Глава 5. развитие теоретических представлений о муниципальном управлении

Глава 5. развитие теоретических представлений о муниципальном управлении

Появление науки о муниципальном управлении вызвано объективными общественными потребностями. Международный опыт свидетельствует, что ее становление, развитие и совершенствование, особенно под углом зрения социологии, экономики, права и управления, представляет собой длительный и сложный процесс. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в большинстве европейских стран, а также в США, Японии и ряде других государств в ходе муниципальных реформ в XIX в., а традиции общинного, городского управления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. «Муниципальные реформы XIX в., отмечает Г.В. Барабашев, — основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма»1.

Конституционное движение, толчок к которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильной бюрократической опеки центра. Требование последовательного проведения начал муниципального управления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центра в условиях демократического правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл «государством произвола».

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой заимствованы из французского и бельгийского права.

Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:

управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;

должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;

общины являются отделенными от государства юридическими лицами.

Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав. Однако эти теоретические постулаты нельзя было распространять на более крупные, созданные государством административные единицы, пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами. Отстаивать самостоятельность самоуправляющихся единиц от правительства, ссылаясь на их естественные права, было трудно. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима.

Когда выяснилось, что понятие свободной общины нельзя

признать в качестве основного признака самоуправления, возникла необходимость заменить его другим. Согласно хозяйственной теории считалось, что самоуправление — это заведование не государственными, а собственными делами общины.

Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Практика свидетельствовала, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами (охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т. д.).

На смену этим теориям пришла общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежние теории, исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. «Общественная теория, — писал дореволюционный государствовед К.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»1.

Наиболее последовательные представители общественной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и учеными обществами. Конечно, деятельность этих организаций отличается от административной деятельности государства. Однако между ними и самоуправляющимися единицами существует коренное различие. Прежде всего, существование частных союзов носит факультативный характер. Государство не требует, к примеру, от акционерных компаний и ученых обществ, чтобы они образовывались и осуществляли ту или иную деятельность. Между тем на органы местного самоуправления оно возлагает ряд задач, исполнение которых носит обязательный характер.

Принадлежность человека к тому или иному общественному объединению, благотворительному обществу, клубу и подчинение их требованиям зависит от его доброй воли. Принадлежность же к той или иной самоуправляющейся единице и подчинение ее органам устанавливается законом. Поэтому представителям общественной теории не удалось составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Немецкие ученые Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст на многочисленных примерах, взятых из практики управления местными делами в Англии, показали, что такие обязанности, как охрана общественного порядка, раскладка государственных и местных налогов, заведование путями сообщения, забота о бедных, выполняются органами местного самоуправления по поручению государства. Оно возлагает их на общины исходя из соображений целесообразности, то есть считает, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше. В тех местностях, где не существует органов самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой стороны, — несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значительное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю правительственной администрации.

В России наиболее видными представителями общественной теории были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Профессор Московского университета В.Н. Лешков выделял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой «союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве выборных властей». Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государственного вмешательства1.

Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — местными обывателями». Этому порядку противопоставлялся бюрократический, при «котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства». Местное самоуправление признавалось А.И. Васильчиковым чуждым политике, имеющим свою особую сферу деятельности. В работе «О самоуправлении» он исследовал системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажена на русскую почву1. Этот вывод нельзя не учитывать и сегодня.

В России в 60-е годы прошлого столетия общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей.

При подготовке земской реформы эту теорию взяли на вооружение и правительственные круги. Они предполагали узаконить вторичность самоуправления и оставить тем самым за администрацией последнее слово в решении всех дел на местах. Чиновники называли местные учреждения «общественным управлением», подразумевая под этим, что они должны выполнять порученные государством функции общественными силами.

Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер, свойственный органам публичной власти при получении своих полномочий от государства.

На основе этих взглядов развивается государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны Лоренцом, Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории, самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местного сообщества, местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления.

Но если это так, то возникает вопрос: каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью? В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые критерий самостоятельности местного самоуправления видели в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач. Характерную особенность механизма замещения должностей самоуправления видели или в том, что они выборные, или в том, что они безвозмездные, почетные.

