§5. избирательные комиссии в российской федерации

 §5. избирательные комиссии в российской федерации

 В соответствии со ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях к основным принципам проведения в Российской Федерации выборов относится то, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии, работающие открыто и гласно. При этом законодателем было специально отмечено, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается. Этим положением подчеркивается особая роль избирательных комиссий в обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

 В систему избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, входят: Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России), избирательные комиссии субъектов РФ (ИКС РФ), избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО), окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) комиссии, участковые комиссии. Избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу и Президента РФ. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ. Таким образом, при проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ.

 Понятие "статус" определяет правовое положение избирательных комиссий как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов. Статус комиссий по отношению к государству определяет их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования государственных органов. Система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и ИКС РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, предусмотренной федеральными законами и законами субъектов РФ *(40). Избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон обеспечивает самостоятельность комиссий путем установления круга их полномочий и порядка их формирования. В частности, решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны не только для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений и органов местного самоуправления, но и для кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, должностных лиц, избирателей. Установленный Федеральным законом порядок финансирования деятельности ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, территориальных комиссий, действующих на постоянной основе, делает их не зависимыми в финансовом отношении от органов исполнительной власти и должностных лиц. Расходы комиссий по подготовке и проведению выборов, обеспечению их полномочий производятся за счет средств соответствующего бюджета федерального, регионального или местного.

 На практике при проведении выборов независимость (самостоятельность) избирательных комиссий не только не исключает, но и предполагает их тесное взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления, государственными предприятиями, учреждениями и организациями с государственным участием при решении таких вопросов, как регистрация (учет) избирателей, выделение необходимых помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, бесплатного эфирного времени и т.д. Обязанность указанных органов и их должностных лиц оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий закреплена в федеральных законах.

 Так, государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе осуществляющие телерадиовещание, и (или) редакции периодических печатных изданий, а также их должностные лица обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования немедленно. Данная норма имеет особое практическое значение, поскольку комиссиям в период избирательных кампаний приходится в сжатые сроки решать большое количество вопросов, связанных с обеспечением и защитой избирательных прав граждан (проверкой достоверности предоставленной им информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках; а также сведений, содержащихся в финансовых отчетах кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, и др.) *(41).

 Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав, осуществляют подготовку и проведение выборов в Российской Федерации. Эти полномочия органично вытекают из конституционной нормы о том, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 72), к которым относятся и права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32). Для защиты избирательных прав граждан комиссиями используются, в частности, такие механизмы, как рассмотрение обращений, поступивших к ним в ходе избирательной кампании, о нарушении закона, проведение проверок по этим обращениям, мониторинг агитационной деятельности, контроль за финансированием избирательных кампаний, отмена неправомерных решений нижестоящих комиссий, привлечение правоохранительных органов к пресечению противоправной деятельности участников избирательного процесса, участие в приведении региональных законов в соответствие с федеральным законодательством.

 Работа по обращениям о нарушении закона представляет собой одну из важнейших сторон деятельности комиссий по обеспечению и защите избирательных прав граждан РФ. Комиссии правомочны рассматривать обращения о нарушении не любых законов, а только тех из них, которые регулируют указанные права граждан. Каждая комиссия правомочна рассматривать обращения о нарушении законов на тех территориях, на которые распространяется ее юрисдикция. Кроме того, если комиссия не участвует в организации и проведении выборов в соответствии с законом, она не вправе самостоятельно рассматривать указанные обращения. Как правило, они должны быть рассмотрены той комиссией, которая непосредственно наделена законом правом по контролю за соблюдением соответствующего закона, в том числе вправе принять меры реагирования: составить протокол об административном правонарушении, вынести кандидату предупреждение. Вышестоящая комиссия вправе направить обращение для рассмотрения в нижестоящую комиссию, в случае если в компетенции последней находится рассмотрение соответствующего обращения. Если комиссия неправомочна его рассматривать, она обязана направить его в комиссию, иные органы, компетентные рассмотреть обращение, сообщив об этом его автору.

