Глава 28. социальный контроль в муниципальном управлении

Глава 28. социальный контроль в муниципальном управлении

Важно подчеркнуть, что органам муниципального управления недостаточно только принять грамотное управленческое решение, необходимо добиться его реализации. Поэтому следует осуществить социальный контроль за его выполнением, оценить его эффективность и внести коррективы, чтобы следующий цикл управленческой работы был еще более эффективен, чем предыдущий. Это последние стадии управленческого труда, но необходимые для начала следующего его непрерывного цикла, без которых эффективное социальное управление невозможно.

В широком смысле слова социальный контроль — это совокупность средств и приемов, с помощью которых местное сообщество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными в нем нормами и ценностями. Порядок означает, что каждая личность, каждый субъект деятельности, принимая на себя определенные обязанности, в свою очередь вправе требовать от других их выполнения. Выделяются три способа осуществления социального контроля.

1. Эффективное воспитание и социализация. Люди сознательно принимают нормы и ценности местного сообщества, его отдельных групп и социальных институтов. В этом смысле стратегическое управление, реализующее долгосрочные цели местного сообщества, прежде всего необходимо ему потому, что процесс социализации человека, начальная стадия которого всегда разворачивается в том или ином местном сообществе, процесс не только сложный, но и длительный. Его успешное осуществление затрагивает коренные интересы граждан как местного сообщества, так и всей страны. От эффективности социализации во многом зависит качество отношения власти и общества, состояние управленческой

культуры, включенность местного населения в решение собственных проблем и т. п.1

2. Принуждение, применение определенных санкций. Когда отдельный индивид, группа, субъект управления не следует законам, нормам, правилам, сообщество прибегает к принуждению, которое направлено на преодоление отклонения от нормы, принятых ценностей. В этом смысле социальный контроль тесно связан с категориями свободы и ответственности. В самом деле, эффективное управление предполагает проявление инициативы и творчества, самостоятельности со стороны всех субъектов управления, но свобода невозможна без ответственности за социальные последствия деятельности, которая обычно наступает после осуществления социального контроля1.

3. Политическая, нравственная, юридическая, финансовая и другие формы ответственности. Все большую роль играют такие формы, как: групповая, или коллективная, культурные ценности, традиции, групповые нормы2. Эффективность социального контроля целиком зависит от характера и степени продвижения страны к гражданскому обществу, институты и организации которого способны поддерживать и реализовывать интересы и потребности своих членов, защищать их вне и помимо государства3.

Таким образом, ясно, что социальный контроль не может быть сведен ни к учету, ни к отчетности, а является сложным управленческим отношением, которое пронизывает всю систему снизу доверху. В то же время контроль может быть рассмотрен как завершающая часть управленческого процесса.

В этом смысле он является той частью управленческого труда, которая связана с наблюдением и проверкой соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, а не только законам, нормам, правилам. Когда решение принято, управляемая и управляющая системы приведены в порядок, отрегулированы в целях его поддержания и совершенствования, системой контроля подводятся результаты деятельности. Затем принимается новое решение или остается прежнее, начинается новый цикл управления.

Снова совершаются действия, операции по реализации функции управления. При этом все функции находятся в единстве, во взаимодействии, особенно контрольная, которая выступает как интегрирующая, руководящая и объединяющая другие в единый ансамбль4. Поэтому проблемы контроля не могут быть сведены только к организационной деятельности. Он занимает важное место в обеспечении стабильности общества, в воспроизводстве господствующего типа социальных отношений и социальных структур. По существу контроль — один из главных механизмов регулирования отношений между обществом и личностью, обществом и государством, государством и социальными институтами. Все общество, его граждане посредством социального контроля проверяют действия отдельных субъектов управления в соответствии с социальными нормативами, ценностными стандартами, идейными ориентирами. Механизм социального контроля не сводится только к воздействию на отдельного человека, к учету работы, статистической и бухгалтерской отчетности, вообще к количественной и качественной оценке имеющихся ресурсов. Его функция гораздо шире — обнаружение возможных отклонений от заданных целей, своевременное принятие упреждающих мер по ликвидации возникающих диспропорций. Меры социального контроля тем эффективнее, чем шире в его осуществлении участвуют все общество, его гражданские институты и все граждане. В этом смысле средствами контроля и социального регулирования выступают формы непосредственной демократии (референдумы, запросы граждан, общественное мнение, органы представительной власти и т. п.). В процессе контроля первоначальные цели организации могут модифицироваться, уточняться и изменяться с учетом полученной дополнительной информации о выполнении принятых решений.

