Глава 3. избирательный процесс. понятие и структура избирательного процесса

Глава 3. избирательный процесс. понятие и структура избирательного процесса

Д.ю.н., проф. С.Князев

к.ю.н., доц. А.Яшин

Отличительной чертой механизма правового обеспечения выборов является объединение усилий материальных и процессуальных норм в регулировании избирательных отношений. Причем избирательный процесс получил такое отражение в законодательстве и такое признание в сфере практической реализации электоральных прав российских граждан, которое со всей очевидностью обусловливает его несомненную значимость в регуляции правового режима избирательных кампаний различного вида и уровня. И хотя, как справедливо отмечают Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко, термин "избирательный процесс" не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства, нельзя не признать, что без образующих избирательный процесс действий и процедур полнота юридической картины организации и проведения выборов была бы просто немыслимой.

К сожалению, действующее избирательное законодательство преимущественно обходит стороной определение понятия избирательного процесса. В случаях же редких исключений содержащиеся в правовых нормах дефиниции ориентированы на естественный характер взаимосвязи избирательного процесса с порядком организации и проведения выборов. Так, Избирательный кодекс Свердловской области (ст. 2 п. 20) устанавливает, что избирательный процесс это регламентированная законодательством Российской Федерации и Свердловской области последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов.

Более подробно юридические аспекты избирательного процесса оговаривает Избирательный кодекс Амурской области, согласно ст. 9 которого избирательный процесс включает в себя:

1) назначение выборов;

2) формирование избирательных комиссий;

3) предоставление сведений об избирателях, составление и уточнение списков избирателей;

4) образование избирательных округов и избирательных участков;

5) выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов), избирательных инициатив;

6) проведение предвыборной агитации и финансирование ее мероприятий;

7) проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов;

8) регистрация избранных депутатов, выборных должностных лиц, опубликование итогов голосования и результатов выборов.

При этом специально подчеркивается, что соблюдение данных стадий избирательного процесса является обязательным для всех участников выборов.

Таким образом, и в теории, и в законодательстве, и в практике проведения электоральных кампаний избирательный процесс недвусмысленно связывается с порядком организации и проведения выборов, что не вызывает принципиальных возражений. Вместе с тем, представляется предпочтительным определять избирательный процесс не через деятельность компетентных субъектов, а как систему организационно взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. В этом случае избирательный процесс выступает в качестве естественного необходимого условия осуществления участниками избирательных кампаний принадлежащих им электоральных правомочий и обеспечивает соответствие процедурных аспектов организации и проведения выборов целям и задачам демократического и справедливого формирования представительных основ народовластия.

С.С. Алексеев отмечает, что для правового регулирования характерно осуществление его в плоскостях не только статического, но и динамического опосредования общественных отношений. Последнее же проявляется "в воздействии права на общественные отношения путем оформления их движения (динамики)". Соответственно избирательный процесс являет собой упорядоченную систему отношений, отражающих определенную последовательность их развития в рамках избирательной кампании, обеспечивающих динамику электоральных прав российских граждан, складывающихся на основе реализации юридических процедур, закрепленных в законодательстве о выборах.

Определение избирательного процесса через систему отношений, опосредующих динамику электоральных кампаний, не только отвечает интересам комплексного и всестороннего охвата этого многомерного по своему содержанию политико-правового явления, но и позволяет более четко определить его соотношение с избирательными процедурами и формами. Если исходить из общепринятого представления о том, что "под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата", то избирательная процессуальная форма представляет собой юридическую конструкцию образующих избирательный процесс отношений, состоящую из предусмотренных законодательством о выборах избирательных процедур. Иными словами процессуальная форма, как юридическая конструкция организации и проведения выборов, состоящая из совокупности избирательных процедур, закрепляющих определенный порядок осуществления различных электоральных действий, обусловливает существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности динамику избирательной кампании. Поэтому и процессуальная форма, и процедура, и процесс в равной степени связаны с подготовкой и проведением выборов, хотя и выполняют при этом различные функции в механизме правового регулирования избирательных кампаний. В этой связи вряд ли можно согласиться с попытками проведения принципиальных различий между избирательным процессом и избирательной процедурой, так как они отрицают их естественную взаимосвязь и взаимозависимость в обеспечении процессуального режима организации и проведения выборов.

Так, Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко полагают, что через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму в собственном значении этого понятия осуществляется деятельность судов по защите избирательных прав граждан и, шире, основ конституционного строя. Иными словами процесс в определенной мере противопоставляется процедуре, так как процесс в этом варианте обеспечивает охрану избирательных отношений в случае их нарушения, а избирательная процедура порядок организации и проведения выборов. Думается, однако, что в данном случае об избирательном процессе уместно говорить лишь в отношении подготовки и проведения выборов. Что же касается защиты электоральных прав граждан, то порядок этой правоохранительной деятельности сопряжен не с избирательным, а, в зависимости от характера допущенных нарушений, с гражданским, административным или уголовным процессом. Это обстоятельство лишний раз свидетельствует об ограничительном характере избирательного процесса, содержание которого отнюдь не тождественно порядку реализации всех образующих избирательное право материальных норм, а имеет целью исключительно процессуальное обслуживание организации и проведения выборов различного вида и уровня.

