Лекция семнадцатая

Лекция семнадцатая

В ПРОШЛЫЙ раз мы рассматривали преобразования Петра Великого в устройстве управления, предпринятые им в первую половину великой Северной войны. Преобразования эти касались прежде всего местной жизни. Дело в том, что Московское государство делилось на мелкие уезды; во главе каждого из уездов стоял особый воевода. Эта раздробленность очень затрудняла центральное правительство в его деятельности: приходилось иметь дело со многими агентами, вести с ними сложную переписку, и вследствие этого дела не могли идти быстро, тогда как эти дела требовали быстрого исполнения: нужно было вовремя набрать достаточное количество рекрутов и собрать подати. В связи с этими затруднениями у Петра появляется мысль централизовать управление. На очередь выдвигается задача соединить уезды в группы — мысль, которая стала осуществляться уже в первую половину великой Северной войны: тогда стали появляться так называемые губернации, например губернация князя Меншикова, Воронежская, Адмиралтейская и др., а в 1708 году Россия была разделена уже на 8 губерний.

С учреждением губерний значение старой центральной приказной администрации, естественно, стало падать: у приказов осталось слишком мало дел, и они или исчезали, или становились конторами губерний в Москве. Большая часть дел приказа Казанского Дворца и Сибирского перешла к канцелярии Казанской Сибирской губернии, а приказы остались в качестве комиссарств губерний в Москве, где ведались некоторые дела. Тем же самым сделался и Ингерманландский приказ, управление Ингерманландией сосредоточилось в канцелярии Петербургской губернии, и Ингерманландский приказ превратился в контору Петербургской губернии в Москве. Петр, как мы видели, сосредоточил финансовое управление в Бурмистерской палате, но с учреждением губерний и финансовые сборы попали в руки.губернаторов. Ведомство Бурмистерской палаты, таким образом, сократилось, и она превратилась в Ратушу города Москвы, перестав быть объединяющим центральным органом для всего городского населения. Приказы Большого Дворца, Поместный, Земский и другие также утратили свое общегосударственное значение и превратились в учреждения одной Московской губернии.

Эта децентрализация, вытекавшая из предоставления губернаторам высшей власти в губернии, имела и свои отрицательные стороны. Россия распалась по управлению на отдельные части, и в этих частях установился произвол, к которому у нас всегда были склонны правящие лица. Петр, заметив это обстоятельство, решил создать в центре государства властное и авторитетное учреждение, которое контролировало бы губернаторов. Такое учреждение жизнь уже наметила в лице Боярской консилии, заседавшей в Ближней канцелярии, но этому учреждению недоставало надлежащей организованности, настоящей официальной санкции: это была только комиссия, действовавшая по временному поручению государя. Петр надеялся перестроить ее в постоянное учреждение с точно определенным кругом прав и обязанностей. 22 февраля 1711 года, отправляясь на Прут, в турецкий поход, Петр издал указ, гласивший: «определили для отлучек наших быть Правительствующему Сенату». В состав Сената вошли девять членов, назначенных самим государем. Сенат имел право издавать в отсутствие государя указы, которые подлежали исполнению как повеления самого государя под страхом наказания смертной казнью за ослушание. Сенат ведал суды в государстве, наказывал за неправосудие, должен был иметь попечение о торговле и промышленности, наблюдать за расходами, за правильным отбыванием военной службы; но главной его целью было «денег как можно более собирать, понеже деньги суть артерия войны», — писал Петр. Сенату были подчинены все губернаторы, для каждой губернии в канцелярии Сената был особый стол — «повытье с подьячими». В канцелярии Сената должны были неотлучно пребывать комиссары из губерний «для принима-ния» царских и сенатских указов, касающихся той или другой губернии, и для немедленного сообщения их губернаторам, а также для доклада Сенату о нуждах губерний.

Сенат составился из высших должностных лиц, независимо от их происхождения. В этом отношении он напоминает скбрее не Боярскую думу, а Боярскую консилию.

Мы знаем, что Боярская консилия была довольно пестрого состава, этот состав усвоил и Сенат: один из сенаторов был военным казначеем, другой — заведующим тульскими горными заводами и т. п.