 Обращения о нарушении закона следует отличать от жалоб на решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц. Первые касаются нарушений, совершенных всеми субъектами избирательного процесса, физическими и юридическими лицами (кроме комиссий и их должностных лиц); вторые могут быть поданы в вышестоящие комиссии, в ЦИК России, в ИКС РФ, и только на решения и действия (бездействие) комиссий, их должностных лиц. Если автор обращения не удовлетворен ходом или результатами рассмотрения его обращения о нарушении закона комиссией, компетентной рассматривать такое обращение, он вправе обжаловать решение, действия (бездействие) этой комиссии в вышестоящую комиссию или в суд. Федеральным законом установлена обязанность правоохранительных и иных органов оперативно принимать меры по пресечению нарушений законов о выборах в случае обращения к ним соответствующих комиссий. Такая обязанность этих органов призвана обеспечить активную и целенаправленную защиту нарушенных в ходе проведения выборов избирательных прав граждан РФ.

 Предусмотрена обязательность решений вышестоящей избирательной комиссии для нижестоящих комиссий. Федеральный законодатель наделил вышестоящую избирательную комиссию правом отменять решение нижестоящей комиссии, если оно противоречит соответствующему закону либо принято с превышением полномочий. При этом вышестоящая комиссия вправе принять собственное решение по существу вопроса, а также вправе направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено *(42).

 На избирательные комиссии возложена обязанность по информированию избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

 Особое место в системе избирательных комиссий занимает Центральная избирательная комиссия РФ. Она является комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, т.е. комиссией, на которую федеральным законом возложено руководство деятельностью всех комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов. Реализуя положения федерального законодательства о выборах, ЦИК России осуществляет правоприменительную и нормотворческую деятельность. Федеральное избирательное законодательство наделяет ЦИК России широкими полномочиями по контролю за соблюдением законодательства при подготовке и проведении федеральных выборов, обеспечению единообразного применения федеральных законов всеми участниками избирательного процесса. В соответствии с предписаниями федеральных законов о выборах ЦИК России:

 а) осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

 б) организует разработку нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство этого технологического оборудования при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации;

 в) обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

 г) осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, референдумов, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования "Интернет";

 д) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

 е) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям;

 ж) осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;

 з) заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации;

 и) устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

 к) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

 л) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях и иными федеральными законами.

 Федеральные законы о выборах также предписывают ЦИК России принимать ряд инструктивных документов в рамках взаимодействия с иными государственными органами. К ним относятся, в частности: инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов; нормативные акты, регулирующие порядок финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти; порядок передачи документов в архив. Нормативные и иные акты ЦИК России обязательны для соответствующих участников избирательного процесса. К решениям ненормативного характера относятся акты, связанные с выполнением предписаний федерального избирательного законодательства о совершении тех или иных избирательных процедур и избирательных действий.

 Государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума ЦИК России осуществляет совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов РФ, органами их исполнительной власти и органами местного самоуправления.

 ЦИК России наделена полномочиями, позволяющими ей активно участвовать в решении вопросов, связанных не только с проведением выборов, но и с дальнейшим совершенствованием избирательной системы. Наиболее важное из них контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ. Эти контрольные функции Комиссия осуществляет по нескольким направлениям. Прежде всего она постоянно отслеживает состояние законодательства субъектов РФ о выборах, при этом, используя свои полномочия, в соответствии с которыми она вправе давать заключения о соответствии законов субъектов РФ федеральному закону. Контрольную деятельность по соблюдению конституционных прав граждан ЦИК России осуществляет в соответствии с положениями своего Регламента, обеспечивая единообразное применение федерального законодательства о выборах, осуществляет контрольные проверки деятельности избирательных комиссий, заслушивает сообщения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанные с оказанием комиссиям содействия в реализации их полномочий. При этом по решению Комиссии к изучению данных вопросов могут привлекаться помимо членов ЦИК России, работников ее аппарата представители избирательных комиссий субъектов РФ, ученые и специалисты в области избирательного права. В целях контроля за соблюдением избирательных прав граждан, а также для обобщения практики проведения региональных выборов ЦИК России может запрашивать от избирательных комиссий субъектов РФ необходимую информацию о ходе выборов в них *(43).