Избирательный процесс как юридический процесс подготовки и проведения выборов имеет достаточно сложное внутреннее строение, структуру. Однако ее исследование до настоящего времени не получило обстоятельного характера. Как правило, вопрос о структуре (содержании) избирательного процесса увязывается исключительно со стадиями избирательной кампании. Конечно, стадии избирательного процесса занимают одно из центральных мест в его юридической инфраструктуре, непосредственно обеспечивая динамику развития электоральных отношений. Но это вовсе не означает, что все содержание процесса организации и проведения выборов может быть полностью охарактеризовано только через призму его стадийности. Для всестороннего отражения внутреннего строения избирательного процесса необходимо различать его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты.

Субъектная компонента избирательного процесса охватывает собой участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их процессуальными правами и обязанностями выступают в качестве субъектов избирательного процесса. Без них существование электоральных отношений, включая и процессуальные, попросту немыслимо. Не случайно Ю.А. Веденеев отмечает, что все многообразие образующих процесс организации и проведения выборов действий предстает как юридический каталог "категорий и событий, выраженных в форме взаимокорреспондирующих прав и обязанностей, полномочий и ответственности участников избирательного процесса". Именно в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются субъекты избирательного процесса, находят специфическое содержательное наполнение как избирательный процесс в целом, так и отдельные составляющие его стадии.

Вопрос о соотношении субъектов избирательного процесса и субъектов избирательного права не подвергался специальному рассмотрению в научной литературе. Нередко между ними совершенно не проводится никаких различий. Поскольку избирательное право испытывает на себе явное доминирование процессуальных норм, такая постановка вопроса о соотношении субъектов избирательного права и процесса выглядит вполне логичной. Однако, статус участников электоральных отношений в качестве субъектов процессуальной деятельности с необходимостью предполагает, во-первых, наличие у них процессуальных прав и обязанностей, и, во-вторых, юридическую привязку их реализации к определенным избирательным действиям, этапам или стадиям. Представляется, что дальнейшее развитие электорального законодательства повлечет за собой появление новых и еще более ощутимую дифференциацию существующих субъектов избирательного процесса, что потребует самого пристального внимания к юридической регламентации состава участников избирательных кампаний, скрупулезному закреплению их процедурных прав и обязанностей.

В этой связи представляет интерес мнение А.А. Югова, согласно которому реальное осуществление народовластия в ходе подготовки и проведения выборов обеспечивается целеустремленной и правомерной деятельностью участников (субъектов) избирательного процесса, каковыми являются:

а) нормоучредительные участники избирательного процесса;

б) инициаторы избирательного процесса;

в) организаторы избирательного процесса;

г) голосующие на выборах граждане Российской Федерации в статусе избирателей;

д) баллотирующиеся на выборах граждане Российской Федерации кандидаты в депутаты представительных органов публичной власти и на другие выборные должности;

е) наблюдатели на выборах (включая международных);

ж) судебные органы, рассматривающие избирательные споры;

з) органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением законодательства о выборах;

и) нарушители выборного законодательства;

к) политические партии, общественные объединения и группы избирателей, обладающие правом выдвижения и поддержки кандидатов;

л) общественные объединения, организации и частные лица, правомочные участвовать в создании избирательных фондов;

м) другие участники избирательного процесса.

Совершенно очевидно, что такая широкая и в то же время открытая характеристика круга субъектов избирательного процесса не может вызывать принципиальных возражений. Вместе с тем, вряд ли оправданно причислять к ним нормоучредительные (законотворческие), судебные и прокурорские органы, задачей которых является не организация и осуществление избирательных кампаний, а создание необходимой благоприятной юридической среды для проведения выборов посредством закрепления нормативных юридических формул реализации избирательных прав граждан и их защиты в случае нарушения.

Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. Избирательные сроки играют исключительно важную роль в осуществлении электоральных прав российских граждан, выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов, предопределяют последовательность их совершения. Несоблюдение сроков избирательных действий может деформировать весь процесс выборов, послужить причиной недействительности их результатов. Вследствие этого избирательное законодательство чрезвычайно подробно регламентирует временные параметры избирательного процесса, как правило, напрямую связывая возникновение, изменение или прекращение образующих его отношений с конкретными датами (сроками). В некоторых субъектах российской Федерации юридическому обеспечению фиксации и соблюдения избирательных сроков уделяется повышенное внимание. Так, Избирательный кодекс Амурской области (ст. 9) устанавливает, что избирательная комиссия, обладающая полномочиями определения общих итогов проводимых областных или местных выборов, обязана разработать календарь проведения соответствующих стадий избирательного процесса, который публикуется ею в областной или местной печати не позднее чем за 50 дней до дня голосования.

Избирательные документы предстают в процессе выборов в роли юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и ее результатах. К ним относятся списки избирателей, избирательные бюллетени, решения (протоколы) избирательных комиссий, заявления (жалобы) избирателей и избирательных объединений (блоков) и иные, предусмотренные законодательством о выборах, документы. С формально-юридической стороны они закрепляют разнообразные факты и данные, имеющие непосредственное правовое значение для организации и проведения выборов. Особое место среди них занимают первичные избирательные документы (подписные листы, списки избирателей, открепительные удостоверения для голосования на выборах, избирательные бюллетени), содержащие изначальную информацию об избирателях и результатах их волеизъявления.

