Глава 25. муниципальная кадровая политика

Глава 25. муниципальная кадровая политика

Управление кадровым потенциалом на разных уровнях организации общества (федеральном, региональном, местном), во-первых, приобретает сегодня первостепенное значение в повышении эффективности управления; во-вторых, становится главным направлением, «запускающим механизм» возрождения России и перехода на цивилизованные рыночные отношения; в-третьих, меняется вектор совершенствования самой кадровой политики, которая примет цивилизованный и современный вид при одном условии — оздоровление ее начнется не только «сверху», но и «снизу», с каждого муниципального сообщества.

Последние располагают огромными кадровыми ресурсами, которые здесь проходят свой начальный путь социализации «наверх». Именно здесь кадры изначально формируют первичные качества профессионала, гражданина, политического руководителя, обучаясь и включаясь в реальные отношения управления муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, муниципальными процессами в целом, которые отличаются значительными особенностями.

Раскрыть последнее, во многом определяющее своеобразие кадрового потенциала местного сообщества — одна из главных задач муниципального управления.

Муниципальная кадровая политика не автоматически реализуют принципы кадровой политики центра, а творчески применяет их с учетом местных особенностей, вырабатывая свою кадровую политику, которая не только способствует их реализации, но и наполняет их живым содержанием, ведет к обогащению и развитию.

Этому служат возможности органов муниципального управления, которые она использует через: кадровое планирование, прогнозирование, регулирование вопросов заработной платы и трудовых отношений, стимулирование продвижения

по службе, меры социальной защиты, стимулы к повышению квалификации и т. п.

Особое значение на этом уровне управления приобретают не только профессиональные качества руководителя, но и его личностные особенности, которые четко фиксируются и в наибольшей степени развиваются (здесь осуществляется социализация личности, начинается ее первый этап — молодость). Поэтому происходит оптимизация профессионально-личностной структуры, закладываются основы перспективной модели будущего руководителя. Без деятельного участия муниципального управления решить эту задачу трудно, потому что только микросреда местного сообщества способна выявить и сформировать свойства личности-управленца-менеджера XXI века. К их числу относятся:

рассудительность, способность адекватно оценить сложившуюся ситуацию и сделать оптимальный выбор стратегии и тактики по ее разрешению;

порядочность, постоянство в соблюдении этических и социальных норм;

справедливость;

принципиальность;

непримиримость к лести, подхалимству;

преданность своему делу;

скромность;

ответственность за свои действия и порученную работу;

простота в обращении с людьми, доступность;

внимательность и доброжелательность к окружающим:

неприятие панибратства;

чувство товарищества;

уверенность в своих убеждениях и действиях;

мужество;

творческое воображение;

опережающее мышление;

предприимчивость;

дисциплинированность;

чувство нового;

добросовестность;

единство слова и дела;

требовательность к себе и окружающим;

самостоятельность в работе;

терпение и упорство;

последовательность;

настойчивость;

критичность и самокритичность;

выдержанность и т. п.

Эту личностную компоненту в профессионализме кадров невозможно в полной мере учесть в кадровой политике регионального и федерального уровня. Она преимущественно формируется и корригируется в муниципальном образовании, которое и поставляет кадры на более высокий уровень управления.

Почему на этом уровне пропадают такие важнейшие качества управленца, как стратегическое мышление, целостность восприятия мира, концептуальность его освоения, высокая гражданственность, патриотизм, которые задаются общими принципами кадровой политики?

Видимо, это объясняется недостатками политики муниципального уровня, которая исключает эти качества из кадрового роста, делает их невостребованными на местном уровне, так как раньше местные сообщества были призваны в большей мере транслировать команды сверху, что в кадровой политике делало предпочтительным поощрение исполнительности, послушности, а не инновационности, творчества, неординарности мышления, его перспективности и долгосрочности.

Как изменить эту тупиковую ситуацию в кадровой политике, которая сегодня не отвечает современным требованиям времени?