 ЦИК России разрабатывает стандарты технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, и требования к его эксплуатации, утверждает указанные нормативы и контролирует их соблюдение *(44). ЦИК России обеспечила реализацию двух федеральных целевых программ, а именно: 1) по развитию ГАС "Выборы", что дает возможность использовать не только традиционные процедуры в процессе обработки избирательной информации, но и новые прогрессивные избирательные технологии, основанные на возможностях этой автоматизированной системы; 2) по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов. В настоящее время ЦИК России в рамках установленных Федеральным законом "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" полномочий осуществляет меры по использованию, эксплуатации и развитию ГАС "Выборы".

 В рамках реализации Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации (1995-1999 гг.) были созданы Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК России и его региональные структуры, осуществляющие на регулярной основе учебу членов избирательных комиссий, а также других участников избирательного процесса. Для организаторов выборов подготовлены и изданы программы обучения и переподготовки, комплексные методические сборники, созданы специальные учебные видеофильмы, другие наглядные пособия. ЦИК России в пределах ассигнований, предусмотренных ей законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в соответствии с законодательством РФ определяет размер и устанавливает порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности: Федерального центра информатизации при ЦИК России (ст. 9 Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"); Российского центра обучения избирательным технологиям при ЦИК России (распоряжение Президента РФ от 1 ноября 1994 г. N 558-рп *(45)).

 Обеспечение единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов обеспечивается путем издания нормативных актов. Правовая, методическая и организационно-техническая помощь избирательным комиссиям оказывается в форме издания методических рекомендаций, разъяснений по отдельным вопросам применения законодательства.

 Меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, распределение средств, выделенных ЦИК России из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, деятельности избирательных комиссий и осуществления их полномочий, контроль за целевым использованием указанных средств, а также соблюдением требований федерального законодательства при финансировании избирательных кампаний кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков также осуществляются ЦИК России в соответствии с положениями, установленными в федеральном законе.

 ЦИК России развивает международные контакты с центральными избирательными органами других стран *(46), входит в Ассоциацию организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ), объединяющую государственные избирательные органы, ответственные за подготовку и проведение выборов в странах названного региона. АОВЦВЕ является одной из международных организаций, проводящих большую работу по выработке международных избирательных стандартов, проведению международного наблюдения на выборах. Ассоциации предоставлен консультативный статус в Совете Европы. ЦИК России имеет свой официальный печатный орган журнал "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации", в котором официально публикует свои нормативные акты. Указанный журнал также предназначен для публикации федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных материалов по вопросам избирательного права и избирательного процесса.

 Срок полномочий ЦИК России составляет четыре года. Состоит она из 15 членов. Пять членов ЦИК России назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Государственной Думы. Пять членов назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными органами государственной власти субъектов РФ и их высшими должностными лицами, пять членов Президентом РФ.

 Ранее, до января 2007 г., все члены ЦИК России с правом решающего голоса должны были иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Однако Федеральным законом "О внесении изменения в статью 21 Федерального закона об основных гарантиях" были внесены изменения, согласно которым члены ЦИК России должны иметь высшее профессиональное образование.

 Члены ЦИК России организуют свою работу по конкретным направлениям, определенным Регламентом, несут ответственность за результаты работы по этим направлениям. Следует подчеркнуть, что федеральный законодатель определил Регламент ЦИК России в качестве нормативного акта, детально регулирующего порядок деятельности Комиссии как коллегиального органа. В соответствии с Регламентом организацию работы осуществляет Председатель Комиссии, а именно: созывает и ведет ее заседания, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата ЦИК, дает поручения членам Комиссии, представляет ее в отношениях с государственными органами, должностными лицами, международными организациями, общественными объединениями, является распределителем финансовых средств, обладает рядом других полномочий.