Отождествление самоуправления с системой выборных должностей получило широкое распространение в научной литературе и пользовалось большой популярностью у населения. Вместе с тем, совершенно очевидно, что для существования эффективного самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Лицо, управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач. Если же оно поставлено в положение пассивного исполнителя чужих распоряжений, то не сможет, несмотря на свой выборный характер, представлять интересы местного сообщества. Так, например, в России земский исправник, хотя и избирался дворянством, был поставлен в прямое подчинение губернатору и поэтому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, назначавшиеся королем английские мировые судьи являлись членами органов самоуправления.

Невозможность одним только выборным порядком замещения должностей обеспечить самостоятельность органов самоуправления побудила Рудольфа Гнейста искать другие предпосылки для ее достижения. Зависимое положение чиновника обусловливается, по его мнению, главным образом тем, что служба является для него источником средств существования. Чиновник относится к исполнению возложенных на него функций управления как к работе, за которую получает материальное вознаграждение. Поэтому он действует не в соответствии со своими убеждениями, а так, как требует от него начальство. Р. Гнейст считал необходимым условием самостоятельности самоуправления безвозмездные почетные должности. Чиновник, выполняющий функции управления без вознаграждения, является экономически независимым от правительства, и потому самостоятельным в своей деятельности лицом. Так как органы самоуправления выполняют задачи государственного управления, то замещение муниципальных должностей должно совершаться по назначению правительства.

Однако вряд ли можно полностью согласиться с этими доводами. Исполнение должности может предоставить лицу, ее занимающему, существенную личную выгоду независимо от вознаграждения. Например, землевладелец, наделенный властью (мировые судьи в Англии), получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в личных интересах. Поэтому, не получая вознаграждения, он не меньше оплачиваемого чиновника заинтересован в удержании за собой должности, дающей ему существенные преимущества. А поскольку назначение на должность осуществляется государством, то стремление сохранить ее за собой неизбежно приводит чиновника к прямой зависимости от правительства. К тому же система безвозмездных должностей порождает зависимость органов местного самоуправления от имущих слоев населения, представители которых только и могут выполнять обязанности должностных лиц без вознаграждения.

Следовательно, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц (выборных или бесплатно выполняющих свои обязанности).

Положение, согласно которому главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления, было сформулировано Лоренцем Штейном. Во второй половине XIX в. оно стало господствующим в юридической науке.

Согласно этому подходу, правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правительственные учреждения призваны выражать права только государства, выполнять только его обязанности. В их деятельности непосредственно проявляется деятельность государства.

Другое дело — органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые (корпоративные) интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с государственными. Поэтому полномочия государственных органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами. Это придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, правда, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.

Государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и XX вв.

В России к числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А.Д. Градовский, В.П. Безобразов и Б.Н. Чичерин (в конце своей научной деятельности).

А.Д. Градовский подчеркивал политический смысл понятия «самоуправление». Он был убежден в том, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять «акт власти» (то есть действовать на правах государственной власти). Он выступал за предоставление земствам в определенных законом пределах самостоятельности и властных полномочий1.

В. П. Безобразов трактовал бюрократические и самоуправленческие учреждения как «двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти». Главный недостаток Положения 1864 г. он видел в том, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а поставлены «подле нее...» По мнению В. П. Безобразова, земским органам было дано «много воли и никакой власти». Их слабость он объяснял отсутствием у них «правительственных» прав2.

Б.Н. Чичерин трактовал земства как юридические лица, которые государство учреждает для удовлетворения общих потребностей. Он признавал за ними значение общественных союзов, которые управляются «издаваемыми государством законами и состоят под контролем государственной власти, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей». Б.Н. Чичериным проводилась мысль, что государство получает выгоду, приобретая помощника в лице местного самоуправления. Оно «избавляет его от лишнего бремени, исполняя то, что без его помощи легло бы на собственные его органы». В случае недостаточной эффективности деятельности земских учреждений «государство может, не забирая дела в свои руки, приходить на помощь... или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы»3.

Определенным влиянием в XIX в. пользовалась юридическая теория, возникшая на базе государственной теории местного самоуправления. Ее сторонники сводили сущность местного самоуправления к одному основному признаку — самоуправляющиеся единицы являются обособленными от государства публично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны для государства. Органы самоуправления, по их мнению, осуществляют волю не государства, а местных сообществ. У общин имеются особые цели и интересы, которые отличаются от целей и интересов государства. Однако эта теория имела целый ряд слабых мест:

неприкосновенность прав органов местного самоуправления существует только для конкретных органов администрации, но не для самого государства, которое вправе законодательно изменить их или вовсе отнять;

самоуправляющиеся единицы, являясь субъектами предоставленных им прав, так же, как и органы государственной администрации, подлежат контролю правительства;

невозможно определить критерии для установления, какие функции, исполняемые органами самоуправления, соответствуют их собственным интересам, а какие — интересам государства (разграничить эти две сферы стремилась и общественная теория самоуправления).

