Глава 11. муниципальная экономика: механизм возрождения и повышения эффективности

Глава 11. муниципальная экономика: механизм возрождения и повышения эффективности

Экономические отношения на местном уровне и соответствующие им процессы — главная сфера муниципального управления. От уровня ее развития зависят занятость населения, благосостояние каждой семьи, наполнение местного бюджета, а следовательно, финансирование расходов на социальные нужды: образование, здравоохранение, благоустройство, жилищно-коммунальное хозяйство.

Муниципальные экономические отношения — это особого рода экономические отношения граждан местного сообщества в сфере производства, распределения и потребления материальных продуктов и услуг на данной территории; особый способ воспроизводства материальных и духовных благ, основанный на местных средствах (предметы и орудия труда, местные работники). Здесь трудовая жизнедеятельность осуществляется на основе местного хозяйства: промышленного, сельскохозяйственного, сферы услуг, коммунального, бытового и иного обслуживания.

В экономической теории сложилось представление о двухсекторной экономике, включающей государственный (общественный) и частнопредпринимательский сектор. При этом доминирует мнение, что каждый из этих секторов занимает в экономике четко определенное пространство. Правительство не должно вмешиваться в бизнес, бизнес не имеет отношения к деятельности предпринимательства.

С точки зрения концепции развития местных сообществ изъяны модели двухсекторной экономики очевидны1.

Во-первых, в реальной жизни современная экономика кроме названных секторов — государственного и частнопредпринимательского — включает муниципальный и некоммерческий секторы.

Во-вторых, в современной экономике границы между этими секторами размыты. Очевидно, переплетение и взаимосвязанность секторов является причиной того, что современную экономику называют смешанной. Эти секторы, скорее являются партнерами, каждый из которых имеет свои сильные стороны.

Сильные стороны государственного и муниципального сектора:

управление политикой;

регулирование;

обеспечение гарантии справедливости;

предотвращение дискриминации или эксплуатации;

обеспечение бесперебойности и стабильности услуг;

преодоление социальной и национальной розни;

стабильность.

Сильные стороны частного предпринимательского сектора:

выполнение сложных задач;

использование успешного опыта других организаций;

предоставление услуг, требующих быстрого реагирования на изменения;

инновации;

предоставление услуг самым различным слоям населения;

предоставление услуг, которые быстро устаревают;

желание рисковать;

профессиональный опыт;

возможность воспользоваться экономией, обусловленной масштабом производства.

Сильные стороны некоммерческого сектора (неправительственные организации):

неприбыльная или малоприбыльная деятельность;

сочувствие и преданность людям;

всеобъемлющий, целостный подход;

большое доверие со стороны потребителей и клиентов;

добровольный труд;

непосредственное личное внимание (например, психолог в детском саду и услуги для инвалидов или больных).

Государственные и муниципальные секторы по своей природе эффективнее других функционируют в таких сферах деятельности,

как разработка и проведение политики развития, обеспечение справедливости, борьба с различного рода дискриминацией, поддержание стабильности в предоставлении услуг населению.

Предпринимательский сектор лучше справляется с экономическими и инновационными задачами, легче адаптируется к быстрым переменам и отказывается от устаревших форм и способов деятельности, эффективнее решает технические проблемы.

Некоммерческий сектор имеет наибольший потенциал в решении задач, не связанных с извлечением какой-либо значительной прибыли, но требует от тех, кто занимается ими, проявления сострадания и личностного внимания к конкретным людям, а от получающих помощь и поддержку — максимального доверия к тем, кто их оказывает. Это такие сферы деятельности, как услуги людям с физическими недостатками, уход за детьми или больными, семейное консультирование и другие сферы, где соблюдение принципов морали и личная ответственность за свое поведение являются главными условиями успешного решения задачи.

На уровне местных сообществ некоммерческий сектор имеет наибольшие возможности реализовать заложенный в нем потенциал. При этом следует заметить, что масштабы самого сектора и тем более его потенциал при прочих равных условиях зависят прежде всего от развитости морально-психологического чувства сообщества. Чем большее развитие получил этот компонент местного сообщества, тем больше возможностей имеет местное правительство использовать третий сектор в выполнении своей главной функции — предоставление услуг населению. Все компоненты муниципальной экономики должны быть сбалансированы. Нарушение этого баланса приводит к деформации экономического и всего уклада жизни местного сообщества.

Поэтому анализ местного сообщества как целостности начинается с изучения его экономических основ, выдвижения целей экономического развития, анализа состояния местной экономики, имеющихся ресурсов, оценки мотивационной готовности населения к экономической деятельности, что позволяет выявить тенденции экономических процессов в местном сообществе, определить приоритеты, ресурсные средства и сформулировать экономическую стратегию развития местного сообщества.