 ЦИК России правомочен приступить к работе, если его состав сформирован не менее чем на 2/3 от общего числа членов Комиссии. На первое заседание Комиссия собирается не позднее чем на 15-й день после вынесения последнего по времени решения федеральных органов государственной власти о назначении членов ЦИК России, но не ранее истечения срока полномочий Комиссии прежнего состава. Заседание ЦИК России является правомочным, если на нем присутствует не менее 10 членов с правом решающего голоса. Первое заседание Комиссии в соответствии с Регламентом открывает и ведет до избрания Председателя старейший по возрасту из присутствующих член Комиссии с правом решающего голоса. Члены ЦИК России на первом заседании из своего состава тайным голосованием избирают Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК России *(47).

 Избирательная комиссия субъекта РФ. Статус ИКС РФ аналогичен статусу ЦИК России как государственного органа, действующего на постоянной основе, а также как коллегиального органа и юридического лица, за исключением положения о том, что ЦИК России является федеральным государственным органом, тогда как ИКС РФ является государственным органом субъекта РФ. Документами, регулирующими статус указанных ИКС РФ, помимо федерального закона являются конституции (уставы), законы субъектов РФ. В большинстве регионов приняты специальные законы об избирательных комиссиях субъектов РФ. Особенность статуса ИКС РФ состоит в том, что они являются не только комиссиями, организующими выборы органов государственной власти субъектов РФ, но и комиссиями, которые в соответствии с федеральными законами о выборах принимают участие в подготовке и проведении федеральных выборов. Закрепленная в законе подсистема избирательных комиссий государственных органов позволяет эффективно решать вопросы обеспечения единого конституционно-правового пространства в сфере осуществления избирательных прав граждан РФ *(48).

 Срок полномочий ИКС РФ составляет четыре года. Данный срок позволяет надлежащим образом организовать подготовку и проведение как федеральных, так и региональных выборов, обеспечивает стабильность избирательной системы Российской Федерации. Количественный состав ИКС РФ не может быть менее 10 и более 14 членов с правом решающего голоса. Конкретное количество ее членов устанавливается субъектом РФ самостоятельно в конституции (уставе), законе субъекта РФ, ИКС РФ формируется следующим образом: половина членов назначается законодательным органом, другая половина высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Члены ИКС РФ с правом решающего голоса назначаются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти субъекта РФ, иных общественных объединений, а также предложений представительных органов местного самоуправления, ИКС РФ предыдущего состава, ЦИК России.

 При этом предусмотрено, что не менее половины членов И КС РФ должны быть назначены по поступившим предложениям политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в ГД ФС РФ, законодательном органе государственной власти субъекта РФ. Норма, устанавливающая право ЦИК России принимать непосредственное участие в формировании ИКС РФ, новая и начала практически применяться с 2003 г. При этом, в случае если ЦИК России внес предложения в законодательный орган государственной власти субъекта РФ, как минимум одна из предложенных кандидатур должна быть учтена этим органом в обязательном порядке. Аналогично высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ обязан назначить не менее одного члена ИКС РФ на основе поступивших предложений ЦИК России.

 ИКС РФ формируются для подготовки и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, в случаях, установленных законами, могут принимать участие в организации выборов в органы местного самоуправления. На этой основе федеральным законом установлены общие полномочия избирательной комиссии, осуществляемые входе избирательной кампании, а также в период между выборами: контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ; обеспечение на территории субъекта РФ реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, изданием необходимой печатной продукции и т.д. По поручению ЦИК России, оформляемому в виде решения, ИКС РФ организуют разработку и утверждают нормативы технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, а также организуют размещение заказа на производство типового технологического оборудования; на своей территории контролируют соблюдение указанных нормативов *(49).