Известный русский правовед Н.И. Лазаревский считал, что каждая из рассмотренных выше теорий верна «в том смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них существенное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила указанный ею признак в основной и исключительный». Исходя из этих соображений, он сформулировал комплексное определение сущности местного самоуправления как такой формы децентрализованного государственного управления, при которой «тем или иным способом обеспечены как действительная независимость от коронной администрации, так и связь этих органов с местным населением»1.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. В правовой теории местное управление рассматривается, как правило, сквозь призму таких понятий, как деконцентрация и децентрализация.

Так, известный французский правовед Ж. Ведель под деконцентрацией понимает организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб.

Различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику (в результате деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией власти на местах), а в рамках второй — на местном уровне образуется несколько «центров власти» с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Децентрализация же, отмечает Ж. Ведель, состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются заинтересованными гражданами1.

Таким образом, деконцентрация и децентрализация, являясь двумя видами перемещения властных полномочий из центра на места, имеют существенные различия. Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Реформы по деконцентрации, указывает Г. Брэбан, имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются2.

При децентрализации происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив.

О преимуществах децентрализованного государства перед централизованным писал еще в первой половине XIX в. А. де Токвиль в сочинении «Демократия в Америке»3. Он утверждал, что правительство, выступающее как единственный гарант и арбитр народного счастья, создает лишь иллюзию своего

всемогущества в разрешении всех проблем. Ему больше ничего не остается, кроме как принять на себя бремя думать за всех и самому преодолевать все трудности.

Положение о большей эффективности децентрализованных систем государственного управления подтверждается выводами современной науки, в частности общей теорией систем Л. фон Берталанфи и эволюционной теорией Ж. Пиаже. Последний обосновал тезис, что любые системы — физические, биологические и социальные — являются саморегулируемыми. Саморегуляция выступает в виде совокупности действий системы, направленных на ее самосохранение и развитие. Чем сложнее и динамичнее процессы, в которые включена какая бы то ни было система, тем большей степенью свободы она должна обладать для своевременного реагирования и адаптации к происходящим изменениям и сохранения устойчивости. Существует лишь одно эффективное решение этой проблемы — расширение самостоятельности подсистем в пределах жизнеспособности системы как целого. Для социально-политических систем это означает ослабление диктата «сверху», развитие самоуправления, в первую очередь регионального и местного, при одновременной демократизации управления.

Таким образом, местное самоуправление отвечает двум основным социальным запросам: во-первых, реализации права граждан на участие в управлении общественными делами, во-вторых, созданию эффективной власти на местах, способной удовлетворять как жизненно важные потребности населения, так и интересы общегосударственного развития. В этой связи исключительно важны идеи А. де Токвиля о том, что первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие собственными делами. Именно в таких условиях у людей формируются подлинное гражданское самосознание, чувство долга и ответственности, способности соизмерять свои потребности с потребностями ближних, согласовывать интересы. Идеалом А. де Токвиля являлось общество, функционирующее как совокупность множества свободных и самоуправляющихся ассоциаций и общин.

В своем сочинении «Демократия в Америке» он писал: «Общинные институты ...открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности».

Как актуально это предостережение для молодой российской демократии! Тоталитаризм, загнанный внутрь общественного организма, проявился в таких гипертрофированных формах, что от конституционного принципа местного самоуправления на практике мало что остается.

Самостоятельно решая локальные проблемы под свою ответственность, органы местного самоуправления ожидают от государственных органов управления «правил игры», помощи в пополнении местных ресурсов, если их не хватает для организации жизни в соответствии с минимальными социальными стандартами. Правовое пространство, в котором бы нормально функционировало местное самоуправление, его материально-финансовое обеспечение формировались в западных странах на протяжении многих десятков лет, создавая благоприятные правовые условия для жизнедеятельности местного сообщества. Это длительный эволюционный путь развития местного самоуправления, и их опыт требует тщательного изучения.

Анализируя прошлое и настоящее местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что постепенно с учетом исторических, географических, политических и культурных традиций чаще всего использовались три модели: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и смешанная (гибридная). На чем основывается видение и теоретическое осмысление этих моделей и каковы методологические предпосылки для обоснования российской модели?