Полномочия Сената были очень обширны. Кроме определенных законом функций Сенат мог на свой собственный страх принимать чрезвычайные меры. За свои действия Сенат отвечал перед государем. Жаловаться на Сенат можно было только во время присутствия государя в столице.

Органом сенатского надзора за управлением были фискалы, состоявшие под наблюдением генерал-фискала с его помощником обер-фискалом (от слова «фиск», что значит «казна»). Термин «фискал» еще не имел тогда никакого одиозного смысла. Под именем фискала разумелось лицо, которое заботилось вообще об интересах государства. Фискалы должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления и хищения должностных лиц. В случае правильности доноса половина штрафа шла в казну, а другая половина в пользу фискала за открытие злоупотреблений; если фискал ошибался и донос оказывался несправедливым, предписано было «в вину ему того не ставить». Никто не мог выразить ему своей досады по поводу неправильного обвинения, так как ошибка фискала предполагалась незлонамеренной. Институт фискалов был организован следующим образом: под ведением генерал-фискала находились провинциал-фискалы в губерниях, они имели в провинции те же права и обязанности, как генерал-фискал в государстве, но не могли привлекать к суду знатных лиц, а под ведением провинциал-фискалов были еще городовые фискалы.

Словом, существовала целая сеть органов, помогающих Сенату следить за правильностью управления.

Для лучшего функционирования власти в 1713 году была принята еще одна мера — при губернаторах были организованы советы из ландратов. Ландраты, хотя и назначались правительством из среды местного дворянства, все же были представителями местного земского элемента при губернаторе и охраняли население от злоупотреблений властью. В настоящем случае правительство повторило меру, принятую в 1702 году. Вы помните, что в XVII веке при воеводе состояли губные старосты, собираемые всеми землевладельцами из дворян, для розыска и суда по тяжким преступлениям; впоследствии их компетенция расширилась: они сделались товарищами воевод, их помощниками по управлению и даже заместителями в определенных случаях. В 1702 году Петр счел нужным уничтожить эту должность, но предоставил местным дворянам выбирать по 4, по 3 и по 2 человека и посылать их вершить все дела с воеводой, который не должен был без них «никакого дела делать и не чинить никаких указов». В 1713 году этот выборный дворянский элемент был введен в губернское управление. По образцу Остзейского края велено было учредить при губернаторах ландратов: в больших городах по 12, в меньших по 10 и по 8 для помощи губернаторам в управлении. Дело в том, что в 1711 году обнаружилось неудобство от чрезвычайной величины губернии, и они были поделены на доли; теперь эти доли губерний, или провинции, и были поручены ведению ландратов. Кроме этого, ландра-ты в количестве двух человек должны были находиться при губернаторе и с ним сообща вершить дела. В указе об учреждении ландратов говорилось, что губернатор в «консилиуме» — «не яко властитель, но яко президент», то есть дела должны были решаться коллегиально, но губернатору было предоставлено при решении два голоса. Ландраты, управлявшие долями, должны были съезжаться в губернский город один раз в год «для счета и исправления дел». С 1714 года ландраты стали выборными, тогда как раньше они назначались по представлению Сената.

Так перестраивалось центральное и местное управление в первую половину царствования Петра Великого, Эта перестройка совершалась не по заранее обдуманному плану, а по указанию минуты. Это была настоящая органическая реформа, отправлявшаяся от данных предшествующей истории. Реформа, произведенная Петром, была завершением исторического процесса XVII века в его кульминационном пункте.

