3.3. направления региональной политики в регионах разного типа

3.3. направления региональной политики в регионах разного типа

Политика в регионах развитых, депрессивных, слаборазвитых, особых, нового освоения.

Каждая типологическая группа проблемных регионов отличается своеобразием экономических, исторических и других условий развития своих территорий, особенностями задач и механизмов реализации региональной политики. В группу развитых (опорных) регионов входят в основном старопромышленные районы, агломерации и центры с высоким докризисным уровнем индустриального развития, научно-технического прогресса и интенсификации производства. Они располагают большими контингентами квалифицированных специалистов и рабочих, крупными и дорогостоящими промышленно-производственными фондами, солидной научно-исследовательской и проектно-конструкторской базой, особенно в отраслях ВПК. Повышенная степень сочетания рыночных отношений с их государственным регулированием позволяет иметь самодостаточные финансовые ресурсы для активизации «точек роста» и выполнять «донорские» функции для убыточных субъектов Федерации.

Вследствие этого указанные регионы призваны выступать «генераторами» экономического и организационного прогресса, полигонами отработки новых хозяйственных механизмов, «окнами» в мировой рынок. С помощью таких «локомотивов» реформы можно вытянуть цепь рыночных преобразований по всей стране и обеспечить стратегическую конкурентоспособность России в системе мирового хозяйства.

В составе группы выделяется подгруппа высокотехнологичных регионов с ведущими отраслями индустрии наукоемкими машиностроением и химической промышленностью. Сюда по признакам относительно высокого уровня производства промышленной продукции и высокого положительного баланса бюджетных потоков между территориями и Федерацией попадает 14 субъектов Федерации. Это самые крупные индустриальные регионы и центры, расположенные в Центрально-Северо-Западной части России (Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ярославская, Нижегородская, Ленинградская области), в районах Волго-Урала (Самарская, Волгоградская, Пермская области, республики Татарстан, Башкортостан) и Сибири (Омская, Томская, Новосибирская области).

Подгруппа сырьевых регионов включает области и края, специализирующиеся на добыче и производстве высококлассных видов первичного сырья и конструкционных материалов, на базовых отраслях промышленности — топливно-энергетической и металлургической. Это регионы Сибири и Дальнего Востока (Тюменская, Кемеровская, Иркутская области, Красноярский и Приморский края), Урала (Свердловская, Челябинская, Оренбургская области) и две области (Мурманская и Белгородская) на севере и юге Европейской части.

Развитые регионы относятся главным образом к двум верхним группам по уровню покупательной способности денежных доходов на душу населения (от 2—3 прожиточных минимумов).

Государственная региональная политика в опорных регионах должна быть направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, всемерной активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок. Это предполагает массовое привлечение капитала в производственную сферу, прежде всего в современные отрасли обрабатывающей промышленности с высокими технологиями.

Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных преобразований на принципах экономики постиндустриального типа, формирования наукоемких, высокопроизводительных и ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих производств, сервисных видов услуг.

Среди механизмов регулирования социально-экономического развития опорных регионов важнейшая роль отводится широкому использованию потенциала частнопредпринимательских, особенно коллективной (акционерной), форм рыночного хозяйствования при ограничении прямой государственной финансовой и материальной помощи. Государство призвано посредством налоговой и кредитной политики поощрять акционерный бизнес. В то же время государственные хозяйственные структуры, включая казенные заводы, должны встать на путь максимальной коммерциализации своей деятельности. Отлаженные кредитные и налоговые инструменты в этих регионах, как нигде, могут стать важнейшими рычагами хозяйственно-предпринимательской активности. Вместе с тем поощрение иностранных инвестиций должно строиться в основном на принципе внедрения проектов «ноу-хау», самых современных технологий.

Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности и во многих случаях ее ведущих производств в структуре хозяйства, повышенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность и др.) или переориентации стратегического курса (относительно ВПК) эти регионы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой безра ботицей (главным образом структурной), малой инвестиционной активностью, низким уровнем финансово-бюджетной обеспеченности и реальных доходов населения и его резким социальным расслоением. Таким негативным явлениям здесь особенно способствовали раскрутка инфляции и свертывание госзаказа (ВПК).