 ИКС РФ оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям, что выражается в разработке и утверждении методических рекомендаций, инструкций. ИКС РФ вправе рассматривать жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, а также избирательных комиссий муниципальных образований. ИКС РФ вправе иметь свой официальный печатный орган. Целесообразность его учреждения определяется наличием, условиями выпуска и распространения СМИ, в которых официально публикуются нормативные правовые акты органов государственной власти и других государственных органов, количеством актов, требующих официального опубликования, динамикой интереса населения к специализированным изданиям о выборах, финансовыми ресурсами избирательной комиссии.

 В аппарат каждой ИКС РФ в качестве структурного подразделения входит информационный центр, функции которого техническое и информационное обеспечение деятельности комиссии, автоматизация информационных процессов, реализуемых в ходе подготовки и проведения выборов на территории субъекта РФ, эксплуатация и развитие части ГАС "Выборы", функционирующей на данной территории.

 Так, ИКС РФ:

 а) осуществляет на территории субъекта РФ контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

 б) организует размещение заказа на производство технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, в том числе по поручению Центральной избирательной комиссии РФ при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума РФ; осуществляет на территории субъекта РФ контроль за соблюдением нормативов технологического оборудования для участковых комиссий;

 в) обеспечивает на территории субъекта РФ реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

 г) осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

 д) осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ, распределяет выделенные из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

 е) утверждает перечень территориальных комиссий;

 ж) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

 з) заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума;

 и) по поручению Центральной избирательной комиссии РФ устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

 к) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

 л) участвует в организации государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и в осуществлении этой регистрации (учета), в формировании и ведении регистра избирателей, участников референдума;

 л) участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан о результатах этих проверок;

 м) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях и иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ.

 Избирательная комиссия муниципального образования (ИКМО) создается для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, т.е. выборов депутатов представительного органа, а в случае, предусмотренном уставом муниципального образования, и главы муниципального образования. Создание ИКМО должно быть предусмотрено в законе субъекта РФ, либо в уставе муниципального образования, либо и в том, и другом акте. При проведении выборов в органы местного самоуправления ИКМО всегда является организующей и вышестоящей по отношению к иным избирательным комиссиям, участвующим в проведении данных выборов (окружным, участковым), а также территориальным, если на последние возложены полномочия по участию в муниципальных выборах, например на территории города, разделенного на городские районы или иные административно-территориальные единицы.

 ИКМО входит в систему органов местного самоуправления. Конкретное место комиссии в этой системе и виды ИКМО зависят от организации местного самоуправления в данном субъекте РФ. ИКМО могут формироваться в городах, районах, сельских населенных пунктах. При наличии возможности финансирования деятельности ИКМО из бюджета субъекта РФ и (или) бюджета муниципального образования избирательная комиссия может получить статус юридического лица *(50).

 Избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, является избирательной комиссией муниципального образования.

 Полномочия ИКМО по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть установлен законом субъекта РФ. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия ИКМО могут быть возложены на одну из них.

 Срок полномочий ИКМО составляет четыре года. В случае если он истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципального образования.

 Полномочия ИКМО могут быть прекращены досрочно законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования. Днем такого досрочного прекращения полномочий является день вступления в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования.

 Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве 5-11 членов с правом решающего голоса.

 Представительный орган муниципального образования обязан назначить не менее 1/2 от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

 а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в ГД ФС РФ;

 б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

 в) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

 Избирательная комиссия муниципального образования:

 а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

 б) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

 в) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения пред выборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

 г) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов;

 д) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

 е) осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта РФ средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

 ж) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

 з) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;