Законодательство весьма обстоятельно регулирует требования, предъявляемые к составлению избирательных документов. В этом плане заслуживает внимания ст. 11 Избирательного кодекса Тюменской области, которая непосредственно посвящена роли и значению избирательной документации. В ней в категорической форме предусматривается, что протокольная форма регистрации волеизъявления граждан и действий избирательных комиссий на всех стадиях подготовки и проведения выборов является обязательной. При этом особо подчеркивается, что содержание протоколов и порядок их заполнения устанавливаются федеральным и областным законодательством, а участники избирательного процесса имеют право знакомиться с протоколами избирательных комиссий, представлять свои замечания относительно полноты и правильности их составления, а также обжаловать в вышестоящую избирательную комиссию или в суд неправильные и неточные записи.

Отступление от юридической процедуры изготовления и использования избирательной документации рассматривается как одно из оснований для признания выборов недействительными. Кроме этого, следует учитывать, что существует особый правовой режим хранения избирательных документов. В соответствии со ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени и открепительные удостоверения для голосования на выборах, подлежит хранению в течение сроков, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований соответственно уровню выборов. При этом устанавливаемые сроки хранения избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений для голосования на выборах и списков избирателей не могут быть менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов, а протоколов и сводных таблиц избирательных комиссий менее одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня.

Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Они (стадии) представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных отрезков избирательной кампании отношений, обеспечивающих поступательную реализацию электоральных прав граждан и иных участников избирательного процесса. Соответственно избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике прежде всего как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов. Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении динамики избирательных действий, без которой немыслимо достижение результатов выборов формирование представительных основ государственной и муниципальной власти.

Иногда стадии избирательного процесса отождествляются с этапами подготовки и проведения избирательной кампании. Думается, что это не вполне оправдано. Стадия избирательного процесса более широкая категория, охватывающая своими рамками несколько этапов, состоящих из комплекса избирательных действий, направленных на достижение определенной промежуточной цели в масштабах той или иной стадии организации и проведения выборов. Иными словами стадия и этап избирательного процесса соотносятся как целое и часть. Вследствие этого стадии вполне могут быть охарактеризованы как последовательная цепь этапов избирательных действий. Так, например, стадия назначения выборов состоит из следующих этапов: подготовка решения о назначении выборов, принятие компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении выборов, официальное обнародование даты выборов. Аналогичным образом обстоит дело и с иными стадиями избирательного процесса.

Избирательный процесс состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных стадий, каждая из которых имеет строго отведенное ей назначение в процессуальном режиме электоральных отношений. В научной литературе отсутствует единое мнение относительно состава стадий избирательного процесса и их наименования. Так, В.В. Маклаков относит к ним назначение выборов, установление избирательных округов, установление избирательных участков, создание избирательных органов, регистрацию избирателей, выдвижение кандидатов, агитационную кампанию, голосование, подсчет голосов и установление итогов голосования, возможный второй тур голосования и (или) новые выборы, окончательное определение и опубликование итогов выборов. Иначе подходит к конструированию стадий избирательного процесса Е.Н. Хрусталев, обосновывающий необходимость выделения подготовительной стадии выборов, формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, регистрации кандидатов, предвыборной агитации, формирования избирательных фондов, голосования, определения итогов голосования и выборов, легитимации выборов. Несмотря на определенные различия приведенные концепции избирательного процесса тяготеют к чрезмерному дроблению образующих его стадий, не учитывают того, что некоторые из них вполне укладываются в рамки отдельных этапов избирательных кампаний и могут быть вследствие этого "укрупнены" посредством их объединения на основе единства функционального назначения в последовательном по времени и логически завершенном по содержанию процессуальном режиме выборов.

Анализ федерального и регионального избирательного законодательства, а также практики его применения позволяет говорить о следующих основных стадиях избирательного процесса: назначение выборов; формирование организационно-технологической основы выборов; выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов); агитация при проведении выборов; голосование на выборах; определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация. Все они являются обязательными элементами юридического процесса организации и проведения выборов, отсутствие хотя бы одного из которых способно парализовать ход всей избирательной кампании.

Наряду с основными (обязательными) стадиями необходимо различать факультативные стадии избирательного процесса. Для факультативных стадий характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо предусмотрены законодательством о выборах, и только при наступлении упомянутых в нем обстоятельств. Исходя из этого к факультативным стадиям избирательного процесса следует отнести стадию приостановления (переноса) выборов, стадию дополнительного выдвижения кандидатов и стадию повторного голосования. Что же касается причисления к ним повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших и новых выборов, то юридической формой обеспечения последних выступают не факультативные стадии избирательного процесса, а избирательный процесс в целом, так как все эти виды выборов требуют процессуального обеспечения в полном объеме образующих его стадий.

1.1. Назначение выборов.

Назначение выборов является обязательной отправной стадией избирательного процесса, которая дает старт всей деятельности, связанной с организацией и проведением выборов. Вместе с тем, она сама состоит из ряда протяженных во времени этапов, вследствие чего имеющееся в литературе утверждение о том, что "юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов" нуждается в некотором уточнении. Действительно, для основной массы участников электоральных отношений начало избирательного процесса связывается именно с обнародованием даты выборов. Однако нельзя не учитывать, что официальному опубликованию решения о проведении выборов предшествует его подготовка и принятие уполномоченным на то органом (должностным лицом), а иногда и разрешение избирательных споров о порядке и сроках назначения выборов.