Можно выделить такие функции, которые реализуются с помощью контроля.

1. Диагностическая — главная функция контроля. В любом случае сначала необходимо четко представить подлинное состояние дел, или поставить диагноз. На этой основе разрабатываются программы упреждающего воздействия или коррекции по отношению к диагностируемому объекту.

2. Функция обратной связи, без которой руководитель не знает о ходе выполнения поставленных задач и по сути выпускает из рук бразды правления, лишается возможности оказывать влияние на ход работы.

3. Ориентирующая функция проявляется в том, что те вопросы, которые чаще контролируются субъектом управления, как бы сами собой приобретают особое значение в сознании исполнителей, направляют их усилия в первую очередь на объект повышенного внимания. Вопросы, которые выпадают из поля зрения руководителя, часто не решаются подчиненными.

4. Стимулирующая функция близка к ориентирующей, но с ней не совпадает. Если ориентирующая функция контроля при умелом руководстве держит в поле зрения работы, то стимулирующая функция нацелена на выполнение и вовлечение в процесс труда все неиспользованные резервы и, в первую очередь, резервы человеческого фактора.

5. Корректирующая функция связана с теми уточнениями, которые вносятся в решения на основе материалов контроля. Здесь складывается сложная психологическая ситуация: руководитель полагает, что он проверяет работу подчиненного, на самом же деле последний уже проверил на практике эффективность решения руководителя. Словом, контроль уже, можно сказать, состоялся, причем по самому надежному критерию — по соответствию решения практике.

6. Педагогическая функция. Контроль, если он построен

умело, порождает у исполнителей сильные побуждения к добросовестному труду.

В практике управления организацией применяются три основные разновидности контроля:

1) предварительный — предшествует принятию окончательного решения, его цель — дать более глубокое обоснование принимаемому решению;

2) текущий — с его помощью вносят коррективы в процесс исполнения принятых решений;

3) последующий — служит для проверки эффективности принятия решений.

Таким образом, контроль является объективной необходимостью, так как даже оптимальные планы не могут быть реализованы, если они не будут доведены до исполнителей и за их исполнением не будет налажен объективный и постоянный контроль. Следует подчеркнуть, что осуществление контрольных функций в процессе муниципального управления неразрывно связано с оценкой его эффективности.

Суть эффективности состоит в том, что управление обеспечивает решение поставленных задач в возможно короткий срок при наименьших затратах ресурсов: экономических, финансовых, трудовых, социальных, духовных и т. п. Неправомерно эффективность рассматривать как результат разных видов конкретной управленческой деятельности. В местном сообществе интегрирующим является социальный результат, повышение качества жизни граждан при наименьших затратах всех остальных средств.

Эффективность в данном случае оценивается как плодотворность усилий по достижению социальных целей, как степень приближения к выполнению социальных нормативов.

Центральная проблема методологии эффективности — согласование целей (общих и частных, стратегических, среднесрочных и близлежащих), выбор приоритетов, учет сроков достижения тех или иных результатов. Поэтому необходимым условием получения эффективности является, во-первых, согласованность результатов с фундаментальными, перспективными целями развития местного сообщества; во-вторых, ориентация на человека, «человеческий ресурс» как цель и решающий фактор всех перемен, накопления потенциала развития.

При этом нельзя не учитывать трудности такого расчета:

1) разные эффекты не могут быть измерены в одних и тех же единицах;

2) эффекты могут иметь разную направленность, модальность (положительную, отрицательную);

3) не существует в полной мере стоимостных оценок некоторых результатов деятельности, например цены человеческой жизни, потери культурных ценностей, гениальных идей, художественных образов и т. п.;

4) практическая значимость всех действий субъектов управления самоуправления в конечном счете определяется результатами развития местного сообщества, сбалансированностью интересов его членов, качеством их жизни в соответствии с существующими образцами (нормами) социального прогресса и возможностями (экономическими и социокультурными) данной социальной организации. Универсальной схемой оценки эффективности является построение оптимальной теоретической модели объекта управления с учетом передового мирового и отечественного опыта и наложения этой модели на реальную жизнь. В результате происходит оценка проблемной ситуации.

Контуры теоретической модели (философские), базовые понятия операционализируются, вырабатываются критерии, показатели, индикаторы для оценки не только качественных перемен, состояний в социальных процессах, но и количественных. Последние существуют в основном в двух видах: статистические и социологические, что и является основой для принятия управленческих решений, эффективность которых оценивается независимой экспертизой.