 и) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

 к) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

 При проведении выборов окружные избирательные комиссии создаются на разных уровнях и могут занимать в системе избирательных комиссий и взаимоотношениях с другими избирательными комиссиями различное положение. Так, при выборах депутатов Государственной Думы окружные комиссии являются вышестоящими по отношению к территориальным и одновременно нижестоящими по отношению к избирательной комиссии субъекта РФ (за исключением случая, когда полномочия окружной избирательной комиссии возложены на избирательную комиссию субъекта РФ). При выборах депутатов представительных органов власти местного самоуправления окружные комиссии являются нижестоящими по отношению к избирательной комиссии муниципального образования и одновременно вышестоящими по отношению к участковым комиссиям. Вместе с тем полномочия окружной избирательной комиссии могут быть возложены на участковые комиссии. Окружные избирательные комиссии обычно формируются при проведении выборов в законодательные органы государственной власти или представительные органы местного самоуправления, когда депутаты избираются каждый от части соответствующей территории соответственно по одноили многомандатному избирательному округу.

 Полномочия окружных комиссий могут возлагаться на другие избирательные комиссии, если территория округа совпадает с подведомственной этой комиссии территорией или составляет часть последней. В этом случае решение о возложении полномочий принимает организующая выборы комиссия. Так, при выборах депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам ЦИК России вправе принять решение о возложении полномочий окружной комиссии на избирательную комиссию субъекта РФ, если на его территории образуется один избирательный округ; законодательного органа государственной власти субъекта РФ на территориальную избирательную комиссию; представительного органа местного самоуправления в сельском населенном пункте на участковую избирательную комиссию.

 Срок полномочий окружных комиссий равен сроку полномочий избираемого органа и истекает в день официального опубликования решения о назначении новых выборов. Число членов окружных избирательных комиссий устанавливается законом, регулирующим проведение выборов в тот или иной орган. Так, число членов окружных избирательных комиссий по выборам депутатов ГД ФС РФ составляет 8-14 человек.

 Порядок формирования окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы с 2002 г. изменен. Теперь они формируются не законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а их избирательной комиссией, что свидетельствует о повышении роли и ответственности этих комиссий при проведении федеральных избирательных кампаний, а по выборам в органы государственной власти субъекта РФ или в органы местного самоуправления вышестоящими комиссиями: ИКС РФ, ИКМО или территориальными избирательными комиссиями. Вышестоящей избирательной комиссией по отношению к окружной избирательной комиссии на выборах в органы государственной власти субъекта РФ является избирательная комиссия соответствующего субъекта, а органов местного самоуправления избирательная комиссия соответствующего муниципального образования. Компетенция окружных комиссий весьма специфична. Кроме общих для всех комиссий полномочий окружные комиссии регистрируют кандидатов, выполняя большой объем работы по приему и проверке представленных кандидатами документов, собранных в поддержку их выдвижения подписей избирателей, контролю за проведением агитации на территории избирательного округа, законным расходованием средств избирательного фонда кандидата и т.д. Окружная комиссия утверждает текст избирательного бюллетеня, определяет результаты выборов по избирательному округу и публикует их в средствах массовой информации. Окружная избирательная комиссия наделена правом принимать решения об аннулировании регистрации кандидата и правом обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата.

 Окружная избирательная комиссия по выборам в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления формируется вышестоящей комиссией на основе предложений, указанных в п. 1 и 2 ст. 22 Федерального закона об основных гарантиях, а также предложений представительных органов муниципальных образований, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

 Окружная избирательная комиссия:

 а) осуществляет на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ;

 б) взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в избирательном округе;

 в) осуществляет регистрацию кандидатов;

 г) утверждает текст бюллетеня в избирательном округе;

 д) осуществляет на территории избирательного округа меры по обеспечению единого порядка голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов;

 е) определяет результаты выборов по избирательному округу;

 ж) публикует (обнародует) в соответствующих средствах массовой информации результаты выборов по избирательному округу;

 з) оказывает правовую, организационно-техническую помощь ниже стоящим комиссиям;

 и) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

 к) осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.

