). Преследовались даже смешанные браки: нарушители подвергались уголовному наказанию. К этой политике дискриминации присоединился Верховный суд, который решениями 1883 и 1893 гг. признал неконституционным Закон о гражданских правах 1875 г., который основывался на трех поправках в пользу гражданского равноправия, принятых после Гражданской войны.

Сто лет спустя в одном из решений 1968 г. Верховный суд признал, что содержащиеся в XIII поправке "обещания нация не смогла сдержать". И действительно, рабское зависимое положение оказалось удивительно разноликим, здесь и практика пеонажа (система долгового рабства), и принудительный труд в качестве "кули" (перевозчика) в районах с китайским населением, и принудительное привлечение к труду тюремных заключенных Самым основательным и результативным курсом в обеспечении гражданских прав и свобод оказался курс на отмену дискриминационного законодательства штатов середины XX в., поддержанный серией решений Верховного суда под председательством Э. Уоррена.

Реформа гражданской службы. Закон Пэнллтона от 16 января 1883 г.

Под гражданской службой в Соединенных Штатах обычно подразумеваются все наемные служащие аппарата правительственной власти, за исключением избранных официальных лиц (конгрессмены), судей и армейских офицеров и солдат. Бюрократия — иное название для гражданских служащих. В отличие от Англии организация и функционирование гражданской службы в США переживали серьезные трудности и испытывали на себе вредные воздействия доминирования практики партийного "дележа добычи" — должностей в аппарате федеральной службы. Как и в других странах, прирост численного состава служащих всегда обгоняет естественный прирост населения. После долгих общественных дискуссий и парламентских проволочек в 1883 г. принимается Закон об усовершенствовании и регулировании гражданской службы Соединенных Штатов, известный также под названием Закона Пэндлтона.

Тема 20 Конституционная история США XVIII—XIX вв 451

Закон содержал следующие положения:

1. Исполнение правил данного закона —долг всех чиновников США. Они должны содействовать всеми подходящими способами их претворению в жизнь.

2. Для хорошего ведения дел предусматривается:

• конкурсные экзамены для проверки пригодности претендентов на имеющиеся должностные посты государственной службы, а также на те посты, которые будут учреждены в дальнейшем. Экзамены должны носить практический характер (выявлять способности к данной службе);

• все посты, должности и служебные места с учетом их категорий должны замещаться путем отбора на них лиц, получающих наилучшую оценку на конкурсных экзаменах;

• окончательному утверждению назначения на пост или найма должен предшествовать испытательный срок;

• ни одно лицо, находящееся на службе, не вправе использовать официальные полномочия или влияние для принуждения к каким-либо политическим действиям лиц или учреждений,

• ни одно лицо, регулярно и чрезмерно потребляющее спиртные напитки, не может назначаться на какой-либо пост, должность и служебное место, о которых идет речь в настоящем Законе, или удерживаться на них;

• если двое или более членов одной семьи в настоящее время занимают какие-либо должности определенной ступени, подпадающие под действие настоящего Закона, то ни одно новое лицо из этой семьи не может быть назначено на какую-либо должность такой же ступени;

• никакие рекомендации в отношении претендента со стороны сенатора или члена палаты представителей не должны учитываться экзаменатором, за исключением сведений о характере претендента и месте, его жительства;

• ни один сенатор, член палаты, ни один чиновник государственной службы, офицер армии и флота, служитель юстиции не имеет права прямо или косвенно собирать или быть причисленным к сбору каких-либо платежей, взносов и вкладов на политические цели с любого чиновника, служащего или работника по найму.

Контрольные вопросы

Когда в США появилась первая Конституция? Какая аргументация в пользу независимого существования содержалась в Декларации независимости США?

452

Часть II Современная история

В чем заключается своеобразие американской Конституции?

Почему потребовались такие многочисленные поправки сразу после принятия Конституции?

Чем памятно дело "Мэрбери против Мэдисона" (1803 г.)?

Что нового привнесли поправки к Конституции, принятые после Гражданской войны7

Какие партии сменили федералистов и республиканцев периода выработки Конституции?

В чем своеобразие американской гражданской службы?

Литература

США: Конституционные и законодательные акты. М., 1993. — I Закон Пэндлтона // Хрестоматия по новой истории. 1870—1914. | М., 1989. С. 171—173. —Токвилъ А. О демократии в Америке. М., 1897 (новейший перевод —1992). —Вильсон В. Государственный! строй Соединенных Штатов / Пер. с 20-го изд. с предисл. ММ. Ковалевского. СПб., 1909. — Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985. — Маршалл Дж. Решение по делу "Мэрбери против Мэдисона"// Антология мировой правовой мысли: В 5 т. Т. 3. М, 1999. С. 405—406.