В Великобритании — родине классических муниципальных форм — сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Одна из характерных черт этой системы — отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. В XIX в. в Великобритании утвердился принцип, согласно которому муниципальные органы могут выполнять лишь те функции, которые им прямо разрешены по закону. Это предопределило роль Британского парламента в формировании муниципального права. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент, определяя полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральными органами власти. С 1689 по 1832 гг. парламентом было принято более 200 таких актов, создавших основу для принятия в 1834 г. закона о попечительстве бедных, который считается актом, положившим начало современной системе местного управления. Этот акт предусматривал создание управленческой системы, которая постоянно работает с оплачиваемым аппаратом и стала основной деятельностью всех местных властей. Муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия, связанные с ликвидацией нищеты. В 1835 г. актом о муниципальных корпорациях был в основном установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса. Данный акт предусматривал избрание муниципальных советников, гласность заседаний и т. д. Этим и последующими актами была создана современная система британских муниципальных органов1.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет континентальную (французскую) модель местного управления. Особые принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII — начале XIX вв., существенно отличались от начал, лежащих в основе организации местного самоуправления в Англии. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявлялось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест, то есть континентальная модель представляет иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть агентов на местах.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии (смешанная модель). Самоуправление, согласно современной немецкой доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций. В Германии нет федерального закона о местных органах власти: основополагающие начала и принципы самоуправления изложены в статье 28 Основного закона. Статус общин в Германии характеризует следующие положения: община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции, за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления; община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону; община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Определенными специфическими качествами муниципальной организации отличаются также такие страны, как Италия и Япония: губернатор японской префектуры, избираемый местным

населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций1.

Сравнительно-правовой анализ различий рассмотренных выше моделей организации местного управления в развитых странах позволяет сделать вывод о том, что эти различия не носят принципиального характера. Наметилось даже определенное сближение между ними с учетом опыта осуществления муниципальных реформ во Франции и Великобритании, начатых в 80-е годы.

Кроме того, исторический опыт человечества показывает, что наиболее устойчивой является модель самоуправляемого общества, где «каждый индивид прежде всего сам ответственен за решение собственных проблем, добровольно объединяясь с другими индивидами, а также участвуя в организациях и взаимоотношениях в пределах и на условиях, устанавливаемых конституциями и другими взаимными соглашениями людей и принимаемых соответствующими органами управления»2. Тем самым разрешается главное сущностное противоречие между объективной необходимостью взаимодействия людей в рамках государства при осуществлении общественных интересов, с одной стороны, и самореализации своего личностного потенциала, своих способностей, с другой, в целях создания благоприятных условий жизни в экодиалоге человека и природы.

Государственное управление и местное самоуправление — две стороны общественного противоречия между необходимостью централизации и децентрализации власти, где ведущей стороной является местное самоуправление. И доказательством тому — общеизвестный факт возникновения государства и государственного управления на базе общинного управления.

Так, управление племенной общиной в русских землях в VII—Х вв. осуществлялось на племенных сходах, которые постепенно трансформировались в сельские сходы, а также в городские веча.

Например, из 50 князей, занимавших Киевский престол, 14 были приглашены вечем1, за период с 1126 по 1400 гг. Новгородским вечем было избрано 275 посадников из числа наиболее могущественных боярских фамилий и более 80 князей. Избирались в Новгороде совет господ, а также тысяцкий. На собраниях районов (концов) и улиц города избирались кончанские и уличанские старосты. Приводя в качестве естественно развивающихся элементов самоуправления Новгородское вече, автор далек от идеализации его как одного из наиболее демократических институтов в истории общества, так как апелляция к массам всегда была дополнительным инструментом власти, декорацией видимости участия граждан в принятии решений. Печать общинного управления носят на себе и первые известные правовые кодексы «Русская правда», «Правда Ярославичей», «Пространная русская правда», а также летописи «Повесть временных лет», «Белозерская грамота» и другие.