Показатели (статистика) в основном разделяются на 4 уровня: международный, федеральный, региональный (субъекты Федерации) и местный (муниципальный), которые должны быть построены на одной концептуальной основе, объединены единым банком данных в рамках информационной системы и соотнесены с международными нормативами, критериями, особенно сегодня. Большое значение в оценке эффективности управления имеют критерии и показатели.

Критерий — средство для суждения, конкретный признак, на основе которого производится оценка или классификация

чего-либо, определяется значимость или незначимость чего-либо, состояния объекта.

Критерии обозначают объективную направленность эффективности, а показатели оценивают достигнутый ею уровень; критерии имеют нормативный характер, а показатели фиксируют достигнутый уровень. Связь между ними может быть представлена схематично:

Критерии — прибыль Показатели — максимальная экономия средняя затраты низкая

Эталон — количественно-качественное состояние объекта, процесса, которое отвечает всем общественно необходимым и благоприятным характеристикам и ожиданиям. Эталоны делятся на 2 типа:

1) международные, разрабатываемые такими организациями, как ООН, МОТ, МЭТТ, ЮНЕСКО и др.;

2) национальные: федерального уровня, регионального (субъекта Федерации), местного, муниципального.

Критерии, показатели, эталоны дифференцируются по сферам жизни: экономической, социальной, политической, духовно-культурной. К числу экономических критериев и показателей относятся, например, такие, как: темы роста, совокупный национальный продукт, рост производительности труда, техническая оснащенность производства и др. К социальным: душевой и семейный доход, минимальный прожиточный уровень, потребительская корзина и др. Политическая сфера характеризуется: развитостью демократических институтов, правового регулирования, включенностью населения в управление общественными делами и т. п. Состояние духовно-культурной жизни местного сообщества обычно оценивается уровнем развития науки, культуры, образования в нем.

Особое значение сегодня приобретают критерии, показатели и индикаторы, с помощью которых можно изменить состояние устойчивого развития местного сообщества.

Одним из таких интегрированных показателей качества жизни является индекс развития человека, разработанный в рамках Программы развития ООН. Данный показатель ранжирует страны по восходящей от 0 до 1. При этом

Рис. 21. Теоретическая модель эффективности и управления

для расчета используются три показателя социального развития:

ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

интеллектуальный потенциал (грамотность взрослого населения и продолжительность обучения);

величина душевого дохода с учетом покупательной способности валюты и снижения предельной полезности дохода1. В межрегиональных и межмуниципальных сравнениях, точно так же, как и в международном анализе, можно использовать индекс развития человека и другие аналогичные показатели.

Наряду с интегральными показателями, каким является индекс развития человека, можно использовать и отдельные частные показатели развития муниципального сообщества. Среди них:

национальный доход или внутренний валовый (региональный) продукт на душу населения;

уровень потребления отдельных материальных благ;

степень дифференциации доходов;

занятость населения;

уровень социального здоровья;

уровень образования;

обеспеченность населения жильем;

удовлетворенность населения различными сторонами жизни.

Целесообразно выделять долгосрочные и краткосрочные цели и соответствующие им критерии социально-экономического развития муниципального образования. В качестве долгосрочных целей можно выделить устойчивое развитие постиндустриального общества, создание рабочих мест высшей квалификации для будущих поколений, повышение уровня жизни населения, включая уровень здравоохранения, образования и культуры. В качестве краткосрочных целей можно рассматривать преодоление кризиса и достижение конкретных величин прироста внутреннего валового продукта муниципального образования в следующем году, квартале, месяце. Долгосрочные и краткосрочные цели по своему содержанию достаточно сильно различаются, также различаются и отражающие их показатели. Критерии и показатели, отражающие достижение краткосрочных целей, как правило, характеризуют не столько развитие, сколько функционирование, в то время как показатели долгосрочных целей имеют непосредственное отношение к развитию. В связи с этим правомерно ставить относительно самостоятельные задачи достижения устойчивого функционирования и устойчивого развития местного сообщества.

Критерии экономического развития не всегда играют роль целей или целевых ориентиров и наоборот. Нередко в качестве тактических целей территориального развития выступают промежуточные задачи, играющие роль необходимых условий устойчивого развития. Среди таких тактических целей можно выделить:

привлечение новых видов бизнеса;

расширение существующего бизнеса;

развитие малого бизнеса; развитие промышленности;

развитие сферы услуг;

повышение уровня занятости населения.