В самом деле, возьмем, например, Сенат: постепенное превращение Боярской думы в Боярскую консилию как раз вело к установлению такого учреждения. Точно так же и деление на губернии наметилось уже при Михаиле Федоровиче и Алексее Михайловиче. Уже тогда чувствовалась необходимость административного деления, уже тогда были так называемые «разряды»: Новгородский, Севский и др. Петр тоже пришел к мысли о необходимости образовать крупные территориальные единицы, так что в его областной реформе, как и в реформе центрального управления, все идет по заранее намеченному пути, В этой реформе иноземными были только названия, а содержание было туземное, вытекавшее из нужд и потребностей жизни. Но было бы ошибочно распространять эту характеристику на всю реформу Петра Великого. Часто говорят, что в реформе Петра не было системы, не было никакой определенной идеи. Но это не совсем так: реформы второй половины царствования Петра имели совершенно иной характер: в них было больше искусственности, теоретичности, больше заимствований со стороны. В этот период своей деятельности Петр прямо задается целью создать «регулярное» государство. Но с другой стороны, мы имеем случай наблюдать, как эфемерны были реформы второй половины царствования Петра Великого, тогда как органическая реформа оказалась более жизненной. Перейдем теперь к реформе Петра во вторую половину царствования.

Первый период царствования Петра закончился неудачным походом на Прут и мирным договором с Турцией, по которому он отказался от завоеваний на Азовском побережье. Этот договор оказался полезным в том отношении, что дал ему возможность сосредоточить свои силы в борьбе со Швецией и этим облегчил достижение заветной цели Петра — приобрести Балтийское побережье, к чему он неуклонно стремился, несмотря на постигавшие его неудачи. Петр по-прежнему напрягал до последней крайности боевые и платежные силы нации, не останавливаясь решительно ни перед чем. Из года в год производились рекрутские наборы, по одному человеку с 50 и, редко, с 75 дворов. Эта повинность до крайности опротивела населению, и Петру приходилось бороться с массовыми уклонениями от воинской службы. Рекрут приводили из сел и деревень в города закованными в кандалы и держали их как преступников, по тюрьмам и острогам; пойманных беглых рекрут клеймили; лиц, дававших пристанище беглым, штрафовали на огромные суммы. Петр все более и более расширял круг лиц, подлежащих рекрутской повинности. Кроме государственных и владельческих крестьян и посадских людей к рекрутской повинности были привлечены инородцы: мордва, татары, чуваши и черемисы, тогда как инородцы обыкновенно прежде платили ясак-и откупались от воинской службы; были привлечены дети церковников, которые еще не успели приобрести духовное звание, и солдатские дети. От рекрутской повинности бьуш избавлены только духовенство и купечество, которые взамен каждого рекрута должны были платить 100 рублей, то есть на наши деньги 1500 рублей. В конце концов Петру удалось довести комплект регулярных войск до 210 тысяч человек. Это была очень крупная цифра по сравнению с прежним. Кроме регулярной армии, по окончании шведской войны Петр организовал из однодворцев отряд конных гусар, вооруженных карабинами и пиками. Это драгунское войско организовано было потому, что приходилось вести борьбу не только с европейскими армиями, но и с татарскими, против которых не стоило выставлять регулярную армию. В 1713 году из однодворцев же было набрано 5 тысяч человек ландмилиции. Гусары и ландмилиционеры должны были охранять русские пределы от крымцев. В целях обороны по южной границе была устроена линия «вышек» (то есть башен высотою сажени в три на таком расстоянии одна от другой, чтобы можно было видеть, что делается в промежутках между ними. На «вышках» постоянно стояли караульные, которые должны были в случае тревоги зажигать снопы соломы или смоляные бочки, так что татарский набег очень скоро становился известным на сотни верст.

Было обращено также большое внимание и на организацию флота, который во вторую половину царствования Петра Великого мог уже стать в уровень с флотом других европейских государств. После Прутского мира борьба со Швецией, которая велась сначала на территории России, была перенесена на север Германии. В целях успешного продолжения войны и понадобился сильный военный флот, и Петр энергично принялся за его постройку. К 1717 году имелось уже 28 линейных кораблей с экипажем от 50 до 92 человек на каждом. В конце царствования у Петра было уже 48 линейных кораблей и сверх того 787 галер с 28 тысячами человек экипажа.