С началом объединения русских земель в XV в. формируется жестко регламентируемая сверху государственная власть. В этих условиях элементы самоуправления сохранились почти без изменения в сельских общинах и частях, улицах городов (посадов). В крупных поселениях и городах наместников постепенно сменяет система местных государственных учреждений (губные органы) и должностных лиц (городовые приказчики). В середине XVI в. в результате земской реформы в уездах, где еще отсутствовало помещичье землевладение, крестьяне черносотенных и дворцовых земель, а также посадские люди получили право выбирать из своей среды старост («излюбленные головы») и целовальников, земских судей и дьяков («лучших людей»). Крестьянская община по-прежнему избирала сотских, пятидесятских, на которых в своей деятельности и опирались старосты и целовальники. Постепенно выборные местных органов, подпадая под надзор воевод, превращались последними в служащих государства.

Реформы Петра I носили отпечаток влияния Западной Европы. В 1699 г. посадское население получило право избирать из своей среды бургомистров. В 1718г. Петр I распорядился восстановить право местного городского сословного управления, и в 1723—1724 гг. были созданы городские магистраты и ратуши. Однако эти органы, не в пример западноевропейским, жестко контролировались государственными чиновниками и вскоре после смерти Петра I «вросли» в структуру российского государства.

В 1775 г. правительство провело новую реформу местного управления на основе децентрализации власти, в результате чего местные государственные учреждения получили большие полномочия. Почти одновременно началась реформа городского самоуправления в соответствии с «грамотой на права и выгоды городам Российской Империи». Эта реформа разделила городское население на 6 сословных разрядов, первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание. Предоставление права избирать и быть избранным регламентировалось возрастным и имущественным цензом.

«Городское собрание избирало городского голову, бургомистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общие и словесные учреждения»1. Собрание выбирало также распорядительный орган сословного самоуправления — Общую городскую думу. Эти новации затем были использованы в ходе земской реформы 1864 г., поскольку в редакции правительства Екатерины II реформа проработала недолго — до 1798 г., когда городское сословное управление было соединено с полицейскими ведомствами.

В первой половине XIX в. самоуправление в городах переживало кризис, связанный с ужесточением полицейско-надзорных функций государства. Прекратили существование такие представительные органы, как городские депутатские собрания, а также общие думы. Их члены использовались для отдельных поручений Шестигласной думой, в функции которой входил надзор над торговлей на базарах и благоустройство города под надзором губернатора. «Приниженное значение городских органов самоуправления вызвало равнодушие городских сословий к службе в сословных учреждениях и уклонение от нее»2.

Тяжесть и неповоротливость государственной машины, проявление наиболее косных черт бюрократизма, уклонение дворянства и купечества от гражданской службы, а также заметные демократические изменения и их результаты в Западной Европе вынудили правительство России искать пути реформирования системы государственного управления.

После крестьянской реформы 1861 г. возникла необходимость возрождать повсеместно сельское общинное самоуправление. Для крестьян были созданы крестьянские сословные учреждения. Сельское общество на сходе избирало сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских (последние исполняли надзорные и полицейские функции). Волостной сход избирал волостного старшину, волостной суд, а также представителей на предварительный съезд для выборов гласных в уездное сельское собрание, разрешал хозяйственные проблемы волости. В качестве представительного органа существовало волостное правление.

Таким образом, земская и городская реформы 1864—1870 гг. имели в основе своей исторический опыт общинного и городского самоуправления в России, а также опирались на заимствования из западноевропейского опыта. Причем ее относительный успех объясняется тем, что реформаторы не копировали слепо западные модели, а внедрили структуры, понятные народу и «пригодные к работе в конкретных социально-экономических и политических условиях»3.

У нынешних поборников возрождения земских традиций в организации местного самоуправления в Российской Федерации наряду с положительными моментами — стремлением опираться на отечественные корни, желанием предоставить жителям поселков, сел, деревень, городов широкие полномочия для проявления инициативы, простотой и доступностью изложения проектов

нормативных документов — присутствуют и недостатки: идеализация земства, опора на устаревшие сомнительно демократические институты и попытка их перенесения на современную почву России, которой ближе опыт недавних времен, опыт работы Советов.

Расходятся с духом времени также попытки оправдать формирование представительных органов на сословной основе, нежелание учитывать национально-культурные особенности регионов Российской Федерации и т. д. При этом упускается из виду, что условия формирования земских учреждений, порядок назначения и утверждения должностных лиц, утверждение нормативных актов строго регламентировались и контролировались государством в лице губернаторов и присутствий1.

Вызывает удивление утверждение председателя Российского земского движения Е. Паниной о том, что «земства никогда не строились по национальному или партийному принципу, а были всесословными органами представительства»2. В качестве примера, ставящего под сомнение утверждение, обратимся к документам: в Положении о губернском и уездном земском управлении в ст. 16, примечание 3, читаем: «Евреи впредь, до пересмотра действующих о них указаний, не допускаются к участию в земских избирательных собраниях и съездах»3.