Следует всегда помнить, что нельзя потребить то, что не произведено. Открытые настежь национальные «ворота» для вывоза капитала и ввоза продуктов питания и ширпотреба обескровили отечественного производителя, а непродуманная приватизация лишила местное сообщество даже той недостаточно развитой местной промышленности, которая была. В малых и средних городах, районных центрах не работают или влачат жалкое существование хлебокомбинаты, масло-сырозаводы, пищекомбинаты, пивзаводы, предприятия потребкооперации, народных промыслов и т. п. Во многих муниципальных образованиях эта местная промышленность просто разбазарена, в других не может функционировать из-за недостатка оборотных средств. В то же время с помощью российских «челноков» за короткое время буквально преобразилась вся легкая и местная промышленность Турции, пищевая отрасль Польши. Все знают, какие товары привозили из Турции 5 лет назад и какие привозят сейчас. Изменения огромны и все благодаря российским инвестициям. В то же время наши производители жалуются, что нет инвестиций на техническое перевооружение и запуск новых производств. Муниципальная экономика — это главная сфера местного самоуправления, которую нельзя сводить к тому, что местное сообщество имеет свой бюджет и источники его исполнения. Основу ее составляет собственность, которой должен владеть каждый человек и которая должна быть достаточной для его самостоятельной жизнедеятельности. Только собственник может быть заинтересованной опорой местного производства, активным участником решения местных проблем, делом поддерживать и укреплять местное хозяйство в целях защиты и роста своей собственности. Не поняв этой истины, нельзя создать эффективное муниципальное управление.

Необходимы научно обоснованные выверенные преобразования в имущественных отношениях, которые в последние годы идут чуть ли не в обратном направлении: люди все более беднеют. Социальная стратификация местного сообщества до предела гипертрофирована.

Жизнь любого муниципального образования, эффективность всей системы муниципального управления определяет местный бюджет. По всем канонам практика формирования бюджета прежде всего должна быть направлена на то, чтобы стимулировать рост числа территорий, обеспечивающих себя. Пока такого нет, выгоднее просить о помощи, чем стараться работать, проявлять инициативу, использовать резервы, в конце концов рисковать, ведь все равно все заработанное отберут и перераспределят. Это довольно распространенная практика касается всех местных сообществ.

Назрела острая необходимость совершенствования межбюджетных взаимоотношений.

Напомним, что одним из системных принципов Европейской хартии местного самоуправления (евростандарты) является достаточность материальных, финансовых и других ресурсов местного самоуправления. В соответствии с нынешней государственной политикой обеспечение населения территории необходимыми материальными условиями жизни является функцией местных органов самоуправления. Однако реализуется она крайне неудовлетворительно. Например, ведущим сектором муниципальной экономики является жилищно-коммунальное хозяйство городов и поселений, которое составляет от 50 до 70\% основных фондов муниципальной собственности. Оно включает в себя: жилищный комплекс, водоснабжение, коммунальную энергетику, городское благоустройство, дорожное хозяйство, утилизацию отходов, бытовое обслуживание населения. Эта сфера является во многом материальной основой развития местного сообщества и поглощает основную долю финансовых средств населения. Ее финансирование по остаточному принципу в течение многих лет привело к тому, что физический износ объектов составляет свыше 50\%.

В острейшую проблему превратились итоги малой приватизации в коммунальной сфере. Многие социальные предприятия при их явном дефиците и низком качестве обслуживания,

будучи убыточными, после приватизации изменили свой профиль (вместо бань и прачечных — бары, видеосалоны и т. п.).

Передача ведомственной социальной инфраструктуры на баланс муниципалитетов превратилась фактически в массовое явление, когда промышленные предприятия сбрасывают ее без соответствующей финансовой компенсации, ремонта, необходимой помощи из федерального бюджета. В результате органы местного самоуправления, лишенные и других источников пополнения бюджета, сегодня явно не в состоянии справиться с обнищавшим муниципальным хозяйством. Эксперты считают, что нынешний порядок формирования доходной части бюджета является явно ущербным. Слишком малая часть собираемых налогов остается на уровне города, поселения. Существующая в целом налоговая система, когда основным источником налогообложения являются результаты труда (прибыль, подоходный налог, налог на добавленную стоимость и т. д.), делает бессмысленным любое производство и способствует сокрытию прибыли от налогообложения.

Главный недостаток исполнения расходной части местного бюджета состоит в том, что не обеспечивается выполнение даже минимальных текущих функций жизнеобеспечения населения, а до финансирования социально-экономического развития населенных пунктов, муниципальных образований дело вообще не доходит.

Именно поэтому в местных сообществах ветшают школьные здания, устаревает медицинское оборудование, не строятся дома для социально незащищенных граждан, происходит все большее обнищание населения, снижение его жизненного уровня. Сокращается средняя продолжительность жизни людей. Средств из местного бюджета не хватает даже на заработную плату работникам бюджетной сферы.

Требуются крупномасштабные и системные бюджетно-финансовая и налоговая реформы, призванные кардинально оздоровить региональные и местные бюджеты. Задача заключается в формировании такой финансовой базы регионов и системы налогообложения, которая обеспечивала бы динамичное развитие производства и социальной инфраструктуры с одновременным решением дефицитности бюджетов и достижением финансовой стабилизации — с последующим переходом к экономическому росту и повышению уровня жизни населения. В этой связи необходимо:

1. Последовательное укрепление финансовой самостоятельности региональных (муниципальных) структур, усиление взаимосвязи между финансовой базой развития региона и решениями, которые принимают муниципальные органы власти.

2. Формирование бюджетной системы каждого уровня, включая муниципальный, по целевому принципу. Обоснование целей, ранжированных по степени приоритетности и срокам достижения, становится основой разработки целевых региональных программ — государственных региональных (имеющих общегосударственное значение), собственно региональных (в интересах экономики региона), муниципальных. Налоговая система строится с учетом необходимости реализации программ всех типов.

3. Исключение негативного воздействия налоговой системы на развитие производства, придание ей необходимых стимулирующих функций.

