12.1 экономические зоны и их функции, федеральные округа

12.1 экономические зоны и их функции, федеральные округа

Типы экономических зон. Федеральные округа новая форма территориального управления.

Народнохозяйственный потенциал зон укрупненных экономических районов. Главные экономические зоны.

Объединение среднемасштабных регионов (областей, краев, республик) в крупные экономические районы позволяет в определенной степени иметь обобщенное представление об особенностях территориального разделения труда и территориально-экономических отношений (в элементарном виде выраженных экономическими показателями). Сетка макрорегионов, раскрывая современную и перспективную региональную структуру народного хозяйства, особенно удобна для текущего и среднесрочного планирования (прогнозирования) и разработки статистических сводок в территориальном разрезе и давно используется в таком качестве. Не случайно крупные экономические районы называют также основными.

Вместе с тем система интегрального территориально-экономического деления включает и экономические зоны различного типа и функционального назначения:

• для координации и контроля регионального развития центральной государственной властью, обеспечения территориального единства и целостности страны (федеральные округа);

• для долгосрочного (10 и более лет) территориального социально-экономического прогнозирования и планирования (зоны укрупненные экономические районы);

• для определения тактической и стратегической политики и общих направлений территориального развития (Европейская и Азиатская части страны);

• для оперативного и перспективного регулирования хозяйственной деятельности на территориях особых интересов государства и предпринимательства — с благоприятными региональными факторами (например, районы Европейского ядра, Южно-Сибирской полосы и т. д.) или с экстремальными условиями (зойа Крайнего Севера и т. п.).

Первый тип экономических зон включает ряд их разновидностей по различным функциональным признакам, относящимся к общему федеральному управлению по всей территории страны (политика, оперативное руководство, перспективное планирование и т. д.).

Направления развития российской экономики всегда связывались с экономическими, природными, историческими особенностями страны, с ее гигантской территорией, огромными и разнообразными хозяйственными ресурсами. В связи с этим здесь неизменно была высока роль централизованного управления, государственной власти и ее инструментов. Кроме государственных границ и центра необходимы управленческие ячейки государственного пространства. Отсюда важное значение приобретали вопросы территориально-организационной структуры экономики. В России изначально принятая модель реформ игнорировала активную роль государства в ее реализации. При огромном количестве регионов — субъектов Федерации и их безудержном стремлении к расширению суверенитета это сильно ослабляло центральную государственную власть.

Государство — не только очерченное границами географическое пространство, где живут и работают его граждане, но и прежде всего закон, конституционный порядок и дисциплина. Нетерпимым стало положение, когда пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречила Основному закону страны, с ним расходились конституции республик и уставы областей, а между краями и областями устанавливались торговые барьеры и даже пограничные столбы. Последствия таких нарушений законности могли быть катастрофичными, но внимательно и строго следить из столицы за положением в 89 регионах невозможно (а 8 межрегиональных ассоциаций не являются органами государственного управления). Помимо межэтнических конфликтов и амбициозных претензий региональных элит на почве «суверенитета», угрозу национальной безопасности России, ее территориальной целостности представляют продвижение НАТО к границам нашей страны и агрессивные планы враждебного зарубежья по ее дроблению в условиях кризисного ослабления и отрыва экономических связей периферийных территорий от центральных.

Таким образом, жизненно назрел вопрос о создании в России новой формы государственного управления на федеральном (межрегиональном) уровне в виде полномочных представительств центральной власти в укрупненных административно-территориальньх образованиях, например федеральных округах, что согласуется с российской Конституцией (ст. 71), относящей федеративное устройство к ведению Федерации1.

Указом Президента России от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в целях обеспечения реализации его конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента России в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и утверждены соответствующие Положение и перечень федеральных округов.