К середине 90-х годов депрессивными стали У4 субъектов Российской Федерации. Это некоторые регионы, расположенные вблизи и на периферии ведущих индустриальных районов Северо-Запада и Центра (Архангельская, Псковская, Брянская, Калужская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Тамбовская области), Волго-Вятки и Поволжья (Кировская, Пензенская, Астраханская области), Северного Кавказа (Краснодарский и Ставропольский края), отдельные районы Урала (Удмуртия, Курганская область), Сибири и Дальнего Востока (Алтайский край, Бурятия, Читинская область, Хабаровский край и Еврейская автономная область).

По уровню душевой покупательной способности денежных доходов депрессивные регионы попадают по большей части в группу малой обеспеченности (до 1,5 прожиточного минимума), что весьма драматично, поскольку население привыкло к хорошим условиям жизни. На многих предприятиях высоких технологий, как и в опорных регионах, сосредоточено ядро интеллектуального потенциала.

В качестве одной из главных установок региональной политики выступает укрепление финансовой устойчивости на основе бюджетного федерализма, урегулирования взаимоотношений с центром (упорядочение федеральной финансовой помощи — трансфертов, усиление роли закрепленных источников поступления налогов и т. д.), а также приватизации государственной собственности по реальной рыночной стоимости и проведения целесообразного оздоровления (санации) убыточных предприятий в ходе процедуры банкротства.

Весьма актуальны в депрессивных регионах поощрение роста частных инвестиций в экономику с вовлечением их преимущественно в наиболее конкурентные проекты — базовые звенья структурных преобразований. Регионализация реформы требует содействия развитию институциональных (организационно-рыночных) структур и инфраструктуры рынка.

Предполагается активное участие федеральных органов власти в регулировании занятости в районах концентрации отраслей (естественных монополий (энергетика, связь, железнодорожный транспорт) и ВПК, контроле за ходом приватизации (акционирования), а также процессах реорганизации убыточных предприятий (банкротств) в центрах высокой социальной напряженПервостепенного внимания требуют предприятия и организации, являющиеся основой жизнедеятельности малых и средних городов, отдаленных и изолированных территорий (закрытые города).

Основными инструментами государственной поддержки депрессивных регионов могут стать: льготные кредиты из централизованных источников или компенсация части процентной ставки по кредитам коммерческих банков при реализации эффективных проектов и программ; введение поощрительных выплат предприятиям за создание новых рабочих мест; использование повышенных ставок амортизационных отчислений по активной части основных фондов; страхование за счет федеральных источников коммерческих рисков при осуществлении инвестиционных проектов и др.

Если для развитых регионов упор делается на активизацию частного предпринимательства, а для отсталых — на государственную поддержку, то для депрессивных регионов — на оптимальное сочетание обоих направлений и механизмов хозяйствования.

К слаборазвитым (экономически отсталым) относятся регионы с крайне малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной деятельности, однобокой недиверсифицированной структурой экономики, резким отставанием от основных регионов по развитию производственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, наибольшей среди субъектов Федерации дотационностью территориальных бюджетов.

Исходя из результатов специального анализа, о котором говорилось выше, сюда включаются 12 республик (из 21) — 3 республики Волго-Вятки (Марий Эл, Мордовия и Чувашия), Калмыкия, 6 республик Северного Кавказа, не считая Чеченской (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия) и 2 сибирские республики (Алтай и Тыва).

Почти все слаборазвитые регионы «бедные» (доходы на человек составляют менее 1,5 прожиточного минимума).

Активная региональная политика в отношении бедствующих территорий должна предусматривать их ускоренный эко} комический и социальный подъем. Она заключается в реализации комплекса мер государственной поддержки, направленной преимущественно на осуществление некапиталоемких, быстро окупаемых проектов и программ, уменьшение бюджетной дотаций и сокращение разрыва в уровнях экономического и социального развития со средним по стране.

Для экономически отсталых регионов актуальны задачи предотвращения обнищания населения и минимизации отрицательных последствий безработицы, противодействия тенденции ухудшения демографической ситуации и острым проявлениям депопуляции населения, экономического и социального возрождения сельских населенных пунктов.