Видимо, назрело время, когда российскому обществу в целом и его местным образованиям в первую очередь, необходимо взять вопросы обучения и воспитания кадров под свой контроль и обеспечить высший приоритет государственной поддержки инвестициям в этой области образования.

В этой связи представляется необходимым высказать ряд предложений в направлении совершенствования самого образования, в выделении его внутренних приоритетов, разработке и использовании современных технологий его инновирования.

Требует широкого обсуждения и существенной коррекции сама концепция образования и подготовки кадров управления, которая сегодня только складывается. Корни этого явления, на наш взгляд, лежат в системе школьного и вузовского образования и воспитания в каждом муниципальном образовании. Целесообразная кадровая политика всегда начинается с общеобразовательной подготовки в школе и вузах, которая выявляет и развивает управленческие способности личности.

В России делаются первые шаги в этом направлении, чтобы преодолеть те провалы, которые допущены обществом, не ответившим своевременно на тот вызов времени, который породил на Западе управленческую революцию. Осуществляется переучивание кадров-управленцев по зарубежным программам и учебникам, не учитывающим особенности управленческой ситуации в стране, ее культуры и традиций, что порождает такое негативное явление, как механическое использование «чужих» управленческих технологий.

В целом, сложилось упрощенное понимание существующей теории и практики управления. Сам механизм формирования управленческой и организационной культуры общества односторонний. В нем отсутствуют необходимые звенья: формирование управленческих знаний, управленческих концепций, проектов, программ; мотивация к творческой управленческой деятельности; внедрение инновационных управленческих технологий и изменение к лучшему самих организационных отношений и др.

Одностороннее использование одного из них, преувеличение либо недооценка, например рационального знания, выработки современных концепций, управленческих проектов непременно порождает управленческие ошибки, цена которых для российского общества все возрастает.

Оценку управленческой ситуации можно было бы продолжить, она очень тревожная, можно сказать драматичная, но где следует сосредоточить усилия и, наконец, накапливать потенциал развития?

Во-первых, требует уточнения и развития сама концепция допрофессиональной подготовки учащихся, ее базовый уровень в средней школе и вузах. Управленческие знания и управленческая практика, элементы «самоменеджмента», на наш взгляд, должны быть включены в программы всех средних школ, для всех студентов, обучающихся в вузах. Этот начальный этап осуществления кадровой политики требует совершенствования. Процесс выдвижения и развития управленческих способностей, как свидетельствует мировой опыт, — один из главных уроков управленческой революции.

Уже первый опыт в этом отношении показывает, что управленческая подготовка учащихся является общеразвивающей, способствует творческой самореализации школьника, позволяет ему более правильно ориентироваться в самостоятельной жизни1. Это тем более важно, что принцип, основанный только на житейской мудрости, на собственном опыте проб и ошибок в системном восприятии мира, давно устарел.

Во-вторых, в основу управленческого образования и воспитания в школе следует положить современные управленческие концепции и идеи, которые созрели в 60—70-е годы, были привнесены в российскую науку извне и приняты ею в готовом виде, далеко не совершенном. Например, в основу формирования самого понятия «управления» положена преимущественно «кибернетическая схема», которая является односторонней и отрывает управляющую систему от управляемой, субъект управления от его объекта.

Из поля зрения нередко выпадает область знаний и умений по проектированию социальных организаций, которые сегодня не только мотивируют управленца к деятельности, но и во многом вытесняют формальные организационные структуры за счет организации главного современного ресурса производства и управления — человеческого.

В-третьих, современная управленческая литература, в том числе вузовская и школьная, нередко страдает отсутствием системного подхода к управлению, которое сегодня предполагает многостороннее использование не только экономических, финансовых ресурсов, но и интеллектуальных, образовательных, социальных, культурно-исторических в их органической взаимосвязи. Изменение объекта управления требует построения иной системы управления, которая базируется на перспективном и системном воздействии, что определяет ее эффективное функционирование, а не деградацию. Но такой подход пока явно недостаточно изложен в методической литературе, в школьных и вузовских учебниках.