Применительно к правовому режиму назначения выборов законодательство оговаривает круг субъектов, уполномоченных решить данный вопрос, сроки назначения выборов, общий порядок и особенности назначения различных видов выборов в Российской Федерации. Юридическая регламентация образующих данную стадию избирательных действий и этапов рассредоточена в различных по своей юридической природе и форме выражения актах, начиная от Конституции России и заканчивая уставами муниципальных образований.

Среди субъектов, уполномоченных решать вопрос о назначении выборов, законодательство называет: во-первых, органы (должностные лица) федеральной, региональной и муниципальной власти (соответственно уровню выборов); во-вторых, избирательные комиссии; в-третьих, судебные органы. При этом, по общему правилу, органы и должностные лица представительной и исполнительной власти фигурируют в качестве основных субъектов, наделенных правом назначения выборов, а избирательные комиссии и суды в качестве дополнительных. Вместе с тем, следует отметить, что бывают и исключения. Так, в соответствии со ст. 66 Закона Приморского края от 19 августа 1999 г. "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Приморском крае" в случае, если кандидат, набравший необходимое для избрания число голосов избирателей, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата представительного органа местного самоуправления, избирательная комиссия муниципального образования назначает в порядке, установленном федеральными законами и законами Приморского края, повторные выборы депутата представительного органа местного самоуправления по данному избирательному округу.

Однако, как правило, избирательные комиссии получают в соответствии со ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" право назначить выборы лишь в том случае, если они не назначены основными уполномоченными на то субъектами представителями государственной или муниципальной власти. Что же касается судебных органов, то они могут назначить выборы только тогда, когда вопрос об их проведении в установленном законом порядке не был решен ни компетентными органами (должностными лицами) представительной или исполнительной власти, ни избирательными комиссиями.

Сроки назначения выборов определяются в зависимости от вида и уровня избирательной кампании. Анализ федерального и регионального избирательного законодательства свидетельствует, что на региональном и муниципальном уровнях наиболее оптимальным является принятие решения о назначении выборов и его опубликование не позднее чем за три месяца до даты их проведения. Применительно же к федеральным выборам в соответствии с Конституцией России, Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" и Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" срок со дня назначения до даты выборов должен быть не менее четырех месяцев. Вместе с тем, не следует забывать о том, что согласно ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или соответствующая часть депутатов коллегиального органа, а голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Отсчет избирательных сроков при назначении выборов ведется, как правило, от первого (второго) воскресенья после истечения полномочий выборного органа или депутата (должностного лица), на который они были избраны. В частности, ст. 7 Избирательного кодекса Амурской области предусматривает, что выборы Главы Администрации области назначаются на первое воскресенье после истечения срока полномочий Главы Администрации области, избранного на предыдущих выборах. При этом исчисление срока, на который был избран Глава Администрации области, начинается с момента принесения им присяги населению области на заседании областного Совета. Несколько иначе регулируется вопрос об определении даты очередных выборов в Избирательном кодексе Хабаровского края, в соответствии со ст. 6 которого днем голосования на выборах является первое воскресенье после дня голосования на предыдущих выборах. Вместе с тем, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации (Москва, Омская область, Калужская область и др.) допускает отклонение от предусмотренных сроков, если это продиктовано потребностями совмещения различных видов выборов.

Нельзя в принципе исключать вариант фиксированного закрепления конкретных сроков (даты) проведения избирательных кампаний, в особенности на уровне местного самоуправления. Преимущество такого подхода к юридической регуляции назначения выборов состоит в том, что он не только исключает любые избирательные споры о времени их проведения, но и способствует формированию безотказного механизма периодичности организации избирательных кампаний.

Гарантируя обязательность назначения и проведения выборов, законодательство особо оговаривает, что в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутатов. Если же и избирательная комиссия не назначит выборы в установленные сроки, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в предусмотренном законодательством порядке, то выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется для подготовки и проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или избирательной комиссией субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов в количестве не более 15 членов и в течение 7 дней со дня вступления судебного решения в законную силу.

Общий порядок назначения выборов предполагает выполнение нескольких обязательных условий. Прежде всего они касаются четкого определения правовой базы, на основе которой будет проводиться назначаемая избирательная кампания. Заметим при этом, что принятие решения о проведении выборов при отсутствии соответствующего закона о выборах или до вступления его в силу является серьезным нарушением порядка назначения выборов, ставящим под сомнение правомерность всей избирательной кампании и ее результатов. Так, решением Новосибирского областного Совета от 24 сентября 1996 г. выборы в территориальные (городские и районные) Советы области были назначены на 8 декабря 1996 г. Однако Закон, определявший порядок избрания депутатов этих Советов, вступил в силу только 11 октября 1996 г., т.е. спустя более чем полмесяца после назначения выборов. Объяснялось такое положение тем, что депутаты Новосибирского парламента настолько были уверены в том, что глава областной администрации не использует свое право отлагательного вето, что приняли решение о назначении выборов на следующий день после принятия самого закона о выборах. Но это вряд ли может служить оправданием депутатской самонадеянности и вовсе не снимает вопросы, касающиеся легитимности назначения выборов.