Поскольку организационно-хозяйственная функция — важнейшая для государства не только в плановой, но и в регулируемой рыночной экономике, то в основу новой формы государственно-территориального деления положены не национальный или формально административный фактор, а прежде всего принципы экономического районирования. Так как государственное управление широко функционально, то надо использовать и элементы специального районирования, которое всегда применялось, в том числе в дореволюционной России (округа военные, путей сообщения и др.). Поэтому верхним, межрегиональным звеном территориального деления сделаны 7 федеральных административно-хозяйственных образований в составе групп и отдельных экономических районов с некоторыми изменениями границ (рис. 12.1). Причем сохраняется среднее, региональное звено (со всеми ветвями власти).

Принятая схема федеральных округов сочетает преобладающее зональное деление (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Сибирский, Дальневосточный округа) и скорректированное макрорегиональное (Южный, Уральский округа). Территориальные границы федеральных округов в дальнейшем могут

1. Центральный федеральный округ:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г Москва

Центр федерального округа г Москва 2. Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми Архангельская область,

Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ

Центр федерального округа г Санкт-Петербург

3. Южный федеральный округ:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область

Центр федерального округа г Ростов-на-Дону

4. Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики Кировская область,

Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область,

Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ

Центр федерального округа г Нижний Новгород

5. Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ

Центр федерального округа г Екатеринбург

6. Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область,

Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ

Центр федерального округа г Новосибирск 7. Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ Чукотский автономный округ

Центр федерального округа г Хабаровск

Рис. 12.1. Федеральные округа России

меняться. Что касается их нынешней схемы, то она включает не только экономическое районирование, но и элементы оборонного (военные округа) и национально-политического районирования; это привело к необходимой трансформации некоторых (особенно Поволжского и Уральского) территориально-хозяйственных макрокомплексов.

I При укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело центральные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, налогообложения, приватизации и прочив, сокращается на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, приближается к местам. Вместо 89 управленческих «связок» с регионами федеральный центр имеет теперь непосредственную связь с 7 федеральными округами, каждый из которых, в свою очередь, связан в среднем с 12—13 регионами. Преимущества макрорегионов и зон сказываются также в управлении федеральными энергетическими системами, путями сообщения, информацией и связью, в обеспечении обороноспособности (включая мобилизационную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.

Напомним, что до революции подобными административными образованиями были наделенные большими правами генерал-губернаторства и наместничества, включавшие по несколько губерний. В советские годы крупные экономические районы и зоны использовались для территориального планирования, в них создавалось комплексное и дублирующее хозяйство, а в настоящее время на этих территориях функционируют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, не проявляя, однако, активной деятельности из-за отсутствия государственно-правового статуса.

Федеральные округа имеют особое государственное значение, предназначены для решения общенациональных задач, цементируя единое политическое и экономическое пространство России и на них, как на базовую структуру прежде всего должен опираться федеральный центр в своих взаимоотношениях с территориями. Поэтому и был смысл, чтобы в соответствии с положениями Конституции России создать в них не региональные, а федеральные органы власти (управления), переместив ряд соответствующих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затрагивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в новых условиях (делегировать функции округам не надо, ибо они установлены центру, округа же — «центр на периферии»).

Во вновь образованных федеральных округах целесообразно иметь полномочные представительные органы не только Президента, но и Правительства (ликвидировав их многочисленные представительства в субъектах Федерации), а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др. (они и созданы).

Важными задачами полномочного представителя Президента России в федеральном округе являются реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти, регулярные доклады Президенту об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в округе с внесением соответствующих предложений. Среди функций полномочного представителя:

• координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе;

• организация взаимодействия этих органов с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

• разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономического развития территорий в пределах округа;

• организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ;

• участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах округа и др.

В таких многоресурсных экономических зонах могут сложиться наилучшие условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования корпоративных производственно-коммерческих структур, региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой. Создаются предпосылки для эффективного регулирования научно-технического прогресса, инвестиционной деятельности, для обоснованного экономического стимулирования (налоги, цены, тарифы и т. д.), налаживания самофинансирования и товарного самообеспечения, организации системы государственной поддержки слаборазвитых территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов. Можно будет) лучше преодолевать вызванные рынком тенденции к резкой

равномерности экономического и социального развития, осу-[ять регулярный мониторинг его региональных уровней.