Основными путями решения этих проблем являются осуществление централизованных инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры (производственной, общехозяйственной и социальной), а также стимулирование частных капиталовложений в отдельные сектора экономики (включая АПК) посредством льготных кредитов и налогов и т. д. Для регионов с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности разрабатываются программы по созданию льготного режима бюджетных взаимоотношений.

Слаборазвитые регионы требуют усиления механизмов государственного регулирования экономики.

Особые регионы включают 3 подтипа, в которых острые социально-экономические проблемы связаны с географической, или исторической спецификой и где вследствие сложных условий хозяйствования реализация научно обоснованной региональной политики требует специальных методов регулирования экономики.

.Нестандартные подходы нужны к проблемам 17 новых приграничных районов, граничащих с республиками бывшего СССР, ныне суверенными государствами.

В этих районах, возникших как результат крупных геополитических и экономических трансформаций, первоочередного внимания требует р е ш е н и е не имеющих прецедентов задач: • создания и обустройства новых транспортно-распределительных пунктов и узлов, пограничных переходов и таможенных Пунктов в местах пересечения государственной границы; 1 • формирования центров активной приграничной производственно-торговой коммерческой деятельности, а в отдельных городах с развитой инфраструктурой — свободных экономических зон (зон экономического благоприятствования);

содействия развитию экономически обоснованных и технологически обусловленных производственно-кооперационных связей между предприятиями приграничных областей России и соседних государств, включенных в единые производственно-технологические схемы;

регулирования потоков и размещения беженцев и вынужденных переселенцев в соответствии с федеральными и региональными миграционными программами;

создания новых рабочих мест и расширения социальной инфраструктуры в расчете на потенциальных переселенцев из зарубежья.

Реализация этих направлений региональной политики основывается не только на административно-правовом регулировании, но и механизмах финансово-кредитной и налоговой систем.

Экстремальные районы отличаются суровыми природно-климатическими условиями (прежде всего Арктика и Крайний Север), сугубо сырьевой моноспециализацией, неустойчивостью функционирования профилирующих отраслей, нестабильностью и дороговизной завоза важнейших народнохозяйственных грузов. Для них важное значение сохраняют выборочный характер хозяйственного освоения, ограничение перерабатывающих производств и сети населенных пунктов, надлежащее развитие производственной и социальной инфраструктуры, особенно транспорта и энергетики. Актуальны активизация традиционных промыслов малочисленных народов Севера, общее сокращение численности занятых и замещение их техническими средствами, распространение экспедиционного (вахтового) метода организации труда.

Указанные направления рационального хозяйствования должны опираться на преимущественное распространение государственных форм экономической деятельности (госкомпании, госконтракты и т. д.), систему обоснованны районных коэффициентов заработной платы, смягчение налогевого пресса (в ряде случаев полное освобождение от налогов), и всемерное стимулирование организации бесперебойного продовольственного и материально-технического снабжения в навигационный период. На первом этапе упор делается на снижение демографической нагрузки, смягчение проблемы занятости, а на втором этапе — на повышении эффективности использования трудового потенциала.

Решающую, по существу единоличную, роль в хозяйствовании призваны играть организационные формы и структуры государственной поддержки, прежде всего усовершенствованная система трансфертов.

К подтипу кризисных (катастрофичных) принадлежат территории, подверженные разрушительному воздействию природных (экологических) и техногенных катастроф, а также охваченные широкомасштабными межнациональными и социальными конфликтами (зона Чернобыля, Чечня, потенциально почти весь Северный Кавказ, районы с последствиями землетрясений, подъема уровня Каспийского моря и др.).

Ситуацию в них характеризуют частичное, а нередко практически полное разрушение экономического потенциала, повышенная социальная напряженность, значительные размеры миграционного выхода населения, острая криминогенная обстановка и общественно-политическая нестабильность. Порой проявляются значительное экологическое загрязнение сопредельных регионов, неконтролируемое вторжение мигрантов и воздействие других негативных процессов.

Кризисные регионы представляют серьезную угрозу экономической и национальной безопасности страны (по состоянию уровня жизни, научно-технического потенциала, финансов, правопорядка и т. д.). Исследования СОПС и Института экономики УРО РАН выявили типологию и диагностику регионов по этой проблеме.