4. Распределение налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы должно определяться необходимыми расходами того или иного уровня власти с учетом мер по эффективности их осуществления.

5. Закрепление в законодательном порядке за каждым звеном бюджетной системы права на самостоятельное определение соответствующих налогов и платежей таким образом, чтобы закрепленные доходы стали преобладающими. Право муниципальных органов власти увеличивать или уменьшать нормативы налогов и платежей будет оказывать активное воздействие на совершенствование структуры экономики, повлияет на ее экологическую безопасность, усилит стимулы к созданию высокодоходных рабочих мест и т. д.

6. Активное использование финансовых возможностей рынка для увеличения финансового потенциала местного сообщества.

7. Сохранение за Федерацией на переходный период функции перераспределения части общегосударственных ресурсов между регионами. Сложившаяся годами неравномерность социально-экономического развития регионов является в определенной степени результатом ранее принимавшихся нерациональных решений о централизованном распределении финансовых и материальных ресурсов. Весьма поучительным в этом отношении является зарубежный опыт, лучшая часть которого почему-то игнорируется в практике российского муниципального управления.

Децентрализация государственного управления в большинстве развитых государств мира значительно усилила финансовую самостоятельность органов местного самоуправления — основой их финансовой самостоятельности стали местные бюджеты. Повсеместно в 1980—1990 гг. прошли реформы финансовых систем местных органов власти.

Формирование местных бюджетов способствовало решению на территории самоуправления многих социально-экономических вопросов, усилило влияние местных органов власти на хозяйственную жизнь, на развитие коммунального хозяйства, жилищного строительства, благоустройства, культуры, оказало благотворное влияние на решение проблем занятости.

Для большинства стран характерны следующие тенденции в финансовой системе местного самоуправления:

рост бюджетных объектов, в том числе расходных статей;

стремление к сбалансированности доходной и расходной частей бюджета; в ряде стран вообще не допускается бюджетный дефицит (например, в Канаде, Франции, ФРГ);

увеличение сумм, поступающих в местные бюджеты в виде субсидий, дотаций, кредитов из государственных и региональных бюджетов (правда, такая тенденция характерна далеко не для всех стран);

расширение финансовой поддержки местного предпринимательства и использование внешних источников финансирования.

В большинстве стран местные органы власти согласно своим законодательным актам обязаны балансировать бюджеты ежегодно, не допуская превышения расходов над доходами, т. е. образования бюджетного дефицита. Первоначально оценивается предполагаемая сумма расходов. Затем уточняется сумма, которая может поступить из неналоговых источников. Остальная часть финансовых поступлений должна идти за счет местных налогов. Базовые ставки таких налогов меняются в зависимости от потребностей местного самоуправления в финансовых ресурсах.

К числу важнейших прав и обязанностей органов местного самоуправления, как правило, относятся составление, обсуждение, утверждение и исполнение бюджета.

В местных бюджетах в первую очередь отражаются уровень развития местных производительных сил и их перспективы, состояние социальной сферы, благосостояние граждан, а также расходы на решение задач, стоящих перед местными территориями, доходы, которые могут быть использованы для финансирования программ по решению этих задач. Находят отражение и политические решения, которые принимаются на уровне вышестоящих управленческих структур.

В большинстве стран бюджетные доходы местных органов самоуправления складываются из четырех основных частей.

Местные налоги. Следует иметь в виду, что доля налоговых поступлений в общей доходной части местных бюджетов существенно колеблется по странам и континентам. В США на долю местных налогов в конце 1990-х годов приходилось в структуре ресурсов местных бюджетов более 60\%: в Японии, Франции, Дании — 40—45\%, в Бельгии, Великобритании — около 30\%, в ФРГ — чуть больше 20\%, а в Италии, Ирландии, Нидерландах — на уровне 6—10\%. Отметим множественность местных налогов. В Японии, Италии их больше 30, во Франции — свыше 50, а в Бельгии — около 100. Разумеется, есть и исключения. В Великобритании, к примеру, местные бюджеты финансируются лишь за счет двух налогов.

Неналоговые доходы. Они включают в себя средства от местной собственности, коммунальных услуг, коммерческой деятельности, продажи недвижимости, штрафов, денежных сборов и др. Доля этих неналоговых доходов в местных бюджетах составляет в среднем 10—25\%.

Субсидии и дотации из государственных бюджетов. В ряде стран эти субсидии и дотации составляют львиную долю местных бюджетов. Так, в США в структуре местных бюджетов государственные субсидии составляют 25\%, во Франции -30-35\%, в ФРГ, Японии, Дании 40-45\%, в Бельгии более 50\%. Отметим также, что государственные трансферты в пользу органов местной власти выделяются в разных формах. Например, через перераспределение налоговых поступлений (система «налогового выравнивания» в ФРГ) или в виде субсидий-дотаций общего назначения (во Франции такие субсидии получили название «дотации на функционирование»). И, наконец, стоит назвать специальные, целевые субсидии (субвенции). В Великобритании около 50 субсидий, направляемых в местные органы власти, в Италии более 100, а в США их насчитывается свыше 200.