Чем более возрастали регулярная армия и флот, тем более увеличивались расходы государства. Некоторое время Петр почерпал средства из тех же источников, что и в первую половину царствования, это были таможенные и кабацкие сборы, соляной сбор, доход с денежного двора, сборы с рыбной ловли, с мельниц, с бань, с пчельников, оброк с дворцовых и церковных имений, ясак с инородцев, контрибуция с балтийских провинций, арендные сборы, крепостные, печатные и судебные пошлины, конские пошлины (при продаже лошадей), сборы с попов на драгунских лошадей и т. д. Затем, когда являлась экстренная нужда, Петр не задумываясь создавал новый налог либо для известной части государства, либо для всего государства. В 1713 году, например, Петру понадобился фураж для армии, и он обложил Петербургскую губернию 120 тысячами рублей, а со всех остальных губерний приказано было собрать 45 тысяч рублей. В 1720 году для запасных хлебных магазинов (в Нижнем Новгороде, Орле, Смоленске, Брянске и других городах) приказано было собирать со двора по четверику ржи. Каждый год собирался провиант для флота: мясо соленое, сало, горох, крупа, вино и т. д. Все собранное отправлялось затем или в Петербург или в Ревель, где была другая стоянка военного флота. Но все эти поступления, несмотря на их разнообразие и на то, что сборы производились довольно часто, часто не могли удовлетворить возникавших потребностей. Кроме этого, обнаружились недоимки, особенно по сбору прямых налогов — подворной подати. Все это склонило Петра к коренной реформе системы прямого обложения.

Система подворной подати была введена при Федоре Алексеевиче и уже успела обнаружить свои отрицательные стороны. Население, желая избежать обложения, искусственно скучивалось во дворах. Владельцы дворов имели у себя на дворе бани и другие хозяйственные строения, где укрывались тяглые люди. Таким образом, появились снова захребетники, соседи, подсуседки, которых знала еще Московская Русь. Петр решия изменить сам порядок взимания податей. С этой целью он распорядился прежде всего привести в известность число лиц, которые могут платить подати. В 1718-1722 годах произведена была во всем государстве перепись податного населения. Сначала считали крестьян и «пахотных холопей», затем предписано было заносить в ревизские сказки и не пахотных, но зависимых людей: корабельных холопов, дворовых и, наконец, «гулящих» людей, то есть не приписанных ни к какому сословию. Эта перепись носит название ревизии, а все переписанные люди получили название ревизских душ. Списки плательщиков назывались ревизскими сказками. В них записывалось все мужское население независимо от возраста лиц. Кроме черносошных крестьян, владельческих, монастырских и дворцовых, приписанных к фабрикам, были переписаны посадские люди и однодворцы, то есть мелкие служилые землевладельцы. Перепись коснулась даже инородцев: астраханских татар и лопарей. По окончании ревизии была введена подушная подать по 80 копеек с ревизской души. Все, входившие в подушный склад и находившиеся не за помещиками, обязаны были еще платить 4 гривны с души. Этот излишек в 4 гривны был наложен на государственных крестьян потому, что они не платили помещичьего оброка.

Подушная подать просуществовала до Александра III. Она представляла собой налог не на землю и не на труд, а скорее только на возможность труда, потому что все мужское население было обложено, не исключая и детей, хотя бы им было две недели или даже один день от рождения. Однако не следует думать, что подать собиралась механически с каждого из записанных в податные списки. Порядок взимания податей был такой: высчитывалось количество ревизских душ, которые числились, положим, за известным имением, и оно должно было ялатить сумму, которая получается от умножения 80 копеек на число этих душ (так как с каждой души взималось 80 копеек), сама же раскладка податей производилась помещиком или его приказчиком смотря «по животом и по промыслом», то есть как и раньше. Тот же порядок существовал и относительно посадских общин. Например, если в посаде, положим, имеется 200 ревизских душ и на них причитается известная сумма податей, то это не значит, что все посадские люди должны платить поровну. Между ними были и такие, которые совсем ничего платить не могут. За них платят более состоятельные, в силу круговой поруки. Таким образом, ревизская душа была просто счетной единицей для центрального правительства. Введение подушной подати сразу подняло финансы государства чуть ли не в три раза; в конце царствования Петра доходы равнялись 9 миллионам рублей, тогда как в начале царствования они были равны 1,5 миллионам рублей, а около времени Прутско-го похода — 3 миллионам рублей. Из числа девяти миллионов 4 656 тысяч рублей составлялось из подушной подати. Это — недостижимый идеал для современного бюджета, который, как известно, составляется целиком из косвенных налогов, между которыми главное место занимает акциз, таможенные сборы и т. п. Собственно, вся задача современной финансовой науки заключается в том, чтобы основать бюджет на прямом обложении. Петру удалось это сделать без особых затруднений.