 Территориальные избирательные комиссии отнесены к государственным органам субъекта РФ. Признаками, позволяющими считать их таковыми, являются:

 1) порядок формирования (формируются государственным органом избирательной комиссией субъекта РФ);

 2) определенная законом компетенция (соответствующие статьи федеральных и региональных законов о полномочиях комиссий);

 3) определенные полномочия в отношении органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, других участников избирательного процесса (решения территориальных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения, причем нарушение этой обязанности влечет возможность применения административной ответственности); 4) определенное место в иерархии системы избирательных комиссий (нижестоящая по отношению к избирательной комиссии субъекта РФ, вышестоящая по отношению, например, к участковым избирательным комиссиям); 5) возможность финансирования деятельности комиссий за счет средств бюджета субъекта РФ *(51).

 Конкретное место территориальных комиссий в системе государственных органов субъекта РФ определяется федеральным избирательным законодательством, соответствующим законом субъекта РФ. При этом законодатель исходит из того, что территориальные избирательные комиссии не являются органами государственной власти, а относятся к так называемым иным государственным органам специальной компетенции, постоянно действующим на соответствующей части территории субъекта РФ. Постоянная основа деятельности территориальной комиссии означает непрерывный период ее работы с момента первого заседания комиссии до истечения установленного законом срока полномочий (первого заседания комиссии нового состава). Территориальные комиссии создаются не для проведения конкретных выборов, как ранее, а для организации любых выборов, проводимых на соответствующей территории в течение срока их полномочий. Признак постоянной основы деятельности присутствует у территориальной комиссии вне зависимости от того, наделена комиссия правами юридического лица или нет. В случае наделения территориальной избирательной комиссии правами юридического лица необходимо обеспечить финансирование работы на штатной основе минимум одной единицы (председателя комиссии) с созданием одновременно необходимых условий для работы. Соответствующая норма должна содержаться в законе субъекта РФ и может распространяться либо на все территориальные комиссии, либо на некоторые из них. В настоящее время пока незначительная часть территориальных комиссий пользуется правами юридического лица.

 Чтобы избежать дублирования в деятельности комиссий, сформированных на одной и той же территории, законодатель предусмотрел возможность взаимного возложения полномочий. Предусмотрено, что полномочия территориальной комиссии могут быть возложены на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования, при этом учтена и обратная ситуация. В первом случае решение принимается избирательной комиссией субъекта РФ по согласованию с представительным органом местного самоуправления, т.е. в этом случае территориальная комиссия не образуется, но возложение ее полномочий на ИКМО возможно лишь в случае формирования ИКМО по правилам, установленным новым федеральным избирательным законодательством, т.е. после 26 июня 2002 г. ИКМО, так же как и территориальная комиссия, должна действовать на постоянной основе. В ряде субъектов РФ, в частности в Алтайском крае, Владимирской, Костромской, Ульяновской областях, созданы более 160 ИКМО, на которые возложены полномочия территориальных комиссий.

 Конкретное число членов каждой территориальной комиссии определяется избирательной комиссией субъекта РФ и зависит от числа избирателей, зарегистрированных на данной территории, а также местных особенностей, например наличия отдаленных или труднодоступных местностей. Чаще всего число членов территориальной комиссии составляет до 9 человек. Предусматривается возможность образования нескольких территориальных комиссий на одной территории с большим количеством избирателей. Решение принимается ИКС РФ по согласованию с ЦИК России, которая по этому вопросу принимает соответствующее решение. Несколько территориальных комиссий обычно образуется в крупных городах административных центрах республик, краев, областей, а также в городах с достаточно большим количеством избирателей.

 Практика показывает, что число избирателей на одну территориальную комиссию в таких случаях может составлять в среднем 200 тыс. человек. При вынесении соответствующего решения могут приниматься во внимание и другие обстоятельства, например административно-территориальное деление, плотность населения, особенности географического положения территории и проч. Кроме того, именно на базе территориальных комиссий существует низовая сеть ГАС "Выборы": каждая территориальная комиссия оснащена соответствующим комплексом средств автоматизации, используемым при проведении выборов. Поэтому при согласовании решений об образовании новых территориальных комиссий в крупных населенных пунктах ЦИК России учитывает возможность технического обеспечения их работы *(52).