Займы. Их роль в большинстве стран не очень велика, хотя в последние годы в целом ряде государств наблюдается тенденция к увеличению займов, особенно краткосрочных и среднесрочных. Наибольшее распространение получают закладные листы и муниципальные облигационные займы (это относится к долгосрочным займам). Что касается краткосрочных займов, то здесь основной формой являются боны. Процентные ставки по займам органы местного самоуправления устанавливают с учетом уровня процента на рынках ссудных капиталов в период их выпуска, с учетом срока займов, а также с учетом финансового состояния местной администрации. Чаще всего право выпускать займы имеют крупные муниципальные образования, причем займы могут размещаться не только на территории соответствующего муниципалитета, но и за его пределами.

Расходные части местных бюджетов по своему целевому назначению делятся на капитальные (капиталовложения) и текущие (то есть расходуемые на покрытие текущих расходов). Часть расходов бюджета идет на покрытие долговых обязательств. В зависимости от доли расходов в ВВП государства Европейского союза можно разделить на три группы. К первой относятся те государства, в которых расходы местных бюджетов составляют от 20 до 30\% (Дания, Скандинавские страны Вторая группа объединяет страны, в которых расходы местных бюджетов составляют от 14 до 20\% (Великобритания, Италия, Нидерланды). Третья группа — Франция, страны Пиренейского полуострова, Бельгия — имеют долю менее 10\% ВВП.

Рис.6. Модель материально-финансового

обеспечения сообщества

Многократно повторяется в литературе тезис о том, что зарубежный опыт не должен слепо копироваться в иных материально-культурных и природно-географических условиях России, но совершенно очевидно и то, что его основные принципы, концептуальные выводы не могут игнорироваться. В этой связи весьма полезным является построение местной модели, которая может быть составлена на основе научного обобщения (рис. 6).

Ее практическое воплощение в реальную жизнь местного сообщества в качестве первоочередной и наиболее важной предполагает задачу формирования полноценных доходов местных бюджетов, достаточных для финансирования расходов, переданных на уровень местного самоуправления.

Именно финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус местных территориальных образований в федеративном государстве. Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы. Если местная власть не может опереться на собственные финансовые ресурсы, то она не в состоянии решать стоящие перед ней задачи. Без четкой основательной финансовой базы нет и не может быть реального местного управления, исчезает сама сущность самоуправления.

Существующий механизм регулирования местных бюджетов, при котором отчисления от доходов различным уровням власти устанавливаются индивидуально под планируемые расходы вышестоящими органами власти, не стимулирует местное самоуправление заниматься своим бюджетом, и этим подрывается принцип самостоятельности органов местного управления и самоуправления в вопросах формирования, утверждения и исполнения своих бюджетов. Назрела необходимость ослабить жесткую финансово-бюджетную зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих управленческих структур. Для этого прежде всего надо дать им собственную налоговую базу, достаточную для формирования бюджета, способного обеспечить минимальный уровень развития территории, утвердить долгосрочные нормативы отчисления, как предусмотрено действующим законодательством.

Размер местного бюджета устанавливается сегодня сверху, а для обеспечения нормальной деятельности местного самоуправления все должно быть «поставлено с головы на ноги».

Формирование местного бюджета должно непосредственно зависеть от работы местных предприятий. Перекачивание денег в вышестоящие бюджеты, а затем их выпрашивание для существования местного сообщества бессмысленно. Муниципальные предприятия обычно платят налоги в регион, а затем эти деньги возвращаются в местное сообщество в виде трансфертов, которые еще нужно «выбивать». Такая практика себя изживает. Местным властям дано право введения местных налогов и сборов. Однако сегодня нужны другие подходы к формированию бюджета, стимулирующие местные органы власти работать эффективнее, расширять налогооблагаемую базу и при этом поддерживать товаропроизводителей. Предприятиям, работающим только для нужд населения и местного хозяйства, следует платить меньшие местные налоги — тогда появится у всех взаимный интерес к развитию местной промышленности и сельскохозяйственного производства.

Для использования новых источников пополнения бюджета возможен алгоритм, который включает в себя следующие стадии:

1. Осуществляется поиск проблемы в любых доступных источниках информации, касающейся деятельности местного сообщества.

2. Анализируются возможности увеличения доходов или сокращения расходов бюджета путем решения найденных проблем (производится методом экспертных оценок специалистами в соответствующих областях знания).

3. Если решение проблемы приносит выгоды бюджету, то составляется перечень альтернативных решений.

4. После отбора наилучших вариантов их группируют и классифицируют в целях выявления конкретных статей бюджета, по которым намечается движение финансовых потоков.

5. Разрабатывается проект внедрения резерва (при этом проект рассматривается как целевое вложение средств, выгодная инвестиция), указываются все затраты и результаты его реализации строго в денежном выражении, сроки исполнения, а также исполнители, которые несут на себе весь груз ответственности.

6. Как показывает многолетний опыт, резервы бюджета тесно связаны с доходностью местного сообщества и программами развития муниципального сообщества. Они существуют как в рамках установленных источников, так и в рамках использования принципиально новых доходов. Резервы бюджета содержатся в совершенствовании законодательства, в повышении эффективности работы органов местного управления, в использовании стратегических ресурсов развития, в экономических основах местного сообщества, в местном хозяйстве, в местном бюджете. Для выявления резервов в рамках установленных источников проводится анализ налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. Увеличение налоговых поступлений в бюджет зависит прежде всего от работы местной экономики, для повышения эффективности которой необходимы разработка перспективных программ развития экономического сектора и всесторонняя помощь субъектам хозяйствования. Увеличение неналоговых доходов зависит от эффективного использования муниципальной собственности и внедрения проектов использования новых источников доходов бюджета, развития коммерческого сектора муниципальной экономики.

