8.2 .межбюджетные отношения

8.2 .межбюджетные отношения

Принципы межбюджетных отношений. Состав финансовой помощи центра регионам. Регионы -«доноры» и «реципиенты». Пути повышения регионально-бюджетного самообеспечения. Новое в межбюджетных отношениях.

Межбюджетные отношения, вытекающие в России из сущности бюджетного федератизма, основываются на принципах: распределения и закрепления расходов по уровням бюджетной системы; разграничения и распределения по ним регулирующих доходов; равенства бюджетных прав регионов и равенства соответствующих прав муниципальных образований; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности регионов, мест; равенства всех бюджетов Федерации во взаимоотношениях с региональными бюджетами.

Финансовая помощь из федерального бюджета территориальным бюджетам осуществляется в следующих формах: дотации (предоставляемые средства на безвозмездной и безвозвратной основе) на покрытие текущих расходов и выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов; субвенции (предоставление средств на той же основе) на финансирование отдельных целевых расходов; бюджетные ссуды (на возвратной, безвозвратной или возмездной основе сроком не более 6 месяцев) на покрытие временных кассовых разрывов при исполнении регионального бюджета. 190

финансовый механизм предусматривает, с одной стороны, возможность самофинансирования регионов за счет собственных источников доходов при отчислении средств в федеральный бюджет через налоги, пошлины, сборы для финансирования общегосударственных нужд, а с другой ф и н а н с и р о в а н и е из федерального бюджета через систему трансфертов, финансирования федеральных программ, субсидий и т. д., в частности, из фонда финансовой поддержки для целевой помощи регионам с недостатком собственных финансовых ресурсов на удовлетворение социальных потребностей.

Раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней» включает статьи: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР, трансферты), субвенции Москве для осуществления столичных функций, поддержка депрессивных регионов. В общегосударственном бюджете устанавливается доля каждого региона — субъекта Федерации в Федеральном фонде поддержки. Не включаются регионы, определяющие свои финансовые взаимоотношения с федеральными органами власти на основе двухсторонних договоров. Но они могут получать федеральные субвенции в соответствии с указанными договорами.

При создании ФФПР (1994 г.) предполагалось расходовать его средства с учетом объективных факторов бюджетного процесса (налоговые доходы региональных бюджетов в базовом году, их планируемые минимально необходимые расходы, численность населения). Последние годы фонд формировался за счет 15\% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин). В расчетах трансфертов используется группировка территорий: полностью расположенные в районах Крайнего Севера; частично относящиеся к ним и приравненные к ним местности; все остальные. Право получения трансфертов из ФФПР имеют регионы, у которых налоговый доход на одного жителя в отчетном периоде был ниже определенного уровня.

Дополнительная финансовая поддержка депрессивных и слаборазвитых регионов осуществляется в размере недостающих по трансфертам средств для финансирования социально значимых расходов по бюджетам субъектов Федерации.

Общие финансовые поступления из центра в регионы, помимо трансфертов Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, включают субвенции, дотации, ссуды, взаимные расчеты, а также прямые расходы из федерального бюджета министерств и ведомств, федеральных программ на территориях регионов. Регионы же направляют центру налоговые и таможенные платежи.

Большая часть налоговых поступлений, на 4/5 формирующих бюджетные доходы, идет в территориальные бюджеты, несколько меньше в федеральный. На бюджеты регионов приходится в 5 раз больше, чем в федеральный, расходов на социально-культурные нужды и вдвое больше — на сельское хозяйство. Доля территориальных бюджетов в консолидированном (совокупном расчетном) бюджете Федерации и регионов составляет около половины. Тем не менее 4/5 субъектов Федерации испытывают бюджетную недостаточность.

К середине 90-х годов сложилось положение, когда лишь весьма ограниченное число регионов субъектов Федерации имело положительное сальдо между всеми финансовыми поступлениями в федеральный бюджет из регионов и всеми поступлениями из него в регионы в расчете на душу населения (положительный удельный баланс бюджетных потоков «регионы — центр»).

В 2000 г. более .30 субъектов Федерации относились к регионам-«донорам», т. е. передавали в федеральный бюджет больше средств, чем получали из него, в том числе 18 не получали трансферты из ФФПР. Это города Москва и С.-Петербург, Вологодская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Пермская, Самарская, Свердловская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области, Красноярский край, республики Башкортостан, Коми и Татарстан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа,

Остальные субъекты Федерации образуют группу регионов-«реципиентов» (принимающих помощь). Из них в особо тяжелом положении пребывают 8 замыкающих территориальных образований: республики Алтай, Тыва, Магаданская область, Таймырский, Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский, Чукотский, Корякский автономные округа.