Для оценки динамики развития целесообразно использовать показатели, характеризующие темпы экономического роста. В первую очередь это темпы роста подушевого дохода, производительности труда, а также темпы структурной трансформации производства. Воздействие на темпы экономического роста — жизненно важный вопрос для экономической политики как страны в целом, так и отдельного местного сообщества.

Устойчивая динамика количественных показателей экономического роста — один из показателей устойчивого развития. Однако этого недостаточно. Не менее важными являются показатели продолжительности жизни, здоровья населения, степени его образования и квалификации, а также показатели развития социальной инфраструктуры, качества и номенклатуры социальных услуг.

Ныне потребление все больше индивидуализируется, серийность производства снижается. Углубляется его интеллектуализация, основными факторами производства становятся информационные ресурсы. Добавленная стоимость создается главным образом в нематериальной сфере, при этом труд приобретает новые черты: в нем начинают преобладать творческие функции, превалирующим типом работника становится творческая личность, приверженная своему делу и стремящаяся привнести в свою работу новые элементы.

Нормой становится непрерывное образование. Стираются различия между низко и высокотехнологичными отраслями: все отрасли становятся наукоемкими, включая поток производственных, управленческих, финансовых и коммерческих инноваций. Навыки работников и наличие прогрессивной технологии становятся важнее низких затрат на рабочую силу и других обычных факторов конкурентоспособности. Традиционные преимущества стран и регионов начинают утрачивать былое значение. Названные тенденции проявляются почти во всех странах мира, однако в разной мере и с различной степенью интенсивности и управляемости. Указанные тенденции имеют особое значение для муниципальных образований-наукоградов.

Сегодня нематериальное производство становится основой экономического развития. А это заставляет по-новому оценивать степень богатства региона и местных сообществ. Традиционно страны и регионы оценивались с точки зрения богатства лесом, полезными ископаемыми, почвами, климатическими условиями, основными фондами, географическим положением. Новые представления о нематериальном производстве как о сфере, в которой создается большая часть стоимости, меняют критерии оценки потенциальных возможностей стран, регионов и муниципальных образований. На первое место выдвигаются такие факторы, как трудовой потенциал, уровень его квалификации, управленческие технологии, рыночная инфраструктура, сеть бизнеса, культура организаций. Новые представления об источниках и факторах экономического развития позволяют по-новому посмотреть на образование, науку, медицину, телекоммуникации, навыки менеджмента, как на те сферы общественной жизни, которые оказывают решающее влияние на темпы и направление социально-экономического развития местных сообществ.

Стратегия развития местного сообщества должна формироваться на критериальной основе и расчете соответствующих показателей:

ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей;

средний уровень доходов населения и степень их дифференциации;

продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья людей;

уровень образования;

уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования;

уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, больницами, аптеками, диагностическими центрами и услугами скорой помощи, качество предоставляемых медицинских услуг);

состояние окружающей среды;

равенство возможностей людей, развитие малого бизнеса;

обогащение культурной жизни людей.

В процессе реализации стратегии социально-экономического развития местного сообщества целесообразно выделять все вышеперечисленные относительно самостоятельные показатели и соответствующие им цели и осуществлять мониторинг их достижения. В частности, наряду с мониторингом состояния местной экономики и динамики денежных доходов населения целесообразно отслеживать показатели устойчивого развития местного сообщества, повышения качества жизни населения в целом.

Наличие и уровень качества школ, детских садов, других образовательных учреждений и их доступность, а также уровень образования и квалификации людей, снабжение продуктами питания, контроль за их качеством, соблюдение прав потребителей на розничном рынке — это важнейшие параметры оценки уровня муниципального развития.

Уровень физического, и психического и нравственного здоровья населения, продолжительность жизни, уровень развития системы здравоохранения и ее доступность, состояние окружающей среды — оценочные критерии социально-экономического развития, имеющие особое значение для местных сообществ.

Даже если предположить, что большая часть муниципальных образований выйдет из экономического кризиса в узком смысле этого слова, то есть возобладает положительная динамика роста производимой продукции, то вряд ли еще можно будет говорить о позитивных сдвигах в динамике устойчивого социально-экономического развития в современном понимании. Во-первых, такая динамика может служить только предпосылкой, а не условием будущего постиндустриального развития, и, во-вторых, экологическая составляющая будет тормозить продвижение регионов и муниципальных образований к постиндустриальному обществу. В настоящее время, например, ближайшие пригороды Подмосковья превращаются в большую разрастающуюся свалку. Поселковые и сельские округа, например Одинцовского района, едва справляются с ликвидацией стихийно возникающих свалок.