В-четвертых, для реализации стратегического антикризисного управления необходим другой тип управленческого мышления и практического поведения — системный, творческий, а не вчерашний, основанный на разорванном восприятии действительности. Следовательно, в процессе обучения должна быть разработана и реализована современная модель образования, в том числе и управленческого, основанная на целостном восприятии мира, природосообразном мышлении.

Это требует активизации мыслительной деятельности обучающихся, развития их творческого воображения, что позволит им в будущем формировать новые идеи, инновировать цели организации, создавать эффективные управленческие команды и выдвигать современных лидеров управления, словом, решать те вопросы, которые сегодня находятся в центре любого управленческого воздействия.

В этой связи чрезвычайно важна постановка вопросов о творчестве, о стиле мышления, о восприятии инноваций именно в местном сообществе потому, что без этих категорий сегодня нет современного управления. Его кризис проявляется в подавлении творческих возможностей, в воспроизводстве стереотипов мышления, в принятии стандартных решений, когда необходимы неординарные.

Мы порою забываем, что главным субъектом управления является творческая, управленчески одаренная личность, а она формируется и проявляется в местном сообществе, которое для этого должно создать условия, тем самым обеспечить резерв для развития всего общества.

Необходимым условием выработки современной муниципальной кадровой политики является критический анализ отечественного и зарубежного опыта работы с кадрами, выявление поучительных уроков. Вряд ли следует весь российский опыт, в том числе и годы социалистического строительства, оценивать только негативно. Этот опыт был весьма различным на отдельных этапах истории. В 1917—1925 гг., например, действовали и демократические принципы организации кадровой работы. Многие из них были деформированы в условиях административно-командной системы подбора кадров, формально-номенклатурной модели кадровой политики.

Трудно согласиться с утверждением, что в эти годы не было ни «концепции, ни самой кадровой политики». Политика была, но она не была научно обоснованной. И главное, не было правовой, законодательной базы; решение кадровых вопросов часто проходило на основе партийных указаний, без несения ответственности (правовой, материальной) за ошибочные действия.

В результате всего этого у нас воспитывались не творческие, самостоятельные личности, а послушные исполнители. В «кадровой орбите» партийных комитетов вращались одни и те же люди, согласные на любую руководящую работу, независимо от их специальности и опыта работы, а лишь в силу «своей партийности». То есть прежняя кадровая политика обслуживала потребности административно-командной системы, сохранения устоев «государственного социализма».

Следует отметить, что при всех недостатках прежней кадровой политики тогда все же сформировалась довольно стройная система организационной работы с управленческими кадрами (их подбора и расстановки, партийного контроля и привлечения к ответственности, воспитания в духе социалистических ценностей и др.); была эффективной система партийно-политической подготовки и повышения профессиональной квалификации руководящих кадров всех уровней; успешно работал механизм рационального использования и перемещения кадров по регионам, в различных отраслях. Поэтому полезно изучать и использовать некоторые технологии решения кадровых вопросов, разумеется, в интересах решения новых задач и в новой обстановке. Можно использовать оставшиеся от прошлого некоторые инструменты государственного регулирования кадровых процессов (стандарты, нормативы, квалификационные требования, статотчетность и др.).

Много полезного и поучительного имеется в работе с кадрами в зарубежных странах, особенно в сфере государственной службы, в государственных и частнопредпринимательских производственных структурах. Эта тема в определенной мере отражена в литературе. Высокоэффективные технологии решения кадровых вопросов на Западе (в условиях высокой социальной обеспеченности многих категорий кадров, развитой демократичности и правового регулирования кадровых процессов, устоявшихся традиций, требований, общественного мнения) не всегда могут быть полностью перенесены на российскую почву. Однако в области профессиональной подготовки специалистов по развитию местных сообществ накоплен огромный опыт, обобщение которого может послужить разработке той модели профессионализма, которая может и должна стать для российской муниципальной кадровой политики образцом. Следующая глава учебного пособия посвящена изложению зарубежного опыта в этом вопросе, освоение которого тем более важно, что отечественный только начинает складываться. В России многие годы действует централизованная административно-командная система управления (и при самодержавии, и в условиях культа личности, «государственного социализма»), что сказалось на мышлении, действиях и качествах большинства работников. Подрыв у населения веры во власть довольно быстро привел к спаду дисциплины, хаосу, анархии, что мы и наблюдаем в современном российском обществе. Не все можно перестроить у нас по западным образцам и технологиям, нужен продуманный, конкретный подход.