Деление регионов на «доноры» и «реципиенты» отражает тот факт, что налоги и другие бюджетные доходы на территории у первых избыточные, а у вторых недостаточные для покрытия их бюджетных расходов (независимо от юридической принадлежности этих платежей).

Ранжирование регионов по данному признаку обнаруживает их резкое (в 90-х годах) расслоение по степени бюджетной обеспеченности (табл. 8.3). При этом прослеживается прямая зависимость от уровня экономического развития. В то же время не наблюдалось заметного социально-экономического прогресса у проблемных территорий, получивших значительную (свыше 25\%) финансовую помощь из федерального центра (обеспечивалось лишь поддержание потребностей на уровне минимальных социальных стандартов.) Основную налоговую нагрузку по перечислению средств в федеральный бюджет (в расчете на душу населения) несут центральные регионы, а получатели бюджетных средств — это преимущественно отдаленные от центра регионы.

Таблица 8.3

Группировка субъектов Федерации по уровню экономического развития

и уровню обеспеченности бюджетов собственными доходами*

Продолжение

* Штулъберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос APb, 20W. -С. 150-151.

Ведущим моментом в области совершенствования финансовых отношении между центром и регионами является курс на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Федерации и муниципальных образований. С этой целью предусматривается закрепление за ними постоянных и достаточных финансовых источников доходов (прежде всего налоговых) для самостоятельного формирования бюджетов.

Стоят задачи: обеспечить бездефицитность (бездотационность) бюджетов большинства субъектов Федерации путем изменения налоговой системы; лучше определять и учитывать при формировании бюджетов финансовый и налоговый потенциал каждого региона; добиться сбалансированности бюджетов всех уровней; наладить контроль за целевым выделением и расходованием средств, предоставляемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.

С 1999 г. предусмотрен новый порядок межбюджетных отношений. Во-первых, законодательно введены нормативные отчисления регулирующих налогов в региональные бюджеты: подоходный налог с граждан 100\%, НДС 25\%, налог на прибыль -19\%, акцизы на спирт и ликероводочные изделия 50\%, акцизы на другие отечественные изделия (кроме полностью идущих в федеральный бюджет) 100\% (размеры отчислений периодически будут корректироваться). Во-вторых, намечен блок финансово-экономических мер: прекращение зачетов, реструктуризация задолженностей по налогам и обязательствам, установление федеральных стандартов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, на затраты по здравоохранению и образованию и т. д. Предусмотрено усилить контроль за финансовыми потоками путем перевода территорий на казначейское исполнение их бюджетов, а также ввести внешний аудит бюджетов регионов и обязательные программы повышения территориальных доходов, согласованные с Минфином РФ.

Финансовая помощь регионам проводится через четыре фонда:

• существовавший и ранее Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР), из которого идут перечисления средств в регионы (трансферты), но изменяется способ его формирования (финансовая помощь центра распределяется так, чтобы выровнять средние затраты на душу населения, используя федеральные социальные стандарты и индекс бюджетных расходов для каждой группы регионов);

• Фонд регионального развития (ФРР), являющийся региональным разрезом инвестиционной части федерального бюджета для социальных целей;

• региональный разрез Федерального бюджета развития, обеспечивающий поддержку инвестиций производственного

характера;

• Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), формирующийся за счет кредитов Мирового банка и Евробанка реконструкции и развития (плюс другие средства, определяемые правительством), направляемых в те регионы, которые выдерживают стандарты и показатели реформ.

Однако пока еще 80\% субъектов Федерации — дотационные (получают федеральные трансферты). Решение проблемы межбюджетных отношений требует учета всех доходов и расходов региональных бюджетов, а не только трансфертных и других поступлений, социальных и прочих расходов. Ибо соотношение суммарной и трансфертной финансовой поддержки регионов составляет 7 : 1, а по отдельным регионам — от 2 : 1 до 15 : 1 (еще больше дифференциация в разрезе муниципалитетов). По мнению некоторых ученых, нынешняя многоканальная система государственной финансовой поддержки регионов по своей эффективности значительно уступает возможной системе на основе единых федеральных плана, программы, бюджетного фонда и организационных структур финансовой поддержки1.