Вместе с тем, следует учитывать, что, отсутствие закона о выборах отнюдь не является непреодолимым препятствием для их назначения. В случаях, прямо предусмотренных законодательством, нормативно-правовую базу выборов в отсутствие необходимых законов могут составлять специально предназначенные для этих целей документы. В частности, Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ст. 1) установлено, что в случаях, если законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок муниципальных выборов, то выборы проводятся в соответствии с утвержденным данным Федеральным законом Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Существенное значение имеет и то обстоятельство, что ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что изменения и дополнения, внесенные в законодательство после принятия решения о назначении даты выборов, не подлежат применению в ходе назначенной кампании. Иными словами правовой режим выборов или "правила электоральной игры" не могут быть изменены в процессе избирательного марафона, что полностью отвечает принципу равенства избирательных прав, ставит преграду на пути злоупотреблений со стороны законодательных органов власти, даже если внешне они облечены в легальную форму.

Вместе с тем, при выборах депутатов представительных органов власти существенный интерес представляет вопрос о возможности применения на повторных или дополнительных выборах законодательства, действовавшего при проведении основных (очередных) выборов, но отмененного или измененного на момент назначения повторных или дополнительных выборов. Представляется, что в подобных случаях необходимо в полном объеме руководствоваться положением новых законодательных актов, если в них самих не оговорен так называемый "переживающий" эффект отмененных правовых предписаний. Заметим, однако, что такие оговорки, в целом не характерны для современного избирательного законодательства. Единственным исключением может служить Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусмотревший правило, согласно которому при проведении дополнительных и повторных выборов применяются действовавшие при подготовке и проведении основных выборов депутатов нормы измененного Федерального закона, регулировавшие порядок приобретения активного и пассивного избирательного права, выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), создания избирательных фондов, определения результатов выборов.

Необходимым условием общего порядка назначения выборов является также опубликование принятого решения в установленные сроки. При этом следует подчеркнуть, что датой опубликования признается день публикации решения о назначении выборов в официальном печатном издании соответствующего органа. Если же такого печатного издания не существует, то опубликованием считается обнародование текста принятого решения в зарегистрированных печатных или электронных средствах массовой информации с обязательным указанием на официальный характер публикации.

Особенности назначения различных видов выборов представляют собой специфические требования процессуального режима, не имеющие универсального значения, а распространяющиеся на отдельные разновидности избирательных кампаний, предусмотренные законодательством о выборах. В Российской Федерации принято различать следующие юридически оформленные виды выборов: очередные выборы; досрочные выборы; выборы в порядке ротации части депутатов либо депутатов одной из палат представительного органа государственной власти; дополнительные выборы (выборы вместо выбывшего депутата); повторные выборы. При этом избирательные законы, в особенности на региональном уровне, содержат целый ряд особых правил назначения различных видов выборов.

Единообразия в подходах к регламентации назначения досрочных выборов, выборов в порядке ротации и других видов выборов не существует даже в рамках одного уровня избирательных кампаний. Так, досрочные выборы законодательных органов власти субъектов Федерации могут проводиться в случаях роспуска (Иркутская область), самороспуска (Амурская область), отзыва избирателями более одной трети депутатов (Челябинская область), проведения референдума (Красноярский край). Правом назначения даты досрочных выборов наделен ряд органов и должностных лиц. В частности, в Сахалинской области в случае самороспуска областная Дума одновременно обязана назначить выборы, в Красноярском крае при досрочном прекращении полномочий Законодательного Собрания в результате проведения референдума по инициативе губернатора на следующий день после опубликования его результатов выборы назначает губернатор. В различные правовые формы облекается также и принятие решения о назначении даты досрочных выборов. В Амурской области, например, это специальный закон о назначении даты досрочных выборов, а в Ямало-Ненецком автономном округе постановление Государственной Думы автономного округа. Аналогичная ситуация характерна для назначения дополнительных и повторных выборов, а также выборов в порядке ротации. Юридическая картина принятия решения об их проведении пестрит такой дифференциацией и разнообразием, что это требует повышенного внимания к соблюдению особых процедурных правил, относящихся к каждому отдельному виду избирательных кампаний.

1.2. Формирование организационно-технологической основы выборов

Формирование организационно-технологической основы выборов представляет собой одну из самых содержательных и трудоемких стадий избирательного процесса. Фактически именно на ней осуществляются основные подготовительные действия, без которых невозможна практическая реализация права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает, что формирование организационно-технологической основы выборов предполагает: во-первых, образование избирательных округов, избирательных участков; во-вторых, формирование системы избирательных комиссий или отдельных их видов; в-третьих, составление списков избирателей.

Избирательные округа образуются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с целью определения территорий, от которых, в зависимости от вида выборов и применяемой на них избирательной системы, избирается то или иное количество депутатов или должностных лиц. Законодательство различает одномандатные и многомандатные избирательные округа. При этом от одномандатных избирается один депутат (должностное лицо), а от многомандатных несколько депутатов, причем за каждого из них избиратели голосуют персонально.