Далее, в Именном Высочайшем указе от 14 марта 1911 г. «О распространении действия Положения о земских учреждениях на Волынскую, Киевскую, Витебскую, Минскую, Могилевскую и Польскую губернии» пункт 10 гласит: «В Двинском, Люцинском и Рижском уездах, Витебской губернии в первые отделения земского избирательного собрания и земских избирательных съездов входят лица русского происхождения, во вторые — прочие лица; в остальных уездах Витебской губернии и в уездах Волынской, Киевской, Минской, Могилевской и Подольской губерний в первые отделения входят лица, имеющие право участия в собрании или съездах, по принадлежности, за исключением лиц польского происхождения, а во вторые — лица польского происхождения»4.

То же в примечании к п. 10, и к п. 11 в отношении съездов, избираемых волостным сходом5.

Аналогичные узаконения имеются и в Положении об общественном управлении городов. Об этом же говорит и Л.Е. Лаптева: «По требованию губернатора лица, признанные неблагонадежными, должны были удаляться от должности»1.

В заключение следует обратить внимание всех идеалистов от земства на Временное положение о волостном земском управлении 1917 г., которое построено на гораздо более демократичных принципах.

Другая крайняя точка зрения на использование мирового исторического опыта проявляется во взглядах современных «западников», которые склонны принимать за основу организации системы местного самоуправления в Российской Федерации англо-американский, немецкий или французский опыт и демонстрирующие желание видеть в наших законах зеркальное повторение Европейской хартии местного самоуправления.

Между тем российское местное самоуправление имеет довольно большой и разноречивый опыт. Оно с момента возникновения государственности на Руси в малоизмененном виде сохранялось длительное время только в сельских общинах в отдельных районах страны и испытывало постоянный гнет со стороны центральных органов государственной власти.

Включение местных органов управления в систему государственных органов в советский период отнюдь не лишило местное управление основ исторического опыта, не уничтожило, как это пытаются доказать некоторые правоведы, историки и политики, принципов организации местного самоуправления, ограничив их умением граждан самостоятельно решать местные вопросы. Зависимость местного самоуправления от желания или нежелания государственных органов «дать ему волю» присутствует в настоящее время так же, как и 500, 200 или 70 лет назад. Увеличилась только значимость местного самоуправления и зависимость политической и экономической мощи государства от целостности, развитости и организованности его форм.

Однако опыт развития цивилизации убеждает нас в правоте француза А. де Токвиля, говорившего более 100 лет назад, что «коммунальные институты делают для свободы то, что начальная школа для науки; они делают ее доступной для народа, позволяют вкушать ее плоды и привыкать ею пользоваться. Нация может ввести у себя свободное правление и без коммунальных институтов, но у нее не будет духа свободы»2.

Отмечая необходимость достижения экономической и политической свободы как основы процветания общества — в том числе и через развитие местного самоуправления, — следует иметь в виду: а) Россия своеобразная страна; б) Россия имеет собственный исторический опыт самоуправления в лице сельских общин, городского (посадского) общественного управления, земских учреждений и Советов; в) нельзя не принимать во внимание имеющуюся систему местного управления; г) процесс реформирования системы местного самоуправления не может завершиться по команде сверху или в установленные сроки, поскольку он — результат определенной эволюции, показатель отхода государства от административно-командной системы управления и, несомненно, свидетельство зрелости граждан, готовых взять на себя всю полноту власти и ответственности за решение местных дел;

д) много полезного можно почерпнуть из опыта других народов, если проявить способность учиться, критически воспринимать его применительно к условиям Российской Федерации.

Казалось бы, традиции местного самоуправления дореволюционной России должны были получить свое развитие в практике государственного строительства советской России. Ведь социалистическая революция, согласно К. Марксу, знаменует собой процесс обратного поглощения государственной власти обществом. А в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается проблема приближения власти к народу.

Однако идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой природе своей государством централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы (включая и местные) выступали как звенья единой системы, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность мест, но в действительности проявляющийся в централизации и концентрации власти в высших эшелонах системы государственных органов. Муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для советского государства.