Увеличение прямых поступлений стояло в связи с новым порядком взимания податей: с введением подушной подати было привлечено к несению государственных повинностей большее количество лиц, чем прежде. Когда действовало податное обложение, многие «избывали» податей, покидая свои дворы; население искусственно скучивалось в тяглых дворах, чтобы податной оклад падал на большее количество лиц. Теперь эти способы уклонения от государственного тягла должны были прекратиться: подать стала налогом на труд, на рабочую силу, независимо от того, где она находилась. К платежу были привлечены теперь и такие элементы, которые раньше не подлежали податному тяглу: холопы, церковники и «гулящие люди». Надо, однако, заметить, что правительство по-прежнему имело дело не с отдельными лицами, а с целыми обществами, которые были связаны круговой порукой, или с владельцами, которые отвечали за своих крестьян. Конечно, такой порядок должен был гарантировать исправное поступление податей. Сюда же нужно присоединить и еще одно обстоятельство — помощь гражданским властям в сборе податей со стороны военных. Армия, как мы знаем, была расквартирована по губерниям, полковое начальство должно было получать деньги непосредственно от земских комиссаров, то есть выборных от дворян для приема податей от помещиков и их приказчика, от посадских и крестьянских властей; но в тех случаях, когда земский комиссар не мог добиться взноса подушной подати,' полковое начальство содействовало ему в сборе. Полковники и офицеры должны были наблюдать, чтобы крестьяне, приписанные к полку, не бегали, а в случае побега должны были снаряжать за ними военную погоню и пойманных приводить для наказания. Эта система привела к выколачиванию подушной подати военными командами: не получая денег в срок, войсковые начальники отряжали в деревни команды для сбора недоимок.

Податное население подпало под власть множества начальников (воевод, земских комиссаров, помещиков, офицеров), и ему трудно было «избывать» платежа, податей. Итак, подати стали поступать в казну гораздо исправнее, но положение народной массы сделалось в высшей степени тягостным. Увеличилась власть помещиков над крестьянами, положение которых было еще хуже в тех имениях, где распоряжались не сами помещики, а их приказчики. «Умножение правителей и канцелярий во всем государстве, — читаем мы в указе 1727 года, — не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народа, понеже вместо, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к 10 и может и больше, а все те разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей и свой особливый суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит, и все те управители и канцелярские служители жить и пропитания своего хотят, умалчивая о других непорядках, которые от бессовестных людей к вящей народной тягости ежедневно происходят».

Итак, вы видите, какие результаты имела военная деятельность Петра Великого для народной массы. Но было бы заблуждением думать, что Петр в своей финансовой политике не шел дальше наилучшего обирания населения. Петр понимал, что облагая население тяжелыми поборами, он ведет его к разорению, и если прибегал к крайним мерам в этом направлении, то только под давле-• нием неотложных государственных нужд, понимая, что казна полна только там, где богат народ, где процветает промышленность и торговля. К развитию национальной промышленности и торговли и были направлены все усилия его ума и воли, в интересах подъема экономического благосостояния страны он предпринял и войну, которая так истощила силы его народа.

Во второй период деятельности Петра его экономическая политика была направлена по тому же пути, который был намечен в первый период: Петр заботился о широкой эксплуатации природных богатств страны и о создании новых промыслов.