Для региональных избирательных систем характерно существенное разнообразие относительно как количества, так и вида избирательных округов, образуемых при проведении выборов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Прежде всего на образование избирательных округов оказывает влияние численность депутатского корпуса, которая весьма заметно разнится, составляя от 15 (Агинский Бурятский автономный округ) до 194 (Республика Башкортостан) депутатов. В целом же для субъектов Федерации характерным является проведение собственных парламентских выборов как по одномандатным (Красноярский край, Приморский край), так и по двухмандатным (Кировская область, Амурская область) округам. В некоторых субъектах Федерации с небольшой численностью избирателей (Ненецкий автономный округ) наряду с одномандатными территориальными округами образуется единый для субъекта Федерации многомандатный округ, от которого на мажоритарной основе избирается часть депутатов. Помимо этого образование избирательных округов находится в прямой зависимости от структуры (однопалатной или двухпалатной) законодательного органа власти субъекта Российской Федерации.

При образовании избирательных округов должны соблюдаться следующие условия:

примерное равенство по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей на депутатский мандат не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях не более чем на 15 процентов. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов;

при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанные пределы, но должно быть не более 30 процентов;

избирательный округ составляет единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При соблюдении указанных требований об образовании избирательных округов учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований. Однако данное правило вовсе не исключает дробления административно-территориальных единиц и объединения их отдельных частей как друг с другом, так и с иными административно-территориальными единицами, если это диктуется необходимостью выполнения требований, обеспечивающих примерное равенство округов по численности избирателей.

Не следует забывать и о том, что избирательные округа должны покрывать собой всю территорию, на которой проводятся выборы. Это требование вытекает из общего смысла избирательного законодательства, но не получило, к сожалению, прямого оформления как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов. С тем, чтобы исключить любые спекуляции на данный счет было бы целесообразно закрепить соответствующую норму в качестве одной из основных гарантий избирательных прав граждан на уровне федерального закона, как это сделано, например, в Омской области.

Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей не позднее чем в течение 5 дней после назначения дня голосования.

Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 70 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов, в которой обозначаются их границы, перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый округ, номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом округе. Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования. Публикация (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, учитывая возможность наступления различных коллизий при образовании избирательных округов, законодатель предусмотрел некоторые варианты их разрешения. Так, если на территории, на которой проводятся выборы, представительные органы государственной власти, органы местного самоуправления отсутствуют или не принимают решение об образовании избирательных округов в установленный срок, выборы проводятся избирательными комиссиями по избирательным округам, схема которых была утверждена при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления прежнего созыва. Однако, федеральное законодательство не содержит указания на то, как следует поступить, если после утверждения в установленные сроки схемы избирательных округов не соблюдаются требования, предъявляемые к их опубликованию. Кроме этого, неясно, может ли представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления самостоятельно разработать и утвердить схему избирательных округов, если соответствующая избирательная комиссия не определит ее (схему) за 70 дней до дня голосования. Думается, что эти пробелы федерального законодательства вполне могут быть восполнены на региональном уровне. Более того, это вполне правомерно рассматривать как одну из обязанностей законодательной деятельности субъектов Федерации, которые в своих законах должны не дублировать положения федерального избирательного законодательства, а дополнять их гарантиями, обеспечивающими заполнение на соответствующем уровне вакуума правового регулирования отдельных этапов избирательного процесса.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Исходя из предназначения избирательных участков законодательство предусматривает такой порядок их образования, который в максимальной степени отвечал бы интересам обеспечения удобства для проявления волеизъявления избирателей в день голосования, привязанности участков к местам проживания или временного нахождения избирателей, своевременного информирования граждан о местах нахождения избирательных участков. В соответствии со ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при образовании избирательных участков должны соблюдаться следующие требования.

Во-первых, избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Вместе с тем, следует учитывать, что из этого общего требования имеются определенные исключения. Так, избирательные участки для российских граждан, находящихся на территориях иностранных государств, образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений на территории страны их пребывания. Однако, в случаях, специально оговоренных в международных соглашениях, допускается и иной порядок образования избирательных участков на территории иностранных государств. В частности, в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. на 20-летний период аренды космодрома Байконур данный город наделен в отношениях с Российской Федерацией статусом города федерального значения, глава администрации которого назначается совместно Президентами России и Казахстана по представлению российской стороны. Именно постановлением главы администрации на досрочных выборах Президента Российской Федерации, состоявшихся 26 марта 2000 г., для обеспечения конституционных избирательных прав более 18 тысяч российских граждан, проживающих на территории города Байконур, было образовано 9 избирательных участков.

Кроме этого, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации при образовании избирательных участков в воинских частях также может предусматриваться особый порядок их создания. Так, например, согласно ст. 38 Избирательного кодекса Амурской области в порядке исключения допускается образование избирательных участков непосредственно в воинских частях, расположенных в обособленных или удаленных от населенных пунктов городках. В этих случаях избирательные участки образуются командирами воинских частей по решению соответствующей территориальной (муниципальной) избирательной комиссии.

Во-вторых, избирательные участки образуются из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждый участок. Однако при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации это требование может не применяться. Законодательство также специально оговаривает, что границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

В-третьих, порядок образования избирательных участков сопряжен с соблюдением целого ряда сроков. По общему правилу избирательные участки образуются не позднее чем за 30 дней до дня голосования. В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях в исключительных случаях избирательные участки могут образовываться не позднее чем за 5 дней до дня голосования. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования подлежат опубликованию главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования.