Итак, исследование генезиса и концептуальных моделей местных сообществ позволяет более отчетливо представить содержание муниципальной науки, сформулировать ее современную теорию и методологию, уточнить научные основы •муниципальной науки и современной системы подготовки кадров муниципального управления. Вопросы эти приобретают особую актуальность, но требуют дополнительных усилий, неординарных подходов, без чего не может быть эффективного муниципального управления.

Всякая наука в своем развитии проходит ряд этапов1.

Первый этап: возникают проблемы, которые не удается решить традиционными методами. Затем появляется идея нового

подхода. На ее основе предпринимаются попытки решать те или иные проблемы. Затем наступает второй этап: попытки систематизировать материал и дать концепцию, обобщающую рассмотренные или рассматриваемые проблемы. И наконец, третий этап: развитие на базе понимания предмета и содержания науки конкретных исследований и применение их результатов на практике. Специфика современного положения как раз в том, что проблемы выдвинуты, точки зрения и подходы сформулированы и пора «провести первую жатву» — попытаться сформулировать концепции. Конечно, наука может долго развиваться в поисках своего предмета. Корабли плавали сотни лет. Но как карты и компас превратили мореплавание в науку, так и правильная методология — даже приблизительная — становится той стартовой площадкой, с которой будут «взлетать ракеты» конкретных исследований по управлению местным развитием.

Большинство ученых разных стран сходятся во мнении, что основы современной муниципальной науки закладывались в XIX в. В частности, русский ученый Л.А. Велихов в 1928 г. отмечал, что муниципальная наука — «дисциплина очень молодая, зародившаяся в конце XIX в., и только этим обстоятельством можно объяснить тот факт, что до сих пор не создано академического курса, посвященного ее связному полному изложению...»1.

По его мнению, наиболее богатый источник коммунального и, в частности, муниципального знания находится в Германии — классической стране самого полного и строгого благоустройства. По крайней мере, почти все собиратели и основоположники муниципальной науки принадлежат к числу германских ученых. Группой этих ученых составлена почти исчерпывающая (для Германии) Энциклопедия коммунального знания в четырех томах. В Германии же созданы первые высшие учебные заведения, специально посвященные муниципальному знанию: в Дюссельдорфе в 1911 г. — Академия коммунального управления с юридическим уклоном и в Кельне в 1914 г. — Высшая муниципальная школа2.

Характерной чертой муниципальной науки, и в этом мнении сходятся практически все ученые, работающие в данной области, является ее синтетический характер. Долгое время она «развивалась... не в виде самостоятельного систематического целого, а в пределах своих отдельных составных частей или сторон»3.

В России до XX в., как утверждает Л.А. Велихов, муниципальное знание вместе с муниципальным хозяйством и благоустройством находилось в полном небрежении и главное общественное внимание в области местного хозяйства уделялось земству, в котором либералы видели зародыш будущей российской Конституции. «Крайне неудовлетворительное и реакционное муниципальное законодательство не давало никаких надежд на возможность культурной работы в области городского самоуправления, хозяйства и благоустройства»4. Некоторое оживление интереса к муниципальным вопросам в 1920-е гг. сменилось долгим забвением. В западных странах, напротив, именно с этого времени активно идет процесс поиска инструментов адаптации местных сообществ к быстро меняющимся условиям жизни. Развиваются новые направления в муниципальных исследованиях.

С середины XX в. муниципальная наука как наука о местных сообществах приобретает более определенный предмет исследования. Это происходит благодаря продвижению исследований в области психологии, социологии, управления и экономики, ориентированных на изучение поведения групп людей, образующих сообщества различного рода. Очевидно поэтому американские авторы рассматривают введение курса «Динамика сообщества» в университетскую программу как официальное признание науки о развитии местных сообществ1.

Философская основа развития сообществ заключается в идее практически помочь людям перейти из состояния объектов воздействия в состояние субъектов действия, активно работать в складывающихся и динамично развивающихся ситуациях, а не просто реагировать на них. Иными словами, развитие местных сообществ — многоплановая концепция, которая включает гораздо больше, чем просто рыночные ценности. Предметом ее изучения является забота о благополучии людей, благоустройстве территории и развитии способности сообщества адаптироваться к переменам.

Важнейшие составляющие концепции развития местных сообществ:

планирование развития местных сообществ;

экономическое развитие местных сообществ;

проблемы города;

развитие села;

местное управление.

Эволюция концепций о развитии местных сообществ привела к существенным изменениям в подготовке профессиональных кадров. Возникла новая профессия — специалист по развитию местных сообществ. X. Нейлор выделяет шесть основных структурных блоков учебных планов по специальности «Развитие местных сообществ».