А если учесть еще массовую застройку лесных массивов Подмосковья, строительство коттеджных городков вблизи рек и водоемов, в т. ч. нередко в санитарной зоне, то именно экологический фактор устойчивого развития местных сообществ Подмосковья сегодня становится определяющим. Для контроля за состоянием экологической среды необходима самостоятельная группа показателей и индикаторов, которая сегодня разрабатывается отечественной и мировой наукой.

Приближение к модели оптимального управления местным сообществом возможно при эффективном функционировании

не только сильного государства, но и всех гражданских институтов местного сообщества (трудовых ассоциаций, семьи, творческих организаций, науки как общественного института, каждого гражданина, партий и политических движений, СМИ, референдумов и т. п.). Последние берут на себя регулирование в отдельной сфере деятельности, осуществляют здесь функции управления и организации.

Проблема эффективности и муниципального управления приобретает сегодня особое значение. Подчеркнем, что в основе его оценки должен лежать интегральный критерий — улучшение качества жизни его членов.

Его можно определить, сопоставляя изменения качества жизни населения и объем использованных ресурсов.

В последние годы местные власти, озабоченные многочисленными насущными, крайне острыми проблемами выживания людей в условиях затяжного экономического и социального кризиса, уделяют мало внимания оценке качества и эффективности своей деятельности. Эти вопросы отступили на задний план. Между тем, подобная позиция принципиально неправильная. В этом истоки нарастания трудностей управленческого кризиса на всех уровнях. Выйти из кризиса местное сообщество, страна в целом могут, только опираясь на своевременную оценку сложившейся ситуации, коррекцию действий и открытость информации, предоставляемой своим гражданам.

Критерии и показатели эффективности в основных сферах местного сообщества известны (экономические, социальные, духовно-культурные и др.), результаты оценки должны быть доступны всем.

В производственной сфере первостепенное значение для стабилизации положения и подъема хозяйства имеют вопросы повышения производительности труда, обновления технического оснащения и роста экономической эффективности в целом, прежде всего улучшения качества продукции, снижения ее себестоимости, а значит и цен.

Более активную роль в деле создания благоприятных условий для жизнедеятельности населения призвана сыграть муниципальная собственность, которая служит емким источником доходов части местного бюджета.

В сфере рынка субъекты купли-продажи товаров и денег стремятся прежде всего к увеличению коммерческой выгоды (массы прибыли). Делается это за счет снижения издержек торговли, расширения товарооборота, увеличения скорости оборота товаров и денег, спекулятивного повышения цен. Активно развивая товарно-денежные отношения, местные органы власти призваны обеспечивать социально организованный рынок, использовать в интересах населения его положительные стороны, например конкуренцию, хозяйственную ответственность и инициативу, для повышения качества обслуживания и более полного удовлетворения потребностей покупателя. Органы власти сами материальных благ не производят, поэтому главным для них являются социальные приоритеты и потребности населения региона. Однако это не означает недооценки местной экономики или ее игнорирования. Естественно, что для удовлетворения разнообразных потребностей человека необходимо достаточное производство материальных благ, значит, и эффективное местное хозяйство. Без местной экономики нельзя добиться устойчивого ощутимого социального эффекта. Но не следует забывать, что само производство в местном сообществе, материальные и прочие блага — не цель, а средство для улучшения жизни человека. С этого и начинается развитие муниципальной экономики, где работает заинтересованный человек.

Органы управления являются социальным институтом, призванным гармонизировать интересы жителей и действующих в местных сообществах многочисленных государственных и частных систем, создавать и поддерживать благоприятные условия для удовлетворения личных и корпоративных потребностей населения.

Среди множества направлений деятельности органов муниципального управления, связанных прежде всего с удовлетворением потребностей населения, можно выделить следующие блоки:

коммунальная служба (жилье, водо-, тепло-, газоснабжение и др.);

регулирование экономического развития, занятость населения;

транспорт и дороги;

обеспечение общественного порядка;

культура;

образование;

медицинское обслуживание;

социальная защита населения и другие.