В-четвертых, законодательство особо оговаривает правовой режим образования и функционирования некоторых видов избирательных участков. Прежде всего это относится к организации голосования военнослужащих. В современных условиях категорически исключается создание для них так называемых "закрытых" избирательных участков. Справедливости ради следует отметить, что и прежнее (в том числе советское) законодательство о выборах прямо не предписывало необходимость их существования. Однако на практике голосование военнослужащих было полностью закрытым, что фактически исключало доступ на соответствующие избирательные участки любых лиц, кроме самих военнослужащих. В настоящее время законодательством предусматривается, что военнослужащие, как правило, голосуют на общих избирательных участках. В тех же случаях, когда избирательные участки образуются в воинских частях, федеральными и региональными законами дополнительно оговариваются гарантии открытости и гласности голосования, подсчета голосов и установления итогов голосования на таких избирательных участках. Так, Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 24) устанавливает, что при образовании избирательных участков в воинских частях должен быть обеспечен доступ в помещение для голосования всем членам участковой и вышестоящих избирательных комиссий, наблюдателям, зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам и представителям, а также средствам массовой информации по предъявлении соответствующего удостоверения.

К сожалению, в действующем законодательстве не нашел подробного освещения правовой режим избирательных участков, образуемых на судах, находящихся в день голосования в плавании. Практика тех регионов, в которых этот вопрос приобретает особое значение, свидетельствует, что нередко применение общих требований законодательства к образованию судовых избирательных участков фактически недостижимо, вследствие чего может послужить причиной признания результатов голосования по таким участкам недействительными. Принимая во внимание данное обстоятельство было бы целесообразно установить особый порядок образования судовых избирательных участков, специально предусмотрев при этом возможность их образования капитаном судна с предварительного разрешения соответствующей избирательной комиссии, а также особо оговорив порядок закрытия судовых избирательных участков в случае нахождения судна в день голосования в иностранном порту либо возвращения судна до дня голосования или в день голосования в порт приписки.

Формирование системы избирательных комиссий или отдельных их видов выступает важнейшим элементом организационно-правового обеспечения выборов. Именно избирательные комиссии представляют собой тот исключительный организационный механизм, который обеспечивает периодическое демократическое обновление избираемых государственных органов, органов местного самоуправления, выборных должностных лиц. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 21) устанавливает, что в Российской Федерации действуют следующие виды избирательных комиссий: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. В

соответствии с федеративной природой Российского государства на построение системы избирательных комиссий оказывают влияние не только федеральные законы, но и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований. При этом, в зависимости от вида и уровня проводимых избирательных кампаний, порядок формирования избирательных комиссий может испытывать существенные модификации.

При проведении федеральных и региональных выборов, как правило, в качестве обязательного элемента избирательного процесса предусматривается образование только окружных (если речь идет о выборах представительных органов), территориальных и участковых комиссий. Обусловлено это тем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются действующими на постоянной основе государственными органами, вследствие чего их формирование и сроки полномочий не увязываются в законодательстве с назначением тех или иных выборов. Вместе с тем, следует учитывать, что в порядке исключения в соответствии со ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении региональных выборов обязательным условием избирательного процесса может быть предусмотрено образование временной избирательной комиссии субъекта Федерации, формируемой на основе соответствующего судебного решения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Что же касается муниципальных выборов, то объем действий по формированию избирательных комиссий по выборам органов местного самоуправления зависит от вида выборов (общие, повторные, дополнительные, досрочные, в порядке ротации) и особенностей правового статуса (сроков полномочий) избирательных комиссий, оговоренных региональными законами и уставами муниципальных образований. По общему правилу, при назначении очередных выборов в органы местного самоуправления обязательным является формирование всей системы избирательных комиссий, непосредственно участвующих в их организации и проведении. Вместе с тем необходимо отметить, что из этого правила существует и ряд исключений.

Во-первых, в соответствии со ст. 23 ч. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. В этом случае образование территориальной (муниципальной) комиссии не может характеризоваться как органическая часть избирательного процесса, выходит за его рамки и не увязывается со сроками назначения и проведения выборов в органы местного самоуправления.

Во-вторых, в соответствии со ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривается особый порядок формирования временной территориальной избирательной комиссии при проведении выборов в органы местного самоуправления по решению суда.

В-третьих, при проведении досрочных, повторных и иных видов выборов в органы местного самоуправления может быть предусмотрен специальный правовой режим образования (использования) окружных и участковых избирательных комиссий. Так, в соответствии с Избирательным кодексом Свердловской области (ст. 88) при назначении повторных выборов уполномоченная (вышестоящая) избирательная комиссия может принять решение о их проведении избирательными комиссиями как в новом, так и в прежнем составе.

При формировании всех видов избирательных комиссий необходимо строго руководствоваться правилами, закрепленными в избирательном законодательстве. При отступлении от их требований легитимность статуса избирательных комиссий и совершенных от их имени действий будет вызывать большие сомнения, что, в свою очередь, может повлечь признание выборов недействительными.