В разработке концепции государственной кадровой политики следует учитывать не только уроки и технологии российского прошлого и зарубежного опыта, но и современные реалии и потребности России.

Для достижения этой цели важно четко определить задачи: текущие, связанные с решением кадровых проблем в ходе преодоления кризиса общества, ликвидации отрицательных последствий «государственного социализма», стабилизации общества, ближайшие, связанные с развитием всех форм хозяйствования, реформой государственных структур и становлением политического плюрализма, и перспективные, стратегические (особенно в обучении и формировании будущих кадров). Решить их возможно на основе реализации ряда принципиальных положений, системно выражающих современные принципы кадрового обновления, а именно:

1. Необходимо определить стратегические и поэтапные цели и задачи обеспечения созидательного, активного преобразующего характера кадровой политики. Главным в стимулировании каждого работника должен быть учет его интереса, который будет формироваться на основе соединения каждого работника (инженера, ученого, рабочего, крестьянина, коммерсанта и др.) с собственностью и властью. Именно это позволит превратить каждого человека из «винтика» государственной машины в свободного труженика, творца и созидателя собственной жизни, а на этой основе — возрождения и процветания России.

2. Сделать кадровую политику гласной, открытой, гуманистической, правовой, а решение кадровых вопросов — на основе закона, объективной оценки кадров. Необходимо оградить каждого работника от произвола, субъективизма, обеспечить его социальную защиту.

3. Обеспечить реальное осуществление народом, социумами всех уровней своих функций как источника полномочий всех государственных органов в решении кадровых вопросов, утвердить устойчивую социальную направленность кадровой политики, подчинить ее интересам людей. Массы, все социальные группы через представительные государственные органы, партии, общественные объединения, а также многие формы непосредственной демократии должны быть на деле субъектом кадровой политики, а не только и не столько объектом государственного воздействия. Кадровая политика должна иметь прочную социальную базу, выражать интересы всех (или большинства) социальных групп населения. Временное предпочтение отдельной категории (особенно в политических целях — заменить бывших «номенклатур-ящиков») не должно стать принципом кадровой деятельности.

4. Высшим приоритетом в решении кадровых вопросов должен быть учет интересов и воли человека, граждан, которые сами и свободно должны решать, где им трудиться, кто ими должен руководить и управлять. Государство не должно каждого «прикреплять» к той или иной должности, лишать права найти возможность более полного применения и развития своих способностей, достижения вершин своего творчества.

5. Следует децентрализовать государственную кадровую политику с точки зрения ее выработки и реализации, сделать многоуровневой, демократической, передав значительную часть функций на места; сделать ее многосубъектной, сохранив при этом ряд общих позиций, придающих кадровой работе системность, комплексность: общность цели, принципов, критериев, стандартов. Важно сохранить в единстве назначение и выборность кадров, их оптимальное сочетание в расстановке работников, в том числе государственных и муниципальных служащих, обеспечив участие коллективов (учреждений, предприятий, ассоциаций) на всех этапах решения кадровых вопросов (от формирования резерва, выдвижения кандидатов на должность до увольнения или перевода на другую должность).

Необходимо преодолеть еще оставшуюся от тоталитаризма болезнь, когда массы все еще отключены от решения многих кадровых вопросов. Сейчас, особенно через механизм социального лидерства, важно обеспечить выдвижение талантливых работников «снизу», чтобы демократическое решение кадровых вопросов (коллегиальное или с учетом общественного мнения, на основе конкурсов и др.) стало элементом самоорганизации, саморегулирования общества, социумов, коллективов.