 Помимо образования территориальных комиссий на соответствующих территориях предусмотрены особые случаи создания специализированных территориальных комиссий без их привязки к определенной территории. Одна или несколько территориальных комиссий создаются для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на судах и полярных станциях, и эти комиссии создаются по решению ИКС РФ. И ЦИК России в случаях, предусмотренных, например, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", вправе сформировать одну или несколько территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий за пределами территории Российской Федерации. В данном случае территориальные комиссии будут нижестоящими по отношению к сформировавшей их комиссии, и протоколы об итогах голосования на "зарубежных" избирательных участках будут поступать от этих специализированных комиссий непосредственно в ЦИК России. Помимо полномочий, общих для всех избирательных комиссий и отличающихся только масштабами территории, на которой они применяются, территориальная комиссия отвечает за соблюдение нормативов технологического оборудования комиссий на своей территории. К полномочиям территориальной комиссии относится, например, такие новые обязанности, как формирование участковых комиссий, назначение их председателей *(53).

 Участковые избирательные комиссии являются особым видом комиссий и обладают рядом признаков, присущих только им. Так, участковые комиссии занимают "низовое" место, составляя организационный фундамент системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Они образуются только для проведения конкретных выборов. Целевое назначение этих комиссий обеспечение решающего момента избирательной кампании, т.е. голосования и подсчета голосов. Участковые комиссии действуют только на непостоянной (временной) основе и имеют самый короткий по сравнению с другими комиссиями срок полномочий, который начинается с установленного законом момента их формирования (например, участковые комиссии по выборам депутатов Государственной Думы должны быть сформированы не позднее чем за 28 дней до дня голосования) и заканчивается через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, которое должно осуществиться не позже трех недель со дня голосования.

 Следует отметить, что на практике официальная публикация результатов бывает гораздо быстрее, поэтому и сроки полномочий комиссий обычно короче максимально допустимых. Однако в случае обжалования или опротестования итогов голосования, связанного с нарушениями, допущенными участковой комиссией при организации голосования или подсчета голосов, ее полномочия сохраняются до вынесения окончательного решения по жалобе. Число членов участковой комиссии зависит от числа избирателей, зарегистрированных на данном избирательном участке, и должно быть достаточным для того, чтобы обеспечить надлежащую организацию голосования и выдачу бюллетеней в помещении для голосования, обеспечение учета заявлений и голосования вне помещения. Число членов комиссии с правом решающего голоса устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ о конкретных выборах и, как правило, составляет от 5 до 15 человек.

 Вышестоящими комиссиями, формирующими состав участковых комиссий, могут быть в зависимости от вида проводимых выборов: территориальные комиссии, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и в представительные органы местного самоуправления. Участковые комиссии ближе всего стоят к избирателям, и главными направлениями их деятельности являются информирование избирателей, работа со списками избирателей, подготовка и проведение голосования и подсчета голосов *(54).

 Общие условия формирования всех избирательных комиссий, за исключением ЦИК России, следующие:

 1) они формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, а также (за исключением ИКС РФ) в представительном органе местного самоуправления (при этом в качестве избирательного объединения может быть и общественное объединение) *(55);

 2) вышеперечисленным политическим партиям, избирательным блокам, избирательным объединениям отдается приоритет и квота не менее чем в 1/2 от общего числа членов соответствующих комиссий;

 3) в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя по предложениям от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока;

 4) государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа членов избирательной комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации;

 5) орган, назначающий в состав комиссии гражданина РФ, выдвинутого в соответствии с требованиями, установленными рамочным Федеральным законом, обязан получить письменное согласие указанного гражданина на вхождение в состав этой комиссии;

 6) если уполномоченные на то законом органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава ИКС РФ назначается ЦИК России, ИКМО ИКС РФ, иной комиссии вышестоящей комиссией с соблюдением установленных законом требований.