Противоречия между центром и регионами в силу их различный интересов будут всегда, но их остроту можно заметно снизить Более полная информация о положении дел и личные контакты различных властей обеспечат лучшее взаимопонимание, этому способствует приближение федерального управления к территориям.

Важное функциональное назначение экономических зон — укрупненных экономических районов (федеральных округов и др.) — долгосрочное территориальное прогнозирование и планирование. Оно имеет дело с относительно небольшим кругом показателей, укрупненными расчетами, степень достоверности которых понижается как с расширением временного горизонта, так и уменьшением размеров территориальных единиц. Поэтому для прогнозов на 10 и более лет целесообразно использовать схемы сплошных зон — укрупненных экономических районов1, представляющих группировки макрорегионов.

В 40-х и 70-х годах при подготовке проектов генеральных планов развития народного хозяйства СССР на 15 лет проводилось выделение подобных зон.

В условиях вырисовывающегося сравнительно длительного переходного периода формирования регулируемой рыночной экономики может быть полезным использование в долгосрочных прогнозах и программах схемы 5—7 экономических зон — укрупненных экономических районов. Например: Центр и Север Европейской части России (Северный, Северо-Западный, Центральный и Волго-Вятский макрорегионы), Юг Европейской части (Центрально-Черноземный и Северо-Кавказский макрорегионы), Волго-Урал (Поволжский и Уральский макрорегионы), Сибирь (Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский макрорегионы), Дальний Восток (зона совпадает с макрорегионом, который, однако, по масштабам территории и ресурсного потенциала сходен с укрепленным районом)

Достоинство этой схемы использование сетки сложившихся макрорегиональйых комплексов.

Такое зонально-экономическое деление больше носит оцецочно-ресурсный характер в отличие от макрорегионального, имеющего оценочно-производственную направленность. Оно наиболее обобщенно раскрывает территориальную структуру производственного потенциала страны. Выявляется, например, что на районы Центра и Севера, а также Волго-Урала приходится около 3/5 всего населения и основных производственных фондов России, а на районы Сибири и Дальнего Востока — 9/10 топливно-энергетических, 3/4 лесных ресурсов, почти 70\% земельного сельскохозяйственного фонда (табл. 12.1). Соответственно в долгосрочной перспективе формируются основные направления развития этих групп макрорегионов.

 Система указанных экономических зон позволяет отразить существенные особенности развития крупных частей страны в длительной перспективе. К ним относятся крупномасштабные, межрегиональные пропорции и проблемы, прежде всего территориальное распределение и использование наиболее важных производственных ресурсов (особенно многоцелевого назначения), с учетом дифференциации их экономических оценок. Эти экономические зоны могут полностью или почти полностью совпадать с укрупненными территориально-управленческими образованиями типа созданных недавно федеральных округов, что повышает значимость экономических зон как инструментов государственного регулирования экономики.

Экономические районы Центра и Севера Европейской России (за исключением Севера) являются старопромышленными, индустриально развитыми (почти 2/5 трудовых ресурсов, 1/3 производственных фондов страны), с преобладанием обрабатывающей промышленности ведущих (особенно наукоемкого машиностроения, включая ВПК) и потребительских комплексов, использующих в значительной мере привозные топливо, сырье, полуфабрикаты. Стоимостные оценки пахотных земель и воды, региональные затраты на создание производственной и социальной инфраструктуры (последние в 2,5 раза меньше, чем на Дальнем Востоке) — одни из самых низких. Однако топливно-энергетические ресурсы у потребителей обходятся в 3 раза дороже, чем, например, в Восточной Сибири. Сильно дифференцированы некоторые социально-экономические показатели: душевые денежные доходы в Волго-Вятке в 2,3 раза ниже, чем в Центре. Проблемы и перспективы зоны — в основном те же, что и у районов Европейского ядра (у североевропейских — те же, что у зоны Крайнего Севера).