Прежде всего Петр стремился внести улучшения в старый и главный промысел населения — земледелие. В 1721 году Петр узнал, что в Остзейском крае и в Пруссии очень быстро убирают хлеб, потому что вместо серпов снимают хлеб особыми косами с граблями, и разослал по губерниям образцы таких кос, приказав губернаторам, чтобы они находили смышленых поселян, которые бы обучили население обращаться с новыми косами. «Сами знаете, — писал Петр, — что добро и надобно, а новое дело то наши люди без принуждения не сделают». Действительно, из-за несовершенных способов уборки пропадало много хлеба. Петр пытался ввести разнообразие и в само занятие земледелием. Прежде земледелие у нас ограничивалось посевом хлебов и огородничеством. В 1720 году Петр указал завести в Астрахани огороды аптекарских трав (из Персии были привезены разные новые породы деревьев и трав, большей частью лечебных), там же были заведены виноградные сады для производства вина. Один французский выходец развел семь сортов французского винограда и предлагал завести там шелковое производство. Когда в 1723 году Россия получила от Персии новую область (Дербент, по Кавказскому берегу Черного моря), Петр распорядился собрать сведения, где родится сахарный тростник, плодовые деревья и шелковица, и собирался выписать для развития шелкового производства итальянских мастеров. На шелк у нас был спрос еще в XVI и XVII веках. Тогда мы получали из Персии шелк-сырец, переправляли его транзитом в Европу, а оттуда получали ткани. Теперь Петр задумал развить шелковое дело в России. Одним из главных предметов русского вывоза были также лен, пенька и лесные материалы: тес, смола, деготь. Петр распорядился увеличить площадь посева льна и пеньки; те хозяева, которые засевали льном одну четверть, должны были засевать еще одну, а там, где посева совсем не было, приказано было обязать к этому хозяев, объясняя им пользу разведения льна.

Позаботился Петр и о скотоводстве. В целях обеспе-, чения армии хорошими лошадьми он выписал производителей из Пруссии и Силезии и открыл конские заводы в Азовской, Казанской и Киевской губерниях. В 1716 году Петр выписал из-за границы двадцать овцеводов и послал их в Казань для ознакомления населения со епо< собами обработки хорошей шерсти. В 1722 году всем крупным землевладельцам предписано было разводить породистых овец («шлёнских» или силезских, длинношерстных), а шерсть продавать на фабрики. Выписана была голландская порода рогатого скота для разведения в Архангельском крае. Эта порода существует там и до сих пор под именем «холмогорской».

Царь находил, что его подданные недостаточно пользуются рыбными и звериными богатствами своей страны, и пытался поощрить развитие промыслов, приказывал ловить стерлядей на Белом море, организовывал компании промышленников. В 1721 году на Белом море отданы были Матвею Евреинову китовые и моржовые промыслы, компания эта получила субсидию от казны. Но главные заботы правительства были направлены на развитие горного промысла, на добывание руд и металлов. В 1716 году предписано было губернаторам принять меры к отысканию руды в управляемых ими губерниях и, должно сказать, что эти предписания не остались безрезультатными. При Петре был найден золотой песок на реке Гае (на Алтае), куда были отправлены шведские пленные инженеры.

Были также предприняты меры к тому, чтобы не расхищались природные богатства страны. Предметом попечения Петра прежде всего служил лес, к которому он относился с отеческой любовью и ценил его как строительный материал для флота. В Петербургской губернии были отданы Адмиралтейству дуб, клен, липа и ясень и запрещалось пускать в лес скот; за нарушение правил били кнутом.

В июне 1719 года был издан указ, которым объявлялись заповедными деревья: дуб, клен, вяз и сосна в 12 вершков; за порубку грозило вырывание ноздрей, ссылка на каторгу и даже смертная казнь. Для охраны лесов была учреждена должность вальдмейстеров. Петру жаль было употреблять лес на топливо, и он рассылал сведущих людей на Дон и Днепр искать и копать каменный уголь. Наконец, Петр был очень рад, когда узнал, что торф является хорошим топливом, и дал одному иноземцу привилегию на добывание торфа (1723 год).

Так Петр старался развить и упрочить разумную эксплуатацию естественных богатств страны, но главные его стремления были направлены к тому, чтобы Россия не ограничивалась производством сырья, но чтобы сырье перерабатывалось на собственных русских фабриках и заводах собственными мастерами и ремесленниками.