Обобщение опыта стран с развитой рыночной экономикой в области государственной политики по отношению к малому предпринимательству показывает, что этот сектор является важнейшим самостоятельным направлением социально-экономической политики государства в целом в соответствии с глобальными национальными интересами.

В настоящее время во всех странах с развитой рыночной экономикой идет поиск новой концепции общественной и государственной поддержки малого предпринимательства и новой системы социально-экономического и нормативно-правового ее обеспечения, ориентированных на создание постоянного стимула к новаторству в предпринимательской деятельности. Традиционные способы и приемы, выработанные десятилетиями развития экономики — постановка целей, поощрение их достижения с помощью финансовых средств, тщательный контроль за исполнением, иерархическое распределение прав и обязанностей, — не всегда оказывают желательное воздействие на предпринимательскую модель поведения. Дело в том, что эти методы успешно использовались (и используются) там, где результаты и последствия хозяйственной деятельности с достаточной мерой точности предсказуемы.

К основным факторам, препятствующим нормальной работе малых предприятий, относятся: высокие проценты коммерческого кредита, высокая арендная плата, высокие транспортные расходы, неплатежеспособность потребителей.

Предпринимательская свобода — понятие емкое. Оно вбирает в себя такие составляющие деятельности, как творчество, риск, выбор альтернативы, информированность, предпринимательская культура, словом, широкий набор характеристик, который специфицирует предпринимательство как социальный институт.

Местные органы власти и управления располагают необходимыми административными, экономическими, правовыми рычагами для регулирования предпринимательской деятельности. Практически все органы местной исполнительной власти имеют подразделения по экономическому и социальному развитию. Их главная цель — способствовать на своей территории распространению предпринимательства, росту производства товаров и услуг, созданию рабочих мест, поэтому местные органы власти и управления должны определять направления поддержки малого предпринимательства, осуществлять необходимые меры материальной, финансовой поддержки за счет местных ресурсов.

В большинстве регионов страны сегодня созданы центры поддержки малых предприятий, образованы общественные фонды. В ряде регионов разрабатываются региональные программы поддержки малого предпринимательства при долевом участии местного бюджета. Они включают в себя и законодательно-правовые акты, и разработку региональных законов, уставов и местных подзаконных актов.

Однако этого явно недостаточно. Региональные и муниципальные программы нередко разрабатываются без предварительных серьезных исследований, оценки ресурсной базы, выделения приоритетов развития и т. п. Сначала принимается ряд распоряжений, административных документов, нормативных актов, создаются органы управления, и только потом, когда многие из них оказываются малоэффективными, проводятся какие-то фрагментарные исследования, лихорадочно осуществляются поиски совершенствования сложившейся, но уже во многом порочной и бесперспективной системы управления малым предпринимательством. Сегодня в основу современной системы муниципального управления малым предпринимательством, разработки ее концептуальных основ должны быть положены кардинально иные принципы:

1. Программа поддержки малого предпринимательства в регионе должна быть органической частью программных разработок, связанных с оценкой ресурсной базы, решением крупных социально-экономических задач, выявлением приоритетов в области преодоления отраслевого и территориального монополизма, развитием конкуренции, укреплением материально-финансовой базы местного самоуправления, увеличением количества рабочих мест, созданием условий для проявления творческих способностей, инициативы жителей данной территории.

2. Программа должна состоять из нескольких взаимосвязанных частей: предварительного анализа становления малого предпринимательства на фоне социально-экономического развития региона, определения его приоритетов, путей формирования его инфраструктуры, перечня инвестиционных проектов в сфере производства товаров и услуг.

3. Основной целью в области развития малого предпринимательства должно быть формирование стимулов к активной хозяйственной деятельности товаропроизводителей, создание для этого благоприятных условий и обеспечение более высокого «качества жизни» для жителей территории. В конечном счете реализация региональной программы обеспечения более высокого «качества жизни» для жителей территории должна дать определенные результаты: существенно ускорить техническую реконструкцию предприятий и создать новые производства на основе современных технологий и оборудования; улучшить использование имеющихся ресурсов региона и реально обеспечить условия для перехода от продажи сырья к комплексной его переработке и продаже готовой продукции; насытить внутренний рынок товарами и услугами необходимого качества и оптимальной структуры за счет развития собственных производств, а также за счет роста внешнеторгового оборота.

4. Следует ориентироваться на создание реальных условий для занятия предпринимательской деятельностью многими гражданами, проживающими на территории, способными к такой деятельности. Она обеспечивает равный доступ к материально-техническим, финансовым и иным ресурсам многим субъектам рынка.

5. Необходимо предусматривать поэтапный механизм реализации. Первый этап — реализация проектов, связанных с развитием инфраструктуры малого предпринимательства и проектов производства, товаров и услуг; второй — формирование благоприятной среды для развития малого предпринимательства и системы его поддержки в регионе (организационно-управленческой, нормативно-правовой, информационной, кадровой и т. п.); третий — достижение поставленных целей, выход малого предпринимательства на качественно иной уровень развития, создание разветвленной сети малых производств, в том числе инновационных, наукоемких, выпускающих разнообразную продукцию в соответствии с международными стандартами.