Существуют выработанные многолетней практикой некоторые нормативы по удовлетворению потребностей населения. Однако конкретные условия в каждом местном сообществе различаются. Поэтому возникает необходимость изучать степень реальной удовлетворенности населения теми условиями жизни, которые зависят в первую очередь от деятельности администрации. Основными задачами такого анализа являются:

изучение потребностей населения в услугах и их соотнесение с соответствующими нормативами или законодательными актами;

определение приоритетных направлений деятельности администрации;

оценка населением этой деятельности («обратная связь») и степень удовлетворенности услугами, оказываемыми органами власти населению;

своевременное выявление противоречий и разработка превентивных мер по предупреждению конфликтов между населением и администрацией по поводу оказываемых услуг.

Для органов муниципального управления в условиях многоукладности и перехода к коммерческим товарно-денежным отношениям первостепенное значение приобретают вопросы социальной ориентации экономики и рынка, поэтому появляется острая потребность в теоретическом и методическом обосновании критериев, показателей и расчетов социальной эффективности их деятельности.

Диагностика в данной сфере — предмет муниципальной социологии, которая пока слабо проникает в эту область жизни.

Отсюда следует, что и для качественной характеристики муниципального управления как сложной системы трудно выбрать один, постоянно действующий обобщающий критерий качества жизни. Необходим их набор (система), с разных сторон характеризующих наиболее существенные черты управляемого объекта. Отдавая приоритет тому или иному из них, выстраивая в определенный ряд по значимости все другие, следует помнить, что такая субординация подходит только для данной конкретной ситуации и носит неустойчивый характер. Если она изменится, возможно, приоритетными окажутся другие.

После выработки системы критериев, наиболее полно характеризующих качество жизни населения местного сообщества, можно сделать следующий шаг: перейти к их правовому закреплению в нормах муниципального права, уставах городов и поселков.

Весьма полезна и своевременна дискуссия об уточнении критериев качества жизни местного сообщества. Для решения этой проблемы на местном уровне большой интерес представляют последние исследования крупнейшего русского и американского социолога Питирима Сорокина по вопросам альтруизма. Его наблюдения и теоретические исследования социокультурных циклов позволили ему сделать выводы о гибельности сообществ, исповедующих индивидуализм, разобщенность, жажду наживы, накопительство, сытость, насилие, агрессивность. Именно эти ценности стали преобладающими в американском обществе, что заставило П. Сорокина вернуться к истокам русской общины, показать глубинные ценности альтруизма, бескорыстия общинности, соборности, коллективизма, которые начинают свое утверждение с местного сообщества. Его вывод о том, что только альтруистическая любовь как ценность может быть основополагающим принципом взаимоотношений не только на уровне общины, но и между народами, что сегодня приобретает особую значимость. Ценности и социальные нормы, как известно, лежат в основе выработки современных критериев оценки эффективности управления, муниципального, прежде всего. Однако критерии и показатели могут быть выработаны, но не реализованы.

Коренной вопрос сегодня — как известные критерии и показатели качества жизни людей на всех уровнях управления (федеральном, региональном и местном) сделать достоянием практики государственного и муниципального управления? Ответ один — они должны быть закреплены юридической нормой, а властные органы поставлены под контроль их неуклонного выполнения. Другого пути решения этого вопроса нет.

И главным на этом пути является реализация известного

принципа — не государственные органы сами оценивают эффективность своей деятельности по изменению качества жизни своих граждан, а сами граждане, их гражданские институты, органы местного самоуправления ставят органы государственного управления под гласный демократический контроль, вырабатывая механизм ответственности власти перед населением.

Главным барьером на пути реализации этого принципа является бюрократизация политической власти.

К сожалению, государство пока в большей мере следит за тем, чтобы специфические интересы «аппарата власти» не были ущемлены устремлениями как общества в целом, так отдельных региональных и территориальных сообществ.

Общеизвестно, что государство еще во многом является частной собственностью бюрократии, использующей государственное регулирование в своих интересах. В этой связи Маркс писал, что бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Государственная задача превращается в канцелярские задачи или канцелярские задачи — в государственные.

В данной ситуации государственное регулирование, прикрываясь словами о защите им интересов будущих поколений, охране окружающей среды, предотвращении ее загрязнения, гибели природы, в действительности защищает преимущественно интересы аппарата чиновников, образующих органы государственного управления.

Как изменить такое положение дел, когда не государство служит обществу, а общество, в известном смысле, является заложником государства, которое из слуги превратилось в господина.