Юг Европейской России располагает мощным агропромышленным комплексом (1/5 производства в стране), в том числе зерновым хозяйством, производством ценных технических культур (подсолнечник, сахарная свекла и др.), крупным сельскохозяйственным и рядом других отраслей машиностроения, масштабными рекреационными ресурсами. Еще недавно доля сельскохозяйственного производства зоны в стране не уступала четырем районам Центра и Севера, а стала ниже в 1,5 раза. В зоне — 1/6 всех сельскохозяйственных угодий. Ценность пахотных земель вдвое выше, чем в Центре. Недостаточны водные и лесные ресурсы, практически отсутствуют энергоносители. Однако здесь крупнейший в мире железорудный бассейн – КМА (около 35 российских запасов руды).

Таблица 12.1

Производственно-ресурсный потенциал экономических

зон — укрупненных экономических районов,

в \% к итогу по РФ

Зона Волго-Урала — одна из наиболее индустриально развитых в России (разнообразное машиностроение, особенно военное, тяжелое и сложное, нефтехимическая промышленность, добыча и переработка нефти и газа) с мощным АПК (около 1/3 промышленной и сельскохозяйственной продукции страны). Производственный потенциал в значительной мере сформировался на собственной топливно-сырьевой основе, не исчерпавшей еще своих возможностей (1/4 населения, свыше 1/4 основных фондов, 1/6 запасов железной руды, 1/3 сельскохозяйственных угодий). При этом экономические оценки важнейших производственных ресурсов имеют промежуточные по сравнению с Центром и Сибирью значения. Осложняющими факторами являются относительная ограниченность запасов топлива и воды (особенно на Урале). Остры экологические проблемы (загрязнение Волги, последствия радиационного взрыва на Южном Урале и т. д.). Основные задачи связаны с модернизацией промышленно-производственного аппарата (металлургия и др.), структурной перестройкой (конверсия ВПК), рационализацией межрайонных и внешних топливно-сырьевых связей.

Районы Сибири выделяются мощным и высокоэкономичным природно-ресурсным (3/5 общероссийских ресурсов топлива и энергии, почти 1/2 лесных, свыше 1/3 водных и т. д.) и созданным значительным производственным (почти 1/4 основных фондов) потенциалом. При этом освоение природных богатств, особенно топливно-энергетических, высокоэффективно. Приведенные затраты на энергетическое топливо у потребителей Сибири — самые низкие, как и на воду. В ряде случаев эти и другие ценные ресурсы удачно сочетаются, создавая широкую основу их комбинированного использования в рамках промузлов и ТПК. Огромен земельный сельскохозяйственный фонд, но ценность пахотных земель в 2—3 раза ниже, чем на Юге России.

Дальний Восток— обширный регион России (2/5 ее территории), сочетающий огромные и ценные природные ресурсы (цветные, драгоценные и редкие металлы, алмазы, лес, пушнина, рыба и другие морепродукты) с выгодным географическим положением (соседство стран Азиатско-Тихоокеанского региона с населением около половины мирового).

В ближайшие десятилетия Сибирь и Дальний Восток должны обеспечить большую часть наших потребностей в топливе, электроэнергии, цветных металлах, древесине, значительную часть — в химических материалах. Могущество России, как и предвидел М. В. Ломоносов, «будет прирастать Сибирью». Важнейшая задача ускорить создание широкого рынка полуфабрикатов и готовых изделий, потребительских товаров и сузить сырьевой рынок. Вместе с тем следует учитывать негативные факторы — «жесткость» природных условий, особенно северной части зоны. Стоимость строительно-монтажных работ, -даже на юге, здесь значительно выше (на Дальнем Востоке — на 35-40\%), чем в центральных районах. Около 2/3 территории слабо заселены, районные коэффициенты заработной платы составляют до 1,8—2 и выше, региональные затраты на производственную и социальную инфраструктуру также самые высокие. Облегчает решение народнохозяйственных задач использование целесообразного разделения труда между югом и севером зоны. Другие проблемы и перспективы изложены при характеристике Азиатской зоны.