6. Для реализации этих целей в регионе и местных сообществах необходимо создавать органы поддержки малого предпринимательства (административные и общественные), которые действуют на основе местной стратегии развития малого предпринимательства, разрабатывают соответствующие нормативные документы, текущие планы и т. п. В регионе, местном сообществе, как правило, возникают не только департаменты предпринимательства, но и различные союзы и объединения малых предпринимателей, фонды его поддержки, складывается система обучения и переподготовки кадров, формируется рынок аудита, управленческого консультирования, инвестиционного проектирования. Очень важным, как показывает мировой опыт, является привлечение научных центров, отдельных ученых для создания цивилизованных и устойчивых структур малого предпринимательства, оснащения их инновационными технологиями, программными разработками, ноу-хау и т. п.

7. Очень важно, чтобы региональные и муниципальные программы стимулировали малое предпринимательство в области защиты развития интеллектуальной собственности, рационального использования научно-технического потенциала, проектно-конструкторских разработок, передовых учебных, образовательных и воспитательных технологий. Известно, что источником экономического и социального возрождения территории являются не финансы, оборудование, а «человеческий ресурс», люди. Между тем, как показывают исследования, малые предприниматели еще не научились стимулировать работников, персонал управления, творческую интеллигенцию

в первую очередь. Поэтому интеллектуальные, управленческие, научно-технические ресурсы территорий пока используются не в полной мере.

8. Программы должны предусматривать четкий механизм реализации: правила демократической оценки и отбора предпринимательских проектов, доступа всех участников к материально-финансовым ресурсам, систему ответственности предпринимателей за использование ресурсов и анализа промежуточных и окончательных результатов выполнения этапов программы. Уполномоченным исполнителем программы при содействии соответствующего подразделения администрации региона является государственный Фонд поддержки предпринимательства и развития конкуренции. Информирование субъектов малого предпринимательства осуществляется через местные средства массовой информации. Отбор проектов для включения в программу проводится на конкурсной основе по разработанной форме заявки и оценивается экспертной комиссией. В случае если предприниматели не в состоянии самостоятельно разработать бизнес-план, сделать технико-экономическое обоснование инвестиционного проекта, эту работу выполняют базовые научно-консультационные предприятия на договорной основе. При отсутствии у начинающих предпринимателей средств для оплаты труда разработчиков бизнес-планов их задолженность погашает региональный Фонд поддержки предпринимательства. Данный механизм закрепляется трехсторонними договорными отношениями между предпринимателем, Фондом и базовыми научно-консультационными предприятиями. На основании заключения по итогам комплексной экспертизы правление Фонда принимает решение о финансировании, дает указание банку-агенту о перечислении денежных средств. С помощью научно-консультационных и аудиторских фирм проводятся контроль и сопровождение проекта. Финансовая поддержка предпринимателей преимущественно осуществляется не путем прямого финансирования, а на возвратной и компенсационной основе с использованием прав Фонда как залогодателя-поручителя, гаранта по обязательствам предпринимателей.

И последнее. Если малое предпринимательство в местном сообществе будет развиваться на принципах корпоратизма, то оно получит мощные стимулы к саморазвитию, обретет благоприятную социально-экономическую среду, высокие ценностные ориентации и начнется цивилизованный этап его развития в интересах граждан, а не за их счет. Именно на этих принципах, как показывает мировой опыт, формируются местное хозяйство, местные рынки, социально-финансовые институты и создаются материальные предпосылки для реального местного самоуправления.

В этой связи заслуживает особого внимания концепция «выращивания» предпринимателей в «бизнес-инкубаторах».

Поддержка предпринимателей путем их «выращивания» специализированными организациями нацелена на содействие созданию и устойчивому развитию новых предприятий, в первую очередь малых. Эта цель достигается путем предложения бизнес-услуг, а также предоставления льготных условий для создаваемых предприятий. Главными сферами консультационных и поддерживающих услуг выступают следующие: бизнес-планирование; финансирование; менеджмент; инновационное и технологическое консультирование; маркетинг и исследование рынка.

Необходим действенный организационно-экономический механизм, позволяющий реализовать на практике задачи финансовой поддержки проектов предпринимателей.

Такой механизм поддержки социально значимых проектов означает наличие взаимосвязанных действий по целенаправленному инвестированию средств на возвратной основе путем конкурсного отбора проектов (бизнес-планов) и их сопровождения (поддержки) в процессе всего периода реализации (рис. 7).

Состав (набор) элементов организационно-экономического механизма поддержки социально значимых проектов определяет сферы и направления, по которым осуществляется взаимодействие с предпринимателями. Выделяются следующие функциональные сферы поддержки: планирование, финансирование, организация, стимулирование, оценка результатов.

Блок планирования создает основу для формирования рациональной структуры мер поддержки. Параметры результативности социально значимых проектов, заданные в блоке планирования, определяют порядок финансирования, схему организации работы с проектом, меры стимулирования и оценку соответствия между фактическими и запланированными значениями показателей бизнес-плана.

В блоке финансирования формируются меры финансовой поддержки субъектов малого предпринимательства, реализующих социально значимые проекты, и характер используемых финансово-кредитных инструментов (налоговый кредит, лизинг, ипотечное кредитование, субсидии зарубежных стран и др.).

Блок организации предполагает наличие специальных органов (структур), выполняющих функции организации поддержки проектов.

Рис. 7..Модель организационного развития малого предпринимательства

Как правило, наиболее эффективно такие функции организации выполняют социально-деловые центры (центры развития бизнеса) вместе с другими элементами инфраструктуры поддержки социально значимых проектов.