Заслуживает особо быть отмеченным то обстоятельство, что законодательство закрепляет не только обязательную процедуру образования избирательных комиссий, но и возможность их расформирования в случае нарушения избирательных прав граждан, повлекшего признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов. К сожалению, законодательство не исключает возможности постановки вопроса о расформировании избирательных комиссий никакими временными рамками. Это вполне может послужить препятствием для организации и проведения выборов в том случае, если решение о расформировании избирательной комиссии будет принято после назначения соответствующих выборов. Для того, чтобы избежать подобных деформаций на подготовительной стадии избирательного процесса было бы целесообразно в прямой форме закрепить в законодательстве норму о том, что в период организации и проведения выборов избирательные комиссии не могут быть подвергнуты расформированию. Одновременно следовало бы предусмотреть, что в случае постановки вопроса о расформировании избирательной комиссии соответствующие выборы не назначаются, а течение сроков их назначения приостанавливается до вступления в силу судебного решения, принятого в соответствии со ст. 25 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Одним из обязательных условий организации избирательных кампаний является составление списков избирателей. В соответствии со ст. 18 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении выборов в целях реализации прав избирателей, ознакомления избирателей с данными о себе, а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей и представляемых по установленной форме уполномоченными органами или должностным лицом местного самоуправления, командиром воинской части.

Порядок составления списков избирателей детально регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. При этом в списки избирателей в обязательном порядке включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина в список на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также временного проживания на территории этого участка. Особо следует подчеркнуть, что гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке.

Обязательное включение всех граждан, обладающих на день голосования активным избирательным правом, в списки избирателей означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод составления списков. В противоположность ему в некоторых странах используется инициативный метод составления списков, при котором избиратель сам должен позаботиться о том, чтобы его данные были внесены в список. Несмотря на то, что инициативный метод существенным образом искажает сведения о количестве и составе избирателей, так как он заведомо позволяет не брать в расчет пассивных граждан, не позаботившихся о своей регистрации в списках избирателей, вряд ли он может быть охарактеризован исключительно с позиций недемократичности. Нельзя не согласиться с К.В. Арановским, полагающим, что, "если с понятием гражданина связывать реальное участие человека в политической жизни страны, то и учет голосов граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичным и результативным". В этой связи представляется возможным в перспективе апробировать инициативный метод составления списков избирателей в российских условиях. Думается, что он вполне мог бы иметь место на муниципальных выборах; пусть даже не в чистом виде, а в определенной комбинации с действующим (императивным) порядком составления списков избирателей.

Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемые в список, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам избирателей). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя.

Действующее федеральное и региональное законодательство также достаточно подробно оговаривает обязанности территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий по составлению списков избирателей, устанавливает сроки их составления, уточнения и представления для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения, закрепляет порядок (в том числе судебный) внесения изменений в списки избирателей по заявлениям граждан, устанавливает особенности составления списка избирателей на муниципальных выборах, касающиеся иностранных граждан и военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Кроме этого следует отметить, что определенную помощь в составлении списков избирателей способны оказать инструктивные документы избирательных комиссий. Так, в Разъяснениях о порядке составления участковой избирательной комиссией списка избирателей для проведения выборов Президента Российской Федерации и представления его для всеобщего ознакомления, утвержденных постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 марта 1996 г., исчерпывающим образом были конкретизированы обязанности участковых комиссий относительно порядка составления списков избирателей, включения в списки избирателей граждан Российской Федерации, ознакомления избирателей со списком, а также особенности работы со списком избирателей при повторном голосовании.

Списки избирателей являются разовыми документами и действуют в течение одной избирательной кампании. Вместе с тем, при проведении совмещенных выборов по решению соответствующих избирательных комиссий одни и те же списки избирателей могут использоваться одновременно для нужд различных избирательных кампаний. При этом, правда, вряд ли можно расценивать как допустимое и оправданное умолчание в законодательстве о такой возможности, вследствие чего целесообразно хотя бы на принципиальном уровне обозначить в нормах права допустимость составления и использования одних списков избирателей при проведении совмещенных выборов.

Заслуживает внимания категорический запрет федерального законодательства на внесение каких-либо изменений в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов. Заметим, что такие изменения не могут иметь место даже по решению суда. Подобная позиция законодательства оправдана тем, что в противном случае результаты избирательной кампании могли бы подвергаться определенной корректировке на основании "запрограммированной" на вполне конкретные прагматические цели "чистки" избирательных списков. Так, по итогам выборов в Думу г. Владивостока, состоявшихся 17 января 1999 г., в одном из избирательных округов для признания выборов состоявшимися не хватило участия в голосовании 8 избирателей. Тогда кандидат, находившийся по итогам голосования на первом месте, обратился в суд с заявлением о внесении изменений в списки избирателей на том основании, что они содержали свыше ста "мертвых душ". Суд отказал в удовлетворении данного заявления, что не только отвечало букве закона, но и способствовало пресечению попыток обеспечить победу на выборах за счет уточнения списков избирателей задним числом.

Значение списков избирателей трудно переоценить. Во-первых, именно в них отражаются сведения обо всех избирателях, проживающих на территории избирательного участка. Во-вторых, включением гражданина в список избирателей юридически подтверждаются его избирательные права. В-третьих, на основании списка производится выдача избирательных бюллетеней. В-четвертых, по спискам изб