Один из ответов на этот вопрос — установление социального контроля общества за государством, который начинается с каждого местного сообщества. Достигая высокого уровня социальной зрелости, местное сообщество осуществляет эффективные меры социального контроля за деятельностью всех органов управления через участие граждан в решении собственных дел под свою ответственность. Порядок в обществе возможен только тогда, когда каждая личность, каждый субъект деятельности принимает на себя определенные обязанности и в свою очередь вправе требовать от других их выполнения в собственных целях.

Только взаимодействие государства и общества обеспечивает социальной системе состояние динамического равновесия, способствует проявлению процессов самоорганизации на стыке организационных и дезорганизационных начал.

Гражданское общество и государство, выступая как гегелевское «единство и борьба противоположностей», являются источником развития цивилизованных государственных форм правления. Это борьба разнонаправленных тенденций — между стремлением к неограниченной свободе и необходимостью организации социальной жизни.

При «перевесе» в обществе первой из них в социальных отношениях ширятся тенденции демократизации, коллективных и корпоративных форм организации.

При доминировании второй нарастают авторитаризм и индивидуализм власти.

Средствами достижения «динамического равновесия» между обществом и государством (властью) сегодня предлагаются различные формы организации: социальное и правовое государство, гражданское общество, общество социальной справедливости, демократическое общество и т. п. В литературе широко представлены эти дефиниции, имеется огромное количество монографий и журнальных статей, посвященных раскрытию содержания данных понятий.

Однако технологии достижения такого равновесия между властью и обществом, механизмы саморазвития и самоорганизации сложных социальных систем, каким являются общество и государство как его органическая составляющая, представляются явно недостаточно изученными. Для нас очевидно, что без демократизации местной жизни, без развития местного сообщества как субъекта управления демократизация общества в целом, улучшение качества самого государственного управления, превращение его в интеллектуальный, правовой, информационно-аналитический и нравственный центр общества невозможно. И приоритетным в этом отношении, несомненно, является развитие творческих и демократических начал первичной социальной ячейки — местного сообщества. С развития последнего начинается подлинное саморазвитие общества в целом, становление его гражданских институтов, которые способны поставить под социальный контроль граждан органы государственного управления, местного самоуправления и вовремя спросить с них за неисполнение общественных обязанностей в общественном и правовом порядке.

Стратегическое управление выполняет очень важную функцию социального контроля. Разработка концепции и соответствующих ей стратегий развития значительно повышает активность местного населения в управлении общественными делами, поднимает ее на новый качественный уровень — ответственности за полученный конечный результат. Поскольку стратегический план является долгосрочным документом, он может служить основой той предвыборной программы, с которой идет на выборы тот или иной претендент для избрания в органы местной власти. Ее предъявление избирателям, с одной стороны, позволяет им судить о его профессиональной компетенции, с другой, оценивать на критериальной основе результаты работы местных органов власти, отдельных руководителей, избранных населением. Только в условиях стратегического управления, как свидетельствует опыт, возможен действенный контроль населения, представительных органов власти за исполнительной, за работой аппарата управления. Иначе выборные компании на местах, осуществляемые без предъявления серьезных программ развития территорий, нередко превращаются в рекламные шоу, состязания честолюбии, что влечет за собой, с одной стороны, огромные финансовые расходы, с другой, приводит к власти людей, явно не готовых к распоряжению властью в интересах граждан и нередко связанных с криминальными структурами, тянущими затем «одеяло власти» на себя.

Все это порождает и усугубляет главный порок всякой власти, местной в особенности, — отрыв от интересов людей, которые они призваны защищать.

Разработка и реализация местной концепцией стратегий развития обычно начинается с осознания такой необходимости, с создания органа стратегического развития, который разрабатывает и принимает заявление (декларацию), в которой: а) признается необходимость объединения всех субъектов муниципального управления и населения в решении проблем, определяющих будущее развитие местного сообщества и благосостояние его жителей; б) определяются основные принципы, генеральные

технологии ускоренного развития (укрепления конкретных позиций, достижения партнерства при разработке социальной инфраструктуры, обновления экономики, культуры, всей духовно-нравственной атмосферы, социальных ценностей).

Инициатива в разработке концепции может принадлежать государственным органам на территории, общественным институтам, но необходим механизм включения всех заинтересованных партнеров, всего населения, которые, в конечном счете, определяют приоритеты с учетом своих конкретных потребностей. Последние обязательно согласуются, и в процессе публичного диалога заключается договор, который позволяет всем увидеть в нем свои интересы и понять механизм (по шагам) укрепления своего социального дома, создания в нем условий для достойной жизни и эффективной работы.