Наличие таких элементов инфраструктуры поддержки становится важнейшим условием эффективного функционирования организационно-экономического механизма.

Поддержка социально значимых проектов не исключает ответственности субъектов предпринимательства за самостоятельно принимаемые в ходе реализации проекта решения, связанные с экономическим риском, а также меры по минимизации предпринимательских рисков путем страхования рисков соинвесторов и введения гарантий по условиям финансирования. Названные элементы составляют блок стимулирования. Результативность реализации социально значимых проектов рассматривается в блоке оценки результатов с позиций социально-экономической, бюджетной и коммерческой эффективности.

Рекомендуется конкурс социально значимых проектов предпринимателей осуществлять непрерывно, но для участия в конкурсе отбираются проекты, прошедшие экспертизу и получившие рекомендации социально-деловых центров, в которых аккумулируется вся информация о заявителях, их бизнес-планах, партнерах и другие условия.

Обязательные требования (условия конкурса), предъявляемые к предпринимателям — участникам конкурса, изложены в монографии А. Г. Гладышева1.

Среди мер повышения эффективности муниципальной экономики и местного хозяйства большое значение имеет создание благоприятного инвестиционного климата, маркетинг для привлечения инвесторов и разработка профилей территорий для размещения предприятий. Первым шагом на этом пути является разработка профиля (характеристики) территорий для размещения там предприятий малого и среднего бизнеса, который раскрыл бы инвесторам все преимущества местоположения в городе или районе. К этому относятся как промышленные зоны или земельные участки, которые не заняты и могут быть предоставлены для размещения предприятий, так и деловой климат, благоприятный для предпринимателей, квалифицированная рабочая сила, развитая транспортная инфраструктура и коммуникации связи, низкие местные налоги и т. п. В результате между муниципальными образованиями развернется соревнование за привлечение инвестиционного капитала. В соревновании будут участвовать те города и районы, которые предложат лучшие условия инвестирования и одновременно будут активно заниматься привлечением инвесторов. Стимулом к этому является увеличение налоговых поступлений в местный бюджет от успешных и приносящих прибыль капиталовложений на собственной территории.

Важным является проведение следующих мероприятий:

освоение производственных, промышленных зон и передача их в новое пользование;

создание или расширение транспортных коммуникаций для освоения зон промышленной деятельности;

модернизация линий электропередач, водоснабжения, коммуникаций коммунального хозяйства, необходимых для развития экономики;

освоение местности для туризма, а также создание общественных сооружений для туризма.

Важно, чтобы местные органы власти могли и стремились предложить на конкурсной основе потенциальным инвесторам быстро и без бюрократизма приемлемые предложения территории для размещения предприятий. В рамках активного маркетинга по привлечению инвесторов речь идет о том, чтобы в условиях соревнования с другими районами как можно шире и лучше пропагандировать свои преимущества местоположения. Этого можно достичь путем участия в ярмарках, умелой организацией работы с прессой и т. п. Регулярно проводимые ярмарки дают непосредственный импульс для развития местной экономики и обеспечивают возможность установления контактов между товаропроизводителями и местной торговой сферой.

Эффективность муниципальной экономики значительно возрастает в случае размещения муниципальных заказов. Эта необходимость была осознана в странах с рыночной экономикой очень давно. Понимание особой роли государства в условиях рынка, специфика его задач и компетенции, особого характера средств, используемых на финансирование государственных и муниципальных заказов, а также поиски путей наиболее экономичного хозяйствования в тех отношениях, где государственные и муниципальные органы вступают в гражданско-правовые (хозяйственные) отношения, привели к тому, что первые попытки правового регулирования договоров публичного заказа (подряда) предпринимались в европейских странах уже в начале XX века. Однако наибольшее развитие это регулирование получило начиная с 50-х годов. У нас до последнего времени этот вопрос вообще не стоял. В условиях планово-распорядительной экономики не было необходимости в размещении публичных заказов на основе конкуренции.

В целом вырисовывается широкий спектр возможных стратегий, форм и методов эффективного развития муниципальной экономики. Эта работа должна быть четко спланирована. Отдельные нескоординированные действия разных отделов администрации не могут привести к разработке единого плана. Необходимы согласованные действия по подготовке среднеи долгосрочных планов развития муниципальной экономики с учетом мирового и отечественного опыта.

В этой связи важно подчеркнуть, что местное сообщество, как и его отдельные учреждения, акционерные и частные предприятия, являются экономическими субъектами хозяйствования. В качестве экономического субъекта местное сообщество стремится к обеспечению услугами жителей своей территории и увеличению их благополучия. В этом отношении местное сообщество существенно отличается от производственного предприятия, которое стремится главным образом к торговой выгоде, получению прибыли. Конечно, это не исключает того, что местное сообщество также должно стремиться к хозяйскому использованию своих ограниченных возможностей, воспроизводству своего экономического потенциала. Принцип экономичности предполагает такую организацию экономической жизни сообщества, чтобы результаты достигались с минимальными затратами.