Приоритетное значение для развития такой огромной страны, как Россия, имеет рационализация хозяйственных пропорций между главными экономическими зонами европейскими и восточными районами. Территориальный размах эффективного хозяйствования, прогрессивной структурной перестройки и интенсификации производства в первую очередь определяется производственным и научно-техническим потенциалом Европейской зоны. Вместе с тем наша экономика существенно зависит от топливно-энергетических и сырьевых ресурсов Востока. Начиная со времени индустриализации, происходило непрерывное повышение доли восточных районов в промышленном производстве: в 1965 г. она составляла 17, в 1985 г. — 21, а ныне — около 29\% (1913г.-3\%).

Роль Европейской зоны будет возрастать преимущественно в развитии сложных, наукоемких производств промышленности, обеспечивающих научно-технический прогресс, особенно машиностроительной, химической, конверсируемой оборонной (комплексы ведущих отраслей).

Предполагается более быстрое развитие атомной энергетики, качественной малоэнергоемкой металлургии, а также агропромышленного комплекса. Придается большое значение решению острых проблем жизнеобеспечения (топливно-энергетической, водной, экологической и др.).

При этом динамичный рост и совершенствование структуры производства будут происходить в основном путем технического перевооружения и реконструкции действующих предприятий и целых промышленных комплексов (машиностроительных, химических, текстильных и др.), улучшения их производственных связей, межотраслевых пропорций и более эффективного использования всех хозяйственных ресурсов (повышение выработки и фондоотдачи, снижение энергои материалоемкости и т. д.).

Вследствие сосредоточения здесь огромных мощностей обрабатывающей промышленности, фондов производственной и рыночной инфраструктуры, следовательно, большого рыночного потенциала, вероятно, что после стабилизации экономики удельный вес Европейской зоны в промышленности страны начнет повышаться, а это на данном этапе целесообразно.

В долгосрочной перспективе сохранится активное влияние восточных районов на экономическое развитие России и ближнего зарубежья, что будет достигаться путем вовлечения в народнохозяйственный оборот экономичных природных ресурсов, прежде всего топливно-энергетических, однако с учетом жесткой ресурсосберегающей политики. При этом приоритет сохраняется за топливно-энергетическим комплексом, добычей минерального сырья и особенно за энергои водоемкими производствами обрабатывающей промышленности.

Существенное значение для Востока имеет проблема рационального использования ограниченных трудовых ресурсов. Речь идет не только о всемерном замещении живого труда высокопроизводительной техникой, но и о сдерживании размещения и развития трудоемких отраслей, осложняющих и удорожающих освоение этих районов. Целесообразно при нормальном налаживании межрайонных связей (удешевлении транспортных тарифов и т. д.) отказаться от самообеспечения на месте многими товарами производственно-технического и даже потребительского назначения и завозить их из европейских районов (вместо завоза и обустройства новой рабочей силы с семьями), используя и такой благоприятный фактор, как порожнее направление железных дорог с запада на восток.

.Решающими условиями закрепления кадров и подъема хозяйства служат ускоренное развитие социальной инфраструктуры, форсирование жилищно-коммунального и культурно-бытового строительства, развития АПК и торгового обслуживания, а также

создание стимулирующих мер заселения Сибири и Дальнего Востока (учитывая и демографическое давление многонаселенного Китая). Должна решаться транспортная проблема по обеспечению надежных связей с внутренними районами России и зарубежьем, а также транзита грузов (контейнеров) между странами Западной Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона. В составе целевой программы развития Дальнего Востока и Забайкалья предусмотрена подпрограмма хозяйственного освоения зоны БАМа.