6. В выборе технологии, механизмов, форм и методов решения кадровых вопросов учитывать как общественные потребности в кадровом обеспечении реализации определенных функций аппарата (предприятия, отрасли, объединения), так и объективную, комплексную оценку кандидатов на должность, их соответствие должности, профессиональную подготовку и квалификацию. Важно социально защитить каждого работника от субъективизма, тем более произвола руководителя, обеспечив профессиональное продвижение и служебный рост на основе итогов аттестации, повышения профессионального уровня и накопления опыта.

7. Необходимо теоретически разработать современные модели работников управленческого труда, особенно руководителей, применительно к типу должности и уровню управленческой деятельности, создать новый классификатор должностей с определением комплексной системы критериев оценки работников (на определенных уровнях и к типам деятельности); активнее внедрять рекомендации профессиологии как новой научной отрасли в эту сферу кадровой деятельности.

8. Целесообразно определить пути и формы дальнейшей кардинальной перестройки системы специального образования (особенно послевузовского), переподготовки и повышения квалификации всех кадров, в том числе и муниципального управления, обеспечив непрерывный и опережающий характер их профессионального образования1.

Именно эти позиции определяют исходные идеи, принципы, механизмы организации кадровой работы, критерии отбора кадров, выбор путей и способов формирования и воспитания на всех уровнях организации управления.

В реализации государственной кадровой политики на ближайшее время целесообразно сосредоточить усилия всех субъектов кадровой деятельности на следующих приоритетных направлениях:

анализ состояния, использования и прогнозирования развития интеллектуального, управленческого и предпринимательского кадрового потенциала; корректировка кадровой политики, особенно в определении текущих и ближайших задач;

эффективное кадровое обеспечение государственной и муниципальной службы, органов власти и управления (федеральных, региональных и местных структур);

кадровое обеспечение рыночной экономики, в том числе предпринимательского сектора на основе менеджмента;

совершенствование технологий формирования подбора и

профессионального движения кадров (моделей, методов, критериев, форм);

профессиологическое обеспечение кадровой работы;

подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров;

совершенствование управления персоналом (становление новых структур, разграничение функций, технологии деятельности, контроль);

нормативно-правовое и информационное (статистическое, социологическое) обеспечение кадровой работы;

укрепление научно-исследовательской и научно-методической работы в кадровой области.

Только в единстве научной теории и социальной практики, в их взаимном обогащении возможен поиск более эффективных форм и средств решения кадровых вопросов.

Следует подчеркнуть, что в современных условиях выросла потребность в выработке новой кадровой политики, новой системы работы с кадрами, на всех уровнях управления, особенно на муниципальном1.

Дело в том, что на муниципальном уровне гражданское общество и его институты: семья, школа, трудовые коллективы, церковь, местное самоуправление, общественные молодежные организации и движения — выступают своеобразным «ситом», с помощью которого выявляются и отбираются управленческие таланты, формируются не только профессиональные, но и личностные качества будущего управленца. Именно на этом уровне можно оценить не только итоги деятельности, но и управленческий потенциал.

Как показывает мировой опыт, оздоровление кадровой политики началось с «низших этажей управления», с формирования института муниципального менеджмента, когда в сферу управления в массе своей пришли творчески одержимые люди. Получив хорошее управленческое образование, инновационный управленческий опыт, они пополнили затем высшие этажи управления.

Можно сказать, что в этом суть управленческой революции, которая произошла на Западе и оказалась непонятой в России, прежде всего элитой управления, которая не ответила ни на один вызов времени и на необходимость освоения принципов стратегического антикризисного управления, которые используются на уровне каждого муниципального образования, каждой фирмы.

Так, например, введение специальности «Развитие местных сообществ» в университетскую систему образования в США относится к 1947 году. Сегодня подобные курсы читаются в 80 американских университетах; в 39 высших учебных заведениях выдают дипломы по специальности «развитие местных сообществ», ведется подготовка магистров по этой специальности.