1. Введение в специальность (вводные курсы).

2. Теоретические основы развития, включая социальные теории, описывающие процесс развития (изменений).

3. Процесс и программирование развития местных сообществ.

4. Групповая динамика и групповые процессы.

5. Исследование местных сообществ и статистический анализ.

6. Профессиональная практика.

Вводные курсы (первый блок) предназначены дать общее представление о развитии сообществ в историческо-философском плане. Изучение теорий, ценностей и принципов этого развития рассматривается как необходимая предпосылка гуманистического осмысления прогресса местных сообществ и определенная профилактика от технократического вируса, который в ходе изучения конкретных дисциплин способен, «ослепив» студента очарованием графиков, таблиц, диаграмм и моделей, затушевать человеческое содержание категорий развития.

Цель второго блока дисциплин заключается в том, чтобы сформировать целостное представление о способах воздействия на социальное, экономическое и политическое развитие сообществ. Этот блок представляет широкий спектр интерпретаций процесса изменений развития с точки зрения различных дисциплинарных подходов. Таким образом, достигается теоретическое освоение механизма планируемых изменений на уровне местного сообщества.

Третий блок учебных программ призван помочь студенту овладеть способами применения теории развития сообществ в конкретных ситуациях через разработку программ и проектов, обеспечивающих организацию и управление процессом развития.

Четвертый блок включает теоретические и практические занятия по изучению поведения малых групп, работу малыми группами, применение методов групповой работы.

Пятый блок предполагает ознакомление студентов с научными методами и техникой социальных исследований, включая основные инструменты и организацию исследования на уровне местного сообщества. Эти занятия призваны помочь студентам в планировании самостоятельных исследований.

Шестой блок дает возможность студентам продолжить освоение специальности в профессиональной среде, в которой они могут проверить на практике и развить профессиональные навыки и умения под руководством опытных наставников.

В целом эти шесть блоков обеспечивают подготовку студента к профессиональной деятельности, помогая ему приобрести необходимые теоретические знания, практические навыки и умения.

В развитых странах считается, что базовые знания по этим направлениям должны получить не только специалисты, занимающиеся муниципальными проблемами, но и будущие экономисты, психологи, управленцы, социологи — все те, кто в той или иной степени связан с работой с людьми.

Интерес к этой проблематике со стороны представителей различных ранее сложившихся отраслей научного знания, как и разнообразие школ и подходов, можно объяснить многообразием проявлений реального бытия местных сообществ. Для характеристики этой науки удачнее всего подходит термин «единство в многообразии». Поскольку объект исследования — общий для всех, это дало возможность прийти к определению содержания понятия «местное сообщество» и тем самым выделить его как предмет самостоятельных исследований.

Сложилось, по крайней мере, пять подходов к изучению сообществ (табл. 1).

Качественный подход описывает сообщество как место проживания. Рассматриваются, например, вопросы качества жизни (обеспеченность жильем и его качество, состояние школ, качество образования и т. д.), социальный микроклимат.

Экологический подход означает изучение сообщества как определенной общности в природно-географическом пространстве (пространственное размещение, воздействие природных факторов на характер деятельности людей и обратное воздействие, взаимосвязи внутри сообщества и с другими сообществами и т. д.).

Этнографический подход предполагает исследование сообщества как определенного образа жизни; при этом акцент делается на описании общих культурных характеристик,

Таблица 1

Пять подходов к изучению местного сообщества

культурного пространства, а не только демографических, экономических или географических параметров.

Социологический подход рассматривает сообщество как социальную систему и описывает социальные отношения, типичные для определенных групп и более крупных социальных образований, как внутри сообщества, так и с внешней средой.

Экономический подход требует изучения взаимосвязи различных секторов экономики, домохозяйств и предприятий, профессионального состава населения и структуры рабочих мест, источников распределения и динамики доходов, ресурсов (природных, финансовых, человеческих, управленческих и т. д.), которыми располагает сообщество.

Однако задача науки о муниципальном управлении как части муниципальной науки состоит не в развитии и углублении отдельных частей этих наук, а в их применении на практике, о чем убедительно свидетельствует исторический опыт развития муниципальной управленческой мысли.

Вопросы для повторения

1. Чем вызвано появление различных теорий муниципального управления. Каковы их особенности?

2. Типы местного самоуправления. Каковы их особенности?

3. Развитие представлений о сочетании государственного управления и местного самоуправления.