При низком уровне платежеспособного спроса со стороны хозяйствующих субъектов важным инструментом регулирования экономики хозяйства муниципального образования являются муниципальные контракты, заключенные для удовлетворения территориальных нужд и оплачиваемые из расходной части местных бюджетов. Их размещение на конкурсной основе дает возможность для развития здоровой конкуренции. Этим же целям могут служить муниципальные бюджетные кредиты, субсидии и субвенции, представляемые муниципальным унитарным предприятиям и хозяйственным обществам, в первую очередь для увеличения их технической оснащенности. Результаты муниципальной экономики могут характеризоваться самыми различными индикаторами достижения поставленных целей по удовлетворению муниципальных потребностей населения. С одной стороны, это должны быть показатели выполнения задач, воплощенных в весьма конкретные планы, программы и мероприятия, принятые ранее. С другой стороны, они должны быть дополнены мнением населения муниципального образования. Данное мнение может быть сформировано на основе мониторинга, анализа прессы, писем, поступающих во все органы власти и управления. Учитываются и такие интегральные показатели, как уровень рождаемости, смертности, продолжительности жизни населения.

Таким образом, можно выделить следующие доступные для расчетов и анализа группы индикаторов:

общеэкономические (объем продукции местной промышленности, малого бизнеса, розничного товарооборота торговли, платных услуг населению; производство товаров народного потребления, продукции перерабатывающей промышленности; объем экспорта товаров; объем капитальных вложений в жилищное строительство, коммунальное хозяйство, народное образование, здравоохранение, культуру; ввод в действие основных фондов; численность работающих в сфере муниципальной экономики; общий объем полученных доходов; превышение доходов над расходами);

социальные (уровень материального благосостояния населения;

характеристики безработицы; оценка социального и психологического самочувствия населения; уровень развития социальной сферы; размеры фонда заработной платы на территории и выплат социального характера в среднем на одного потребителя);

экологические (объем сброса загрязненных сточных вод);

объем вредных веществ, выбрасываемых стационарными источниками загрязнения);

демографические (число родившихся, число умерших, естественная убыль, численность детей, удельный вес молодежи в структуре населения);

административно-правовые (число административно-правовых нарушений и другие).

Оценка итогов муниципальной экономики на основе изложенного подхода предполагает систематическое информирование населения о полученных результатах, что обеспечивает контроль за деятельностью органов управления со стороны населения.

Решение этих задач возможно при двух основополагающих условиях: 1) наличие грамотной целесообразной экономической политики центра, направленной на экономическое оздоровление местных сообществ, поощрение их хозяйственных инициатив, полное раскрытие экономических потенциалов; 2) разработка и реализация муниципальной экономической политики.

Сложность экономического развития местных сообществ состоит сегодня в том, что отсутствуют в цивилизованных формах оба эти условия. Поскольку первое из них достаточно полно представлено в литературе, остановимся, в соответствии с задачами данного учебника, на втором.

Муниципальная экономическая политика — это система принципов, методов и ключевых действий всех субъектов муниципального управления, направленная на обеспечение стабильного и многоукладного развития экономики местного сообщества, позволяющего создать качественные и комфортные условия проживания населения на определенной территории. Эта политика разрабатывается и осуществляется на основе следующих взаимосвязанных принципов:

развитие экономики с государственно-муниципальным регулированием как сферы, обеспечивающей активное наращивание социально-культурного потенциала местного сообщества и повышение качества жизни населения;

многоукладность экономики, создание условий для развития высокодоходных отраслей;

соблюдение баланса интересов населения, домашних хозяйств, хозяйствующих субъектов и органов местного управления;

приоритетность развития сферы услуг и потребления;

кадровая стратегия, направленная на подготовку и привлечение специалистов в местное хозяйство для его инновирования и ускорения научно-технического прогресса;

экологическая безопасность хозяйственной деятельности.

Содержание экономической политики местного сообщества включает, как правило, следующие разделы:

а) новая налоговая, бюджетная и инвестиционная политика, стимулирующая развитие предпринимательства в соответствии с приоритетными направлениями развития экономики местного сообщества;

б) повышение инвестиционной привлекательности территории, активизация инвестиционной деятельности путем привлечения внутренних и внешних источников финансирования, в том числе средств населения;

в) повышение эффективности использования муниципальной собственности и обеспечение мер по ее наращиванию;

г) мотивация всех хозяйствующих субъектов к увеличению доходной части бюджета;

д) вовлечение в хозяйственный оборот интеллектуальной собственности,

социальных ресурсов, прежде всего трудовых, информационных, развитие экономической самодеятельности населения.

Осуществление экономической политики, которую разделяет и одобряет все население местного сообщества, средствами создания необходимой нормативно-правовой базы, развертывания собственных муниципальных финансовых институтов, развитой информационной системы позволит сформировать цивилизованный способ хозяйствования в муниципальных образованиях и разумное использование тех многообразных ресурсов, которыми располагает каждое из них.

Вопросы для повторения

1. В чем сущность и какова структура муниципальной экономики?

2. Основные секторы муниципальной экономики. Трудности и тенденции их развития.

3. Муниципальная экономическая политика: опыт, проблемы, и перспективы. (См.: Развитие Одинцовского района на 1998—2005 гг. Целевая комплексная программа. М., 1999. С. 43-44.)

Вопросы для обсуждения

1. Роль муниципальной экономики на современном этапе в экономической жизни российского общества.

2. Секторы муниципальной экономики: их внутренняя структура, трудности и тенденции развития.

3. Модель местной экономики, реальное состояние дел, пути преодоления трудностей. Основные внутренние и внешние связи местной экономики.

4. В чем сущность и содержание муниципальной экономической политики? Механизмы разработки и реализации. Оптимальны ли они, если нет, то почему?