Наблюдается тенденция специализации в подготовке профессионалов по развитию местных сообществ. Наиболее широкое распространение получили такие специальности как:

планирование развития местных сообществ;

экономическое развитие местного самоуправления;

проблемы городов, в том числе — малых и больших;

развитие села;

местное самоуправление.

Развиваются и другие направления:

социальное развитие местного самоуправления;

образование в местном самоуправлении;

исследование местного самоуправления;

работа с молодежью в местном сообществе и др.

Характерно, что «молодая профессия» специалист по развитию местного самоуправления — базируется на фундаментальных науках (философия, социология, география, архитектура), но заимствует из них элементы прикладного характера. В результате специалист в этой области умеет сочетать знания и практические навыки, например связывает рациональное планирование с умением реализовать, «продать» идею.

Такой прагматический подход приближает управленца общего профиля к муниципальному менеджеру, который способен работать в условиях местного рынка, искать нестандартные решения экономических и социальных проблем, владеть искусством «управления без власти».

Между тем, как показывает анализ, большинство управленческих кадров на местах имеют техническое образование, инженерное или сельскохозяйственное. Они нуждаются в расширении знаний по социальному управлению, но не могут их получить на местах. Такая возможность только появилась, но в России пока нет стройной системы муниципального знания (муниципальное хозяйство, муниципальное право, муниципальная собственность и т. п.), отсутствуют учебники и методические пособия в этой области.

На муниципальном уровне пока не сложилось стройной системы необходимых знаний в этой области управления, отсутствует система выявления, подготовки и выдвижения кадров муниципального управления.

Между тем, необходима команда управленцев — единомышленников разного профиля для соответствующего уровня социально-экономического развития муниципального образования. Будущему управленцу предстоит из возможного набора специализаций (управление стратегическое, персоналом, сельским хозяйством, промышленностью, муниципальной собственностью, сферой отдыха, торговлей) выбрать одну или несколько, пройти соответствующее обучение и, на основе социального заказа своего местного сообщества, пополнить кадровый корпус органов власти на местах.

Подобная подготовка специалистов по муниципальному развитию (управлению) в нашей системе высшего образования отсутствует, что лишает систему кадровой политики ее важнейшего звена — муниципального кадрового ресурса, который сегодня является определяющим. Ведь от его развития зависит состояние и качество кадрового ресурсного потенциала регионов и «центра».

Зарубежный опыт свидетельствует, что практическая реализация кадровой политики во многом зависит от зрелости муниципальных сообществ.

Последние далеко не автоматически реализуют принципы государственной кадровой политики, а творчески применяют их с учетом местных особенностей, вырабатывая свою кадровую политику, которая не только способствует реализации основополагающих положений, но и наполняет их живым содержанием, ведет к обогащению и развитию.

Следовательно, муниципальная кадровая политика является одним из основных средств достижения социальных целей, повышения эффективности функционирования системы муниципального управления и реализуется путем формирования и востребованности кадрового состава, обладающего необходимыми качествами служения государству и населению муниципального образования.

Видимо, муниципальную кадровую политику, как часть муниципальной науки еще предстоит создать в России. Поэтому при отсутствии достаточного собственного опыта весьма полезно изучить западный, особенно в области технологий обучения и развития муниципальной науки. Этим вопросам посвящена следующая глава, которая в учебном процессе может быть рассмотрена в рамках одного занятия, где вопросы для повторения и обсуждения являются общими.

Вопросы для повторения

1. Возрастание роли муниципальной кадровой политики в управлении.

2. Основные направления муниципальной кадровой политики.

3. Насколько эффективной является муниципальная кадровая политика?

Вопросы для обсуждения

1. В какой мере возможно использование западного опыта в области муниципальной кадровой политики применительно в условиях России?

2. В чем особенности муниципальной кадровой политики?

3. Чему, на Ваш взгляд, следует учить будущих муниципальных управленцев, какие качества личности им необходимы прежде всего для эффективной управленческой деятельности в местных сообществах?