После выдвижения стратегических инициатив, их принципиального оформления в декларации определяется головной научный центр, которому предлагается подготовить концепцию и стратегии развития с привлечением возможных соразработчиков, комиссий и комитетов в органах управления. В процессе обсуждения формируется система органов стратегического управления и планирования, которая и создает стратегический план развития, уточняет частные стратегии по отдельным направлениям.

Стратегический план обсуждается на научно-практических конференциях, проводятся социологические опросы населения и экспертов, план принимается местным законодательным органом и подписывается всеми субъектами управления, заинтересованными соисполнителями, которые берут на себя обязательства по реализации закрепленных в нем приоритетов. В рамках этого плана обычно разрабатывается стратегический план действий органов исполнительной и законодательной власти, который является принципиальной основой формирования бюджета, правового поля местной экономической, социальной и других политик. В нем предусматривается механизм согласования текущих и перспективных целей по управлению местным сообществом, что позволяет поднять контрольную функцию местного сообщества на качественно иной уровень — получения долгосрочных результатов в процессе социально-экономического развития.

Главная цель муниципального управления — постоянное

улучшение качества жизни всех своих граждан — обычно конкретизируется и включает указания на основные пути ее достижения, поддержки экономики, создания рабочих мест, развитие рынка и т. п. Понятие «качество жизни» обычно уточняется через основные критерии, показатели (работа, зарплата, экология, жилье, образование, безопасность, досуг и т. п.).

После уточнения целевого блока предлагаются основные стратегические направления, определяется группа критериев, показателей и индикаторов, с помощью которых затем осуществляется социальный контроль по результатам деятельности на том или ином направлении работы, прежде всего в области социальной и духовной среды (защита отечественных ценностей, развитие образа жизни, физического и духовного здоровья населения, зоны активных преобразований и т. п.).

По каждому из направлений уточняются цели и задачи частных стратегий, предлагаются механизмы их достижения, что обязательно соотносится с генеральной целью, оценивается их реалистичность, конкретность и соотнесенность с отдельными проектами и программами, учитывается наличие реальных реализаторов и имеющихся ресурсов. Иначе говоря, происходит отбор только тех мер по всем направлениям, которые имеют перспективы выполнения, характеризуются показателями эффективной реализации. В результате независимой экспертной оценки определяется группа приоритетных мер, которые подлежат реализации.

Созданные организационные структуры стратегического управления обычно прогнозируют ожидаемые результаты, учитывают не только прямой непосредственный эффект, но и косвенный: влияние происходящих изменений на другие сферы и стороны жизни. Анализ и экспертная оценка позволяют прогнозировать основные результаты в количественном и качественном выражении: изменение основных экономических показателей, изменение окружающей среды, объяснение качества жизни людей, в частности снижение загрязнений атмосферного воздуха приблизительно до уровня мировых стандартов и нормативов;

повышение доходной части бюджета в сопоставимых ценах не менее чем на n\%; увеличение реальных доходов населения не менее чем на n\%; создание новых рабочих мест не менее «n»; увеличение средней продолжительности жизни на «n» лет и т. п.

Разработка и реализация стратегического плана может стать основным концептуальным документом накопления потенциала развития, выделения приоритетов, сведения всех программ в рамки целостного управления регионом, местным сообществом как сложными социальными системами. Богатство ресурсов (природных, научно-производственных, интеллектуальных, социальных, образовательных, кадровых и т. п.) в их интегральном использовании — залог устойчивого развития местных сообществ и эффективного муниципального управления.

Вопросы для обсуждения

1. В чем особенности социального контроля в муниципальном управлении по сравнению с центральным и региональным управлением? Как эта функция управления реализуется?

2. Каков механизм осуществления функции социального контроля в муниципальном управлении?

3. Дайте оценку состояния социального контроля на местном уровне управления.

4. Назовите средства, которые, на Ваш взгляд, могут способствовать улучшению социального контроля в муниципальном образовании.

Вопросы для повторения

1. Какие проблемы в области повышения эффективности муниципального управления, на Ваш взгляд, являются наиболее трудными, каковы пути их решения?

2. В чем специфика измерения эффективности устойчивого развития местного сообщества? Если она есть, то в чем она проявляется?

3. Как население Вашего местного сообщества оценивает эффективность местной власти?