В преодолении крупномасштабных деструктивных явлений и тенденций в катастрофичных районах, приобретающих межрегиональный характер, наиболее велика роль государственной поддержки, а расходы на проведение необходимых мероприятий финансируются главным образом из федеральных источников.

В случаях, когда кризисная ситуация имеет местное значение, ля ее изживания должны использоваться реальные возможности территориального бюджета и соответствующих внебюджетных фондов.

Главное регулирующее воздействие в чрезвычайных ситуациях оказывают механизмы административно-правового регулирования.

Регионы нового освоения (восточные и северные) обладают огромным природно-ресурсным потенциалом, но слабо обжиты и обустроены, имеют низкий уровень развития обрабатывающих отраслей и инфраструктуры, особенно социальной, а также внутренних производственных связей. Экономический рост носит экстенсивный характер, очень часто сопровождается расточительным использованием минеральных, лесных и других сырьевых ресурсов. Затраты на производство конечной продукции, капитальное строительство, перевозки грузов и социально-бытовое обслуживание здесь, как правило, весьма велики.

Основные задачи осваиваемых регионов — обеспечение страны важнейшими, прежде всего стратегическими, видами минерального сырья, расширение экспортного потенциала, вовлечение в мировое хозяйство. При этом на каждом этапе должно быть оптимизировано соотношение между реализацией валютного (экспортного) потенциала и использованием добываемого топлива и сырья для внутреннего рынка, экономического подъема государства (с учетом природосберегающей политики).

Новое хозяйственное освоение территорий из-за его высокой дороговизны особенно нуждается во всесторонней государственной поддержке. В первую очередь — при создании материальных условий предпринимательской деятельности: коммуникационной сети, энергетической базы, строительного комплекса и другой инфраструктуры, участие в формировании которых частного капитала весьма проблематично. Важнейшей формой реализации такой поддержки служат федеральные целевые программы.

Отдаленность от центральных районов Сибири и Дальнего Востока требует особого внимания к усовершенствованию для последних транспортных тарифов, с тем чтобы нейтрализовать центробежные тенденции к экономическому отрыву этих территорий от России. Стратегические промышленные регионы — главное звено регионов «особо важного стратегического значения», выделенных Основными положениями региональной политики. Посредством их в первую очередь обеспечиваются геополитические, военно-стратегические интересы, безопасность и обороноспособность страны, поддержание на должном уровне ее военно-экономического потенциала в целях сохранения территориальной целостности и независимости государства.

Сюда относятся крупные центры (в том числе закрытые) и районы ВПК, энергетики, металлургии, химии и ряда отраслей машиностроения, а по уровню и состоянию экономики многие опорные и ныне депрессивные территории (Москва, Московская, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Тюменская, Омская, Новосибирская и другие области, Алтайский, Красноярский и другие края, Татарстан, Удмуртия и другие республики). Государство прямыми и косвенными методам и регулирования (целевые программы, налоговые льготы и т. д.) должно всемерно укреплять экономику районов и центров военно-промышленного значения.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

! Основные положения региональной политики в Российской федерации. (Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г.) // «Собрание законодательства Российской Федерации». 1996. № 23, ст. 2256.

Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник. — М.: ГУ ВШЭ, 2000 (гл. 5, 6, 8.2).

Дульщиков Ю. С. Региональная политика и управление. М.: РАГС, 1998 (разд. 1).

Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики / Рук. авт. колл. Д. С. Львов. М.: ОАО Изд-во «Экономика», 1999 (гл. 16, 17, разд. 1, гл. 19, разд. 2, 6).

Региональные кризисные ситуации и экономическая безопасность России. М.: СОПСиЭС. 1998.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Чем вызвана территориальная дифференциация уровней социально-экономического развития регионов России и основные причины ее усиления?

2. Почему разрывы региональных уровней социального развития меньше, чем разрывы уровней экономического развития?

3. Для чего нужна типология проблемных регионов?

4. Каковы главные направления региональной политики России в экономической области?

5. Чем различаются депрессивные и слаборазвитые регионы и в чем отличие воздействия государства на их развитие?

6. Какие экономические районы России являются новыми приграничными и какие проблемы возникли у входящих в